政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)機(jī)制創(chuàng)新
——以精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目為例

王帆（副教授），張瓊娜，聶語嫣

一、引言

近年來，隨著我國轉(zhuǎn)型升級(jí)力度不斷加大，扶貧、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域相繼頒布重要政策，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)行政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目的內(nèi)容、范圍也在不斷擴(kuò)大。雖然該種審計(jì)在實(shí)踐中已取得了顯著的成效，但在理論上還存在著一些未解決的問題。如：現(xiàn)行的評(píng)價(jià)指標(biāo)較少將審計(jì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)和審計(jì)績效評(píng)價(jià)結(jié)合起來研究，不利于倒逼審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)揮推動(dòng)政策落實(shí)的作用；現(xiàn)行的政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)流程主要涉及項(xiàng)目評(píng)價(jià)，缺少后續(xù)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)績效的評(píng)價(jià)流程。

為了解決上述問題，本文擬在分析已有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，提出政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目評(píng)估與審計(jì)績效評(píng)價(jià)相結(jié)合的創(chuàng)新評(píng)價(jià)機(jī)制，并以精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目為例，說明如何應(yīng)用該評(píng)價(jià)機(jī)制，進(jìn)而給出可操作性的建議。本文的研究目標(biāo)是，從政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)與審計(jì)評(píng)價(jià)流程出發(fā)，提出一種政策跟蹤審計(jì)創(chuàng)新評(píng)價(jià)機(jī)制，彌補(bǔ)理論研究的不足，同時(shí)為各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開展政策跟蹤審計(jì)提供一種思路。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)與績效評(píng)價(jià)指標(biāo)

政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)涉及的政策類型眾多，但指標(biāo)設(shè)計(jì)基本圍繞資金、項(xiàng)目、政策等展開。蘇孜、王俊鋒[1]將政策審計(jì)指標(biāo)分為政策制定、政策執(zhí)行、政策監(jiān)控和政策效果等。李洋宇[2]從政策落實(shí)、項(xiàng)目建設(shè)、財(cái)政資金、審計(jì)整改等維度構(gòu)建政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)體系。姬文藝、吳金波[3]設(shè)計(jì)了資金配置、使用、管理、效果等指標(biāo)，對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。美國審計(jì)署在1999～2009年對(duì)聯(lián)邦兒童醫(yī)療保險(xiǎn)政策進(jìn)行了政策審計(jì)，主要從金額分配、政策落實(shí)和選擇、覆蓋率、政策目標(biāo)完成情況、患者滿意程度以及兒童健康改善狀況等著手。加拿大審計(jì)署在1992～2009年對(duì)生物多樣性開展政策審計(jì)，指標(biāo)包含政府部門履職責(zé)任、政策落實(shí)、保護(hù)多樣性資金使用等。

我國審計(jì)機(jī)關(guān)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建，基本上依據(jù)審計(jì)署2010～2014年出具的審計(jì)績效報(bào)告，主要涉及人力財(cái)力投入、發(fā)現(xiàn)違規(guī)單位數(shù)、問題金額、審計(jì)建議數(shù)、信息報(bào)告數(shù)、審計(jì)處罰金額、移送處理案件數(shù)及人數(shù)等。王學(xué)龍、王復(fù)美[4]評(píng)價(jià)政府審計(jì)績效時(shí)，主要采用投入產(chǎn)出比、審計(jì)意見采納率、措施整改率、審計(jì)計(jì)劃完成率、人員績效考核合格率等指標(biāo)。余海宗等[5]設(shè)計(jì)的地方審計(jì)機(jī)關(guān)績效考評(píng)指標(biāo)包括審計(jì)成果投入產(chǎn)出情況、審計(jì)功能發(fā)揮效用、案件移送處理、項(xiàng)目管理、信息化程度等。羅春華等[6]利用項(xiàng)目支出率、投入產(chǎn)出比、審計(jì)建議采納率、審計(jì)建議整改率、審計(jì)計(jì)劃完成率等指標(biāo)構(gòu)建審計(jì)機(jī)關(guān)績效評(píng)價(jià)體系。但是，這些學(xué)者構(gòu)建的評(píng)價(jià)指標(biāo)多注重對(duì)資金規(guī)范、項(xiàng)目運(yùn)營及違法違紀(jì)行為等方面的檢查，忽視了政策運(yùn)行、完善體制機(jī)制等政策跟蹤審計(jì)的核心目標(biāo)。相反，美國審計(jì)署2002年在審計(jì)機(jī)關(guān)績效評(píng)價(jià)中加入了審計(jì)完善法律制度、改進(jìn)政府運(yùn)作、推進(jìn)項(xiàng)目執(zhí)行等內(nèi)容，有利于評(píng)價(jià)審計(jì)機(jī)關(guān)在推動(dòng)政策運(yùn)行方面所做出的貢獻(xiàn)，值得我國借鑒。

