南寧市不動(dòng)產(chǎn)登記電子檔案管理探析

何英昌

【摘要】在信息技術(shù)的支持下，南寧市不動(dòng)產(chǎn)登記在全國(guó)首創(chuàng)“互聯(lián)網(wǎng)+不動(dòng)產(chǎn)登記”服務(wù)模式，通過部門間數(shù)據(jù)共享和智能比對(duì)的方式由系統(tǒng)自動(dòng)完成不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)的辦理。本文從南寧市不動(dòng)產(chǎn)電子檔案管理的現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行分析，對(duì)存在的問題提出解決對(duì)策，為今后做好不動(dòng)產(chǎn)電子檔案管理提供參考。

【關(guān)鍵詞】電子檔案;管理;對(duì)策

2018年4月，南寧市不動(dòng)產(chǎn)登記推出“24小時(shí)不打烊”全自助辦證服務(wù)，不動(dòng)產(chǎn)預(yù)告登記、轉(zhuǎn)移登記、抵押權(quán)登記等業(yè)務(wù)由申請(qǐng)人通過南寧市不動(dòng)產(chǎn)登記綜合服務(wù)平臺(tái)自助辦理，不需提交紙質(zhì)材料。南寧市不動(dòng)產(chǎn)登記的創(chuàng)新服務(wù)模式獲原國(guó)土資源部的肯定，并以“南寧樣本”在全國(guó)推廣。隨著信息技術(shù)的發(fā)展和部門間數(shù)據(jù)的共享，未來將會(huì)有越來越多的城市像南寧一樣推行便民的不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)，凡是能通過共享獲取的信息將不再收取紙質(zhì)材料，因此未來的不動(dòng)產(chǎn)登記檔案將以電子檔案為主。電子檔案與傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案在管理上有很多的不同，且電子檔案是信息時(shí)代的產(chǎn)物，其歸檔標(biāo)準(zhǔn)及管理制度還有待研究。

一、不動(dòng)產(chǎn)登記電子檔案管理現(xiàn)狀

南寧市不動(dòng)產(chǎn)電子檔案包括純電子檔案數(shù)據(jù)和紙質(zhì)檔案電子化成果。純電子檔案數(shù)據(jù)包括申請(qǐng)人在互聯(lián)網(wǎng)填寫的申請(qǐng)表單、合同信息、身份認(rèn)證圖像以及不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)在登記系統(tǒng)里形成的審批表、電子登記簿、不動(dòng)產(chǎn)單元圖、電子證照等電子數(shù)據(jù)信息。紙質(zhì)檔案電子化成果包括紙質(zhì)檔案掃描后產(chǎn)生的電子圖片、檔案著錄信息等數(shù)據(jù)。

（一）純電子檔案分散管理。南寧市不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)約有70%以上是線上自助辦理，不需提交紙質(zhì)材料，這部分業(yè)務(wù)只有純電子檔案。目前純電子檔案分為兩部分進(jìn)行管理：一是在互聯(lián)網(wǎng)形成的數(shù)據(jù)信息存儲(chǔ)于互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)器，由技術(shù)部門負(fù)責(zé)管理和維護(hù)。二是在不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)形成的數(shù)據(jù)信息存儲(chǔ)于內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)服務(wù)器，由不動(dòng)產(chǎn)檔案部門負(fù)責(zé)管理和提供對(duì)外查詢利用。不動(dòng)產(chǎn)純電子檔案數(shù)據(jù)沒有進(jìn)行整合存儲(chǔ)，兩部分?jǐn)?shù)據(jù)互不關(guān)聯(lián)，目前處于分散管理的狀態(tài)。