（二）政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)流程

雖然實(shí)務(wù)中審計(jì)機(jī)關(guān)已執(zhí)行了諸多政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目，但政策跟蹤審計(jì)評(píng)估流程方面的理論研究還不多。作為一種新的審計(jì)類型，理論界對(duì)政策跟蹤審計(jì)介入的時(shí)機(jī)、組織形式、程序等方面的研究尚處于摸索階段。朱智鴻[7]提出在審計(jì)準(zhǔn)備、實(shí)施、報(bào)告各階段，應(yīng)當(dāng)研究審計(jì)取證、質(zhì)詢、成果利用等專業(yè)工作流程。魏明、席小歡[8]提出在政策跟蹤審計(jì)各階段，審計(jì)部門應(yīng)對(duì)相關(guān)措施及內(nèi)容、政策執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，重點(diǎn)關(guān)注政策執(zhí)行的效果和效率，據(jù)此形成審計(jì)結(jié)論及審計(jì)報(bào)告，并通過向被審計(jì)單位發(fā)出公告，及時(shí)糾正已發(fā)現(xiàn)的問題。淄博市審計(jì)局課題組、侯全明[9]提出應(yīng)當(dāng)制定政策跟蹤審計(jì)的操作流程，包括明確審計(jì)項(xiàng)目組的職責(zé)權(quán)限，規(guī)定政策執(zhí)行情況監(jiān)督的目標(biāo)、范圍、形式，規(guī)范發(fā)送政策跟蹤審計(jì)通知書、獲取證據(jù)、編制方案、下達(dá)報(bào)告等工作流程。

（三）文獻(xiàn)評(píng)述

目前，學(xué)者們?cè)谡吒檶徲?jì)評(píng)價(jià)方面的研究已取得了較大進(jìn)展，為后續(xù)該領(lǐng)域的研究奠定了基礎(chǔ)。但已有文獻(xiàn)仍然存在以下不足：第一，缺乏構(gòu)建將審計(jì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)和審計(jì)績效評(píng)價(jià)相結(jié)合的指標(biāo)體系。已有文獻(xiàn)要么從審計(jì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)方面開展分析，要么從審計(jì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)方面開展分析，并未將審計(jì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)和審計(jì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)相結(jié)合。這導(dǎo)致審計(jì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)中缺乏政策運(yùn)行、完善體制機(jī)制等指標(biāo)，既不利于發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)推動(dòng)政策落實(shí)的效力，也不利于政府利用審計(jì)成果改善政策實(shí)施的制度、體制與機(jī)制。第二，較少研究論述政策跟蹤審計(jì)評(píng)估流程，且?guī)缀鯖]有文獻(xiàn)提出將審計(jì)績效評(píng)價(jià)加入整個(gè)項(xiàng)目評(píng)估流程。當(dāng)前實(shí)務(wù)中已執(zhí)行了較多的政策跟蹤審計(jì)，但理論界對(duì)評(píng)估流程的研究還不全面。此外，我國審計(jì)績效評(píng)價(jià)多是針對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)一段時(shí)間內(nèi)的表現(xiàn)，而不是根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)在某個(gè)項(xiàng)目中的表現(xiàn)來進(jìn)行評(píng)價(jià)，這不利于通過審計(jì)績效評(píng)價(jià)倒逼某個(gè)重大項(xiàng)目執(zhí)行，因此在項(xiàng)目評(píng)估后實(shí)施績效評(píng)價(jià)是一種提高審計(jì)效率與效果的較佳方案。

三、政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)機(jī)制創(chuàng)新研究

（一）政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)創(chuàng)新機(jī)制構(gòu)建

本文將政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)機(jī)制分為政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)流程和評(píng)價(jià)指標(biāo)兩個(gè)部分。其中，評(píng)價(jià)流程是指審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)行審計(jì)的過程，評(píng)價(jià)指標(biāo)是指與審計(jì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)（基于審計(jì)過程的評(píng)價(jià)）和審計(jì)機(jī)關(guān)績效評(píng)價(jià)（基于結(jié)果導(dǎo)向的評(píng)價(jià)）相關(guān)聯(lián)的指標(biāo)體系。本文所構(gòu)建的政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)創(chuàng)新機(jī)制既包括對(duì)政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，也包括對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行完畢后審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施審計(jì)使政策執(zhí)行改善情況的評(píng)價(jià)。

具體而言，審計(jì)人員先建立包括當(dāng)?shù)卣⒏骷?jí)管理機(jī)關(guān)等在內(nèi)的政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目組（第一步），目的是獲取、了解該項(xiàng)目政策實(shí)施的現(xiàn)狀并對(duì)各監(jiān)督部門的職責(zé)、工作目標(biāo)等進(jìn)行分類；然后從政策、資金、項(xiàng)目、體制機(jī)制、違法違紀(jì)等范圍設(shè)定審計(jì)政策履行的單位（第二步），從而保障審計(jì)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)；隨后，利用資金使用情況、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營情況、政策落實(shí)情況、體制機(jī)制運(yùn)行情況、重大違紀(jì)違法情況等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)（第三步），在此基礎(chǔ)上提供政策跟蹤審計(jì)整改建議及報(bào)告（第四步），以幫助各級(jí)政府識(shí)別與改善當(dāng)前存在的障礙并找到相關(guān)責(zé)任人；最后，在項(xiàng)目實(shí)施較短的時(shí)間后，實(shí)施政策跟蹤審計(jì)績效評(píng)價(jià)（第五步），主要采取與項(xiàng)目評(píng)價(jià)相對(duì)應(yīng)的指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，如資金使用整改、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營整改、政策落實(shí)整改、體制機(jī)制整改、重大違紀(jì)違法查處等，并根據(jù)雙向評(píng)價(jià)結(jié)果問責(zé)或處理違規(guī)責(zé)任人、政府監(jiān)管人員（第六步），從而利用績效評(píng)價(jià)結(jié)果引導(dǎo)審計(jì)項(xiàng)目順利實(shí)施。以上流程如圖所示。

政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)創(chuàng)新機(jī)制圖

（二）政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)創(chuàng)新

2016年審計(jì)署發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧審計(jì)促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策落實(shí)的意見》中提出，從政策落實(shí)情況、重大違紀(jì)違法問題、資金績效情況、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營情況和體制機(jī)制問題五個(gè)方面開展扶貧審計(jì)工作。基于此，本文將政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)分為資金使用情況、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營情況、政策落實(shí)情況、體制機(jī)制運(yùn)行情況和重大違紀(jì)違法情況。相應(yīng)地，將政策跟蹤審計(jì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分為資金使用整改、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營整改、政策落實(shí)整改、體制機(jī)制運(yùn)行整改和重大違紀(jì)違法查處。

1.資金使用情況。審計(jì)人員在審計(jì)過程中重點(diǎn)檢查政策執(zhí)行機(jī)關(guān)是否按照中央有關(guān)統(tǒng)籌整合使用財(cái)政資金的要求使用資金。目前，大部分審計(jì)工作還是以資金鏈的流向?yàn)榛A(chǔ)開展，資金閑置、套取資金、將資金用于非規(guī)定領(lǐng)域、違規(guī)收費(fèi)等問題嚴(yán)重。如2018年第3季度發(fā)現(xiàn)7個(gè)地區(qū)存在扶貧資金閑置、套取扶貧資金、將扶貧資金用于非扶貧領(lǐng)域等問題，涉及金額1.38億元。因此，本文將資金使用情況指標(biāo)設(shè)置為違規(guī)資金使用率、騙取套取資金使用率、資金閑置率。相應(yīng)地，為了衡量審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)資金使用情況時(shí)所做的貢獻(xiàn)，應(yīng)使用違規(guī)資金整改率、騙取套取資金整改率、資金盤活率等指標(biāo)加以評(píng)價(jià)。