（二）紙質(zhì)檔案電子化工作相對(duì)滯后。線上辦理的不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)不收取紙質(zhì)材料即時(shí)辦結(jié)，線下窗口辦理的業(yè)務(wù)需要提交紙質(zhì)材料限時(shí)辦結(jié)，目前線下受理的抵押權(quán)登記、房屋轉(zhuǎn)移登記等業(yè)務(wù)受理后一小時(shí)內(nèi)辦結(jié)，這部分業(yè)務(wù)經(jīng)辦人直接利用紙質(zhì)材料辦理，其形成的紙質(zhì)檔案在業(yè)務(wù)辦結(jié)后才移交檔案管理部門進(jìn)行歸檔及電子化工作，因此紙質(zhì)檔案電子化工作相對(duì)滯后，造成檔案數(shù)據(jù)無(wú)法及時(shí)提供利用服務(wù)。

（三）電子檔案尚未進(jìn)行整理歸檔。2018年南寧市產(chǎn)生約60萬(wàn)宗不動(dòng)產(chǎn)登記檔案，其中紙質(zhì)檔案18萬(wàn)宗，純電子檔案42萬(wàn)宗。因不動(dòng)產(chǎn)紙質(zhì)檔案已有相對(duì)完善的整理歸檔制度，因此所有的紙質(zhì)檔案都按規(guī)范進(jìn)行整理歸檔，但是電子檔案是新事物，而且目前國(guó)家層面尚未有相關(guān)的歸檔制度及標(biāo)準(zhǔn)，因此已經(jīng)形成的電子檔案數(shù)據(jù)都暫時(shí)存儲(chǔ)于各業(yè)務(wù)系統(tǒng)，未能像紙質(zhì)檔案一樣進(jìn)行編號(hào)、整理、歸檔等操作。

二、不動(dòng)產(chǎn)電子檔案管理存在的問題

（一）不動(dòng)產(chǎn)電子檔案的管理缺少制度保障。不動(dòng)產(chǎn)電子檔案是信息時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物，屬于新生事物，目前國(guó)家尚未制定不動(dòng)產(chǎn)電子檔案歸檔的標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范。國(guó)內(nèi)其他省市在不動(dòng)產(chǎn)登記方面大多需要收取紙質(zhì)材料并最終形成紙質(zhì)檔案，不動(dòng)產(chǎn)登記只形成電子檔案的目前只有南寧市，因此不動(dòng)產(chǎn)電子檔案歸檔的標(biāo)準(zhǔn)和要求沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可供參考。南寧市在推行不動(dòng)產(chǎn)登記自助辦理模式的初期，需要投入大量的時(shí)間和人力保證該模式正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保廣大群眾真正享受到不動(dòng)產(chǎn)登記改革帶來的紅利，因此在研究不動(dòng)產(chǎn)電子檔案歸檔管理方面投入的人力和物力相對(duì)不足，目前還沒有根據(jù)實(shí)際情況制定出相關(guān)的不動(dòng)產(chǎn)電子檔案管理制度，造成電子檔案的管理缺少制度保障。

（二）不動(dòng)產(chǎn)電子檔案數(shù)據(jù)的安全存在一定風(fēng)險(xiǎn)。電子信息技術(shù)發(fā)展速度迅猛，計(jì)算機(jī)軟硬件更新速度驚人。雖然南寧市不動(dòng)產(chǎn)登記綜合服務(wù)平臺(tái)已經(jīng)采取了必要的措施和手段來加強(qiáng)信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)的安全，但是由于信息網(wǎng)絡(luò)和電子化系統(tǒng)存在固有的安全風(fēng)險(xiǎn)，因此即便有相對(duì)完善的信息安全保障體系，也無(wú)法確保不動(dòng)產(chǎn)電子檔案的絕對(duì)安全。南寧市不動(dòng)產(chǎn)電子檔案數(shù)據(jù)，有一部分是存儲(chǔ)于互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)器，由技術(shù)人員負(fù)責(zé)日常管理和安全維護(hù)，這就有可能因一些技術(shù)人員對(duì)不動(dòng)產(chǎn)電子檔案安全性重視不夠，不按照規(guī)定的章程和工作流程操作系統(tǒng)，導(dǎo)致系統(tǒng)安全防護(hù)水平下降，甚至出現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)電子檔案丟失或信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)人的切身利益均造成較大的負(fù)面影響。