2.項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營情況。項(xiàng)目建設(shè)周期一般較長，在項(xiàng)目的立項(xiàng)、建設(shè)、管理中容易出現(xiàn)問題。項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營指標(biāo)的建立，能使審計(jì)機(jī)關(guān)通過對(duì)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作、建設(shè)過程和后續(xù)經(jīng)營管理的全過程跟蹤審計(jì)，發(fā)現(xiàn)其中的問題并及時(shí)整改。項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營問題涉及項(xiàng)目建成后閑置或無法使用、進(jìn)展緩慢、管理不規(guī)范、項(xiàng)目未按期開工、建成后效益不高等，如2018年第3季度發(fā)現(xiàn)9個(gè)地區(qū)的26個(gè)扶貧項(xiàng)目存在建成后閑置或無法使用、進(jìn)展緩慢、管理不規(guī)范等問題，涉及金額6834.79萬元。因此，本文將項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營情況指標(biāo)設(shè)置為項(xiàng)目進(jìn)度緩慢率、項(xiàng)目管理不規(guī)范率、項(xiàng)目績效未達(dá)標(biāo)率。相應(yīng)地，為了衡量審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營情況時(shí)所做的貢獻(xiàn)，應(yīng)使用項(xiàng)目進(jìn)度推動(dòng)率、項(xiàng)目管理整改率、項(xiàng)目績效提高率等指標(biāo)加以評(píng)價(jià)。

3.政策落實(shí)情況。政策落實(shí)情況檢查是指審計(jì)機(jī)關(guān)圍繞政策的要求和目標(biāo)，關(guān)注各部門貫徹落實(shí)政策的進(jìn)展。審計(jì)人員需要審查政策制定、政策執(zhí)行時(shí)，是否出現(xiàn)偏離政策目標(biāo)的情況。政策落實(shí)問題涉及政策落實(shí)不到位、目標(biāo)任務(wù)或工作未按要求完成等，如2018年第3季度發(fā)現(xiàn)5個(gè)地區(qū)和部門的5家單位落實(shí)取消行政審批前置條件、清理修訂政策文件等簡政放權(quán)政策措施不到位。因此，本文將政策落實(shí)情況指標(biāo)設(shè)置為政策未落實(shí)數(shù)量、政策制定不合理數(shù)量。相應(yīng)地，為了衡量審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)政策落實(shí)情況時(shí)所做的貢獻(xiàn)，應(yīng)使用政策推進(jìn)落實(shí)數(shù)量、政策制定完善數(shù)量等指標(biāo)加以評(píng)價(jià)。

4.體制機(jī)制運(yùn)行情況。審計(jì)人員需要檢查政策落實(shí)的體制與機(jī)制運(yùn)行情況，尤其是審查阻礙政策落地實(shí)施的體制機(jī)制性障礙。體制機(jī)制運(yùn)行問題涉及職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行等，如2018年第3季度遼寧省工業(yè)和信息化委員會(huì)未按要求修訂與鹽業(yè)體制改革實(shí)施方案不符的政策文件。因此，本文將體制機(jī)制運(yùn)行情況指標(biāo)設(shè)置為機(jī)制運(yùn)行不到位數(shù)量、機(jī)構(gòu)職責(zé)設(shè)置不合理數(shù)量。相應(yīng)地，為了衡量審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)體制機(jī)制運(yùn)行情況時(shí)所做的貢獻(xiàn)，應(yīng)使用機(jī)制運(yùn)行整改數(shù)量、機(jī)構(gòu)職責(zé)改善數(shù)量等指標(biāo)加以評(píng)價(jià)。

5.重大違紀(jì)違法情況。對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的騙取套取、重復(fù)申報(bào)、腐敗貪污等重大問題，審計(jì)人員需要將相關(guān)涉案人員移交監(jiān)察委員會(huì)、司法機(jī)關(guān)等部門。重大違紀(jì)違法情況主要包含涉及上述問題的相關(guān)人員及金額，如2018年第3季度關(guān)于甘肅省和政縣將易地扶貧搬遷征地費(fèi)轉(zhuǎn)嫁給建檔立卡搬遷戶承擔(dān)的問題，涉案人員12人，給予這12名相關(guān)責(zé)任人員誡勉談話等處分。因此，本文將重大違紀(jì)違法情況指標(biāo)設(shè)置為涉案人數(shù)、涉案金額。相應(yīng)地，為了衡量審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)重大違紀(jì)違法情況時(shí)所做的貢獻(xiàn)，應(yīng)使用問責(zé)移交人數(shù)、審計(jì)處罰金額等指標(biāo)加以評(píng)價(jià)。

（三）政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)流程創(chuàng)新

本文將政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)流程劃分為準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段、報(bào)告階段與項(xiàng)目后階段。