（三）不動(dòng)產(chǎn)電子檔案管理缺乏專業(yè)技術(shù)人員。目前負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)檔案管理的人員大多是原來負(fù)責(zé)房屋登記檔案和土地登記檔案管理的人員，他們?cè)瓉硪恢笔菑氖录堎|(zhì)檔案的歸檔和管理，部分工作人員年紀(jì)偏大，對(duì)計(jì)算機(jī)技術(shù)了解很少，缺乏開展電子檔案管理的基本技能。他們中大多數(shù)人還保留著傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案管理的觀念，對(duì)電子檔案的重視程度不夠，認(rèn)為電子檔案不需歸檔，存儲(chǔ)于各業(yè)務(wù)系統(tǒng)就行，其管理及信息安全問題由技術(shù)人員負(fù)責(zé)，不屬于檔案管理工作人員的職責(zé)。目前南寧市不動(dòng)產(chǎn)檔案管理缺乏既懂檔案管理知識(shí)又懂信息技術(shù)的專業(yè)人才。

（四）不動(dòng)產(chǎn)電子檔案缺乏法律作用。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，雖然越來越多的人不斷認(rèn)可電子檔案的應(yīng)用，但是目前在法律上還是過于強(qiáng)調(diào)只有紙質(zhì)原件才具有憑證作用。當(dāng)前電子文件沒有固定載體，有些電子數(shù)據(jù)是通過部門間的信息共享獲取的，沒有對(duì)應(yīng)的紙質(zhì)材料作為支撐，也沒有固定機(jī)構(gòu)專門對(duì)電子檔案的真實(shí)性做認(rèn)證，這就造成電子檔案缺乏明確的原始憑證性，相關(guān)法律也沒有對(duì)其作出規(guī)定，導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)電子檔案的可信度沒有制度作保證。

三、不動(dòng)產(chǎn)電子檔案管理存在問題的解決對(duì)策

（一）制定不動(dòng)產(chǎn)電子檔案的管理制度。不動(dòng)產(chǎn)電子檔案是信息時(shí)代發(fā)展過程中產(chǎn)生的新事物，它記錄和保存的方式明顯區(qū)別于傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案。不動(dòng)產(chǎn)電子檔案的收集、整理、歸檔、存儲(chǔ)和利用等工作需要建立一套完整的制度作保障，因此檔案管理部門應(yīng)根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)電子檔案的特點(diǎn)研究制訂電子檔案歸檔操作規(guī)范、電子檔案存儲(chǔ)制度、電子檔案查詢利用制度等。根據(jù)制度規(guī)范及時(shí)將存儲(chǔ)于互聯(lián)網(wǎng)的電子檔案數(shù)據(jù)和儲(chǔ)存于不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)的電子檔案數(shù)據(jù)進(jìn)行整合歸檔，并統(tǒng)一存儲(chǔ)于檔案系統(tǒng)中，根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)電子檔案的特點(diǎn)統(tǒng)一編制索引編號(hào)，方便檔案的查詢和利用。

（二）加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)電子檔案的安全管理。不動(dòng)產(chǎn)電子檔案多是一些涉及個(gè)人隱私和財(cái)產(chǎn)隱私的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)若丟失或泄露將會(huì)對(duì)產(chǎn)權(quán)人產(chǎn)生很嚴(yán)重的影響，因此我們要依據(jù)實(shí)際情況制定切實(shí)有效的安保制度。不動(dòng)產(chǎn)電子檔案信息的安全管理首先就是要建立計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的安保系統(tǒng)，安裝必備的防火墻、安全隔離設(shè)備、日志審計(jì)系統(tǒng)、入侵防護(hù)系統(tǒng)、防病毒網(wǎng)關(guān)、運(yùn)維審計(jì)系統(tǒng)、漏洞掃描系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫(kù)審計(jì)系統(tǒng)以及與互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行數(shù)據(jù)交換的單向光閘等。其次要建立一套可靠的數(shù)據(jù)管理制度來保證電子檔案安全，要具體明確每位工作人員的具體責(zé)任，做好每個(gè)環(huán)節(jié)電子數(shù)據(jù)歸檔工作，當(dāng)電子檔案形成后必須仔細(xì)核對(duì)，信息無(wú)誤后及時(shí)歸檔入庫(kù)，保證每份電子檔案能夠科學(xué)有效地被歸檔保存。最后還要做好數(shù)據(jù)的備份，做好電子檔案的本地同步數(shù)據(jù)備份和異地定期數(shù)據(jù)備份，避免其中某臺(tái)存儲(chǔ)電子檔案數(shù)據(jù)的服務(wù)器出現(xiàn)故障或本地區(qū)發(fā)生自然災(zāi)害而影響到電子檔案數(shù)據(jù)的使用和安全。

（三）培養(yǎng)不動(dòng)產(chǎn)電子檔案管理專業(yè)人才隊(duì)伍。不動(dòng)產(chǎn)電子檔案的管理離不開專業(yè)的人才隊(duì)伍，只有掌握先進(jìn)信息技術(shù)的人才及機(jī)構(gòu)才能真正避免出現(xiàn)安全風(fēng)險(xiǎn)。不動(dòng)產(chǎn)檔案部門應(yīng)當(dāng)加大對(duì)檔案管理人員的培訓(xùn)。首先，要通過培訓(xùn)逐漸轉(zhuǎn)變工作人員的傳統(tǒng)理念，讓他們認(rèn)識(shí)到不動(dòng)產(chǎn)電子檔案是未來發(fā)展的趨勢(shì)及電子檔案管理的重要性。其次，要加強(qiáng)對(duì)工作人員素質(zhì)的培養(yǎng)，通過多種形式培訓(xùn)逐步提高工作人員的技術(shù)及理論水平，幫助工作人員按照相關(guān)規(guī)定熟練操作電子設(shè)備，有效運(yùn)用管理設(shè)備對(duì)不動(dòng)產(chǎn)電子檔案進(jìn)行高效管理。最后，要建立工作人員獎(jiǎng)懲及績(jī)效考核制度，將員工的工作業(yè)績(jī)與績(jī)效考核相掛鉤，獎(jiǎng)勵(lì)工作責(zé)任心強(qiáng)、工作業(yè)績(jī)突出的員工，懲罰工作質(zhì)量差、效率低的員工，從而提高工作效率，增強(qiáng)員工的責(zé)任感。

（四）加強(qiáng)部門間數(shù)據(jù)共享，提高電子檔案的法律作用。不動(dòng)產(chǎn)登記部門要加強(qiáng)與司法等部門的溝通和協(xié)調(diào)，根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)并結(jié)合實(shí)際情況研究制定不動(dòng)產(chǎn)電子檔案法律利用制度。通過建立網(wǎng)絡(luò)專線的形式實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)電子檔案數(shù)據(jù)與司法部門的數(shù)據(jù)共享，使不動(dòng)產(chǎn)電子檔案在訴訟活動(dòng)中具有憑證的法律作用。

四、結(jié)束語(yǔ)

隨著信息技術(shù)的發(fā)展及政府部門不斷推進(jìn)“優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境”建設(shè)，電子檔案將會(huì)成為未來不動(dòng)產(chǎn)檔案的主流，因此加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)電子檔案的管理意義重大。目前不動(dòng)產(chǎn)電子檔案管理的相關(guān)制度尚未建立，信息安全也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，需要各級(jí)不動(dòng)產(chǎn)檔案部門在未來工作中抓緊研究制定電子檔案管理制度并加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步提高不動(dòng)產(chǎn)電子檔案管理工作的質(zhì)量和水平，更好地為不動(dòng)產(chǎn)登記便民利民改革服務(wù)。

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