1.審計(jì)準(zhǔn)備階段。主要流程包括建立審計(jì)項(xiàng)目組和設(shè)定審計(jì)客體與范圍。在建立審計(jì)項(xiàng)目組方面（第一步），審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目的特點(diǎn)建立項(xiàng)目組，這將提升審計(jì)效率。如：對(duì)于涉及范圍廣、具有全局性的政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目，審計(jì)機(jī)關(guān)可以組織各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)聯(lián)合行動(dòng)；對(duì)于涉及多個(gè)職能部門的綜合性政策審計(jì)項(xiàng)目，可選擇由該政策牽頭部門對(duì)應(yīng)的審計(jì)機(jī)關(guān)主導(dǎo)，連同其他審計(jì)機(jī)關(guān)一同行動(dòng)。在設(shè)定審計(jì)客體與范圍方面（第二步），政策跟蹤審計(jì)的客體較多，政策的執(zhí)行部門都是客體的組成部分，如扶貧辦、縣級(jí)住建局、發(fā)改局、財(cái)政局等與政策落實(shí)相關(guān)的政府部門。審計(jì)范圍是指政策跟蹤審計(jì)所涉及的方面，本文認(rèn)為應(yīng)從資金使用、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營、政策落實(shí)、體制機(jī)制運(yùn)行和重大違紀(jì)違法等五個(gè)方面展開政策跟蹤審計(jì)。

2.審計(jì)實(shí)施階段。關(guān)鍵步驟為政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)（第三步）。該過程是指審計(jì)機(jī)關(guān)采用資金使用情況、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營情況、政策落實(shí)情況、體制機(jī)制運(yùn)行情況、重大違紀(jì)違法情況等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)的過程。

3.審計(jì)報(bào)告階段。主要流程為提供整改建議及報(bào)告（第四步）。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)準(zhǔn)確揭示導(dǎo)致政策偏離預(yù)期目標(biāo)的客觀因素，并向政策制定者與執(zhí)行者提出切實(shí)的建議。審計(jì)報(bào)告是對(duì)審計(jì)項(xiàng)目運(yùn)行監(jiān)察情況的反饋，輿論、公眾、民主等多種監(jiān)督形式均要依靠審計(jì)報(bào)告對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。因此，審計(jì)報(bào)告的公布要及時(shí)、準(zhǔn)確。

4.審計(jì)項(xiàng)目后階段。主要流程包括政策跟蹤審計(jì)績效評(píng)價(jià)（第五步）和問責(zé)（第六步）兩方面。該過程是指在項(xiàng)目審計(jì)后，采用資金使用整改、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營整改、政策落實(shí)整改、體制機(jī)制整改、重大違紀(jì)違法查處等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)的過程。隨后，根據(jù)項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果與績效評(píng)價(jià)結(jié)果，將違法違規(guī)的審計(jì)客體與審計(jì)人員移交給相關(guān)部門進(jìn)行問責(zé)。其中：對(duì)審計(jì)客體的問責(zé)能夠幫助各級(jí)執(zhí)行政策的部門推動(dòng)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的問責(zé)能夠提高審計(jì)機(jī)關(guān)的績效，引導(dǎo)審計(jì)機(jī)關(guān)檢查政策執(zhí)行、體制機(jī)制中存在的問題，并與監(jiān)察委員會(huì)、執(zhí)法機(jī)關(guān)等部門協(xié)作，通過要案線索查處、會(huì)商、移送、反饋的形式提升問責(zé)與處理的威懾效果。

四、政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)創(chuàng)新機(jī)制在扶貧項(xiàng)目中的應(yīng)用

（一）精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

本文以精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目為例，進(jìn)一步對(duì)上文創(chuàng)建的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行詳述，具體指標(biāo)見下表。

精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)體系表

1.精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)中涉及的資金使用問題。主要有扶貧資金沉淀、滯留、未及時(shí)安排使用，扶貧資金被騙取、套取、挪用、違規(guī)使用于非扶貧領(lǐng)域等。如審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有1個(gè)州和4個(gè)縣的5個(gè)單位違規(guī)將扶貧資金11073.94萬元用于市政設(shè)施建設(shè)、企業(yè)日常經(jīng)營等非扶貧領(lǐng)域。相應(yīng)地，審計(jì)機(jī)關(guān)可以將違規(guī)扶貧資金整改率、騙取套取扶貧資金整改率及扶貧資金盤活率作為扶貧審計(jì)績效的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

2.精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)中涉及的項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營問題。包括項(xiàng)目進(jìn)度緩慢、項(xiàng)目管理不規(guī)范和項(xiàng)目績效未達(dá)標(biāo)。如審計(jì)發(fā)現(xiàn)，四川省甘洛縣、廣西壯族自治區(qū)靖西市扶貧項(xiàng)目招投標(biāo)不規(guī)范，且存在違規(guī)轉(zhuǎn)包的問題。相應(yīng)地，審計(jì)機(jī)關(guān)可以將扶貧項(xiàng)目進(jìn)度推動(dòng)率、扶貧項(xiàng)目管理整改率和扶貧項(xiàng)目績效提高率作為政策跟蹤審計(jì)績效指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

3.精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)中涉及的政策落實(shí)問題。包括扶貧政策未落實(shí)和扶貧政策制定不合理。如審計(jì)發(fā)現(xiàn)，黑龍江省拜泉縣扶貧小額貸款優(yōu)惠政策落實(shí)不到位。相應(yīng)地，審計(jì)機(jī)關(guān)可將扶貧政策推進(jìn)落實(shí)數(shù)量和扶貧政策制定完善數(shù)量作為審計(jì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

4.精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)中涉及的體制機(jī)制運(yùn)行問題。包括未設(shè)置專門的扶貧機(jī)構(gòu)和職責(zé)、扶貧機(jī)構(gòu)和職責(zé)設(shè)置不合理等。如由于多頭管理、相關(guān)配套政策不完善等，有9個(gè)縣未實(shí)施“一站式醫(yī)療”信息交換和即時(shí)結(jié)算等健康扶貧政策。相應(yīng)地，審計(jì)機(jī)關(guān)可以將扶貧機(jī)制運(yùn)行整改數(shù)量和扶貧機(jī)構(gòu)職責(zé)改善數(shù)量作為審計(jì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

5.精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)中涉及的重大違紀(jì)違法問題。包括涉案人數(shù)和涉案金額。如審計(jì)發(fā)現(xiàn)，針對(duì)4個(gè)縣1458名建檔立卡貧困家庭學(xué)生未享受教育資助的問題，望謨縣人民政府對(duì)1名責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)，縣紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)5名相關(guān)責(zé)任人立案調(diào)查。相應(yīng)地，審計(jì)機(jī)關(guān)可以將問責(zé)移交人數(shù)和審計(jì)處罰金額作為審計(jì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（二）扶貧政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)流程構(gòu)建

本文構(gòu)建的精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)流程如下：①審計(jì)人員建立以審計(jì)機(jī)關(guān)為主的精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目組。在扶貧政策跟蹤審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)需要組織農(nóng)業(yè)部門、財(cái)政部門、社保部門與投資部門等機(jī)構(gòu)聯(lián)合審計(jì)，以促進(jìn)扶貧政策順利實(shí)施。②從資金使用、政策落實(shí)、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營、重大違紀(jì)違法、體制機(jī)制運(yùn)行等范圍出發(fā)進(jìn)行審計(jì)，保障扶貧政策跟蹤審計(jì)全覆蓋。需要注意的是，在扶貧審計(jì)實(shí)踐中易把資金使用情況作為審計(jì)的重點(diǎn)，但這容易使審計(jì)局限于表面的數(shù)字而忽略深層次的扶貧政策落實(shí)情況，精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)應(yīng)更加注重對(duì)政策落實(shí)情況、體制機(jī)制運(yùn)行情況的檢查。③利用精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)指標(biāo)體系進(jìn)行評(píng)價(jià)，具體可參照表中的評(píng)價(jià)體系。④審計(jì)機(jī)關(guān)提供扶貧政策整改建議及報(bào)告，以幫助特定縣市識(shí)別與克服當(dāng)前存在的扶貧困難。目前，精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的定期報(bào)告存在“內(nèi)容表述含糊”和“報(bào)告披露模式籠統(tǒng)”兩個(gè)問題。因此，增加扶貧審計(jì)報(bào)告的信息含量與有用性有助于明確表達(dá)審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的問題，并針對(duì)該問題提出后續(xù)的整改建議及措施。⑤在審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施一個(gè)階段后，執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)績效評(píng)價(jià)。可參照表中的績效評(píng)價(jià)體系對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的工作效果、效率進(jìn)行評(píng)價(jià)。⑥根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果表彰或處理相關(guān)責(zé)任人、政府監(jiān)管人員，從而對(duì)扶貧政策執(zhí)行效果提供保障。在精準(zhǔn)扶貧審計(jì)追責(zé)方面，需要區(qū)分政府分管領(lǐng)導(dǎo)的牽頭整改責(zé)任、被審計(jì)單位主要領(lǐng)導(dǎo)的第一責(zé)任人責(zé)任和被審計(jì)單位分管領(lǐng)導(dǎo)的直接責(zé)任，從這些責(zé)任出發(fā)倒逼扶貧政策執(zhí)行問題整改落實(shí)。