如何規避“養老保險15年后耗盡”的風險？

左琳

“2019年全國城鎮企業職工基本養老保險基金累計結余為4.26萬億元，此后持續增長，到2027年達到峰值6.99萬億元，然后開始迅速下降，到2035年耗盡累計結余?！边@份預測來自中國社科院世界社保研究中心今年4月發布的《中國養老金精算報告2019—2050》（下稱《精算報告》），這也是其發布的第二部精算報告。

針對這一預測，人力資源和社會保障部在4月23日回應稱，“完全能夠保證養老金的長期按時足額發放，請大家放心”。但不可否認的是，我國養老金入不敷出、兩極分化的問題漸趨嚴重，重壓之下，如何規避養老金耗盡風險、保障養老金制度可持續性，成為必須要考慮的問題。

養老金有可能耗盡嗎？

“這種風險基本不可能發生。”中國養老金融50人論壇核心成員、武漢科技大學金融證券研究所所長董登新認為，此次《精算報告》的內容，更多是在理論上對當下養老保險制度加以警示。按照當前的模式來看，風險必然存在，將該種風險提出，更有助于敦促政府對養老保險制度進行配套改革。

公眾對于養老金缺口的憂慮不是沒有道理。中國老齡人口數量正快速增長，國家統計局最新發布的人口統計數據顯示，2018年末，中國60周歲及以上人口24949萬人，占總人口的17.9%；其中65周歲及以上人口已達16658萬人，占總人口的11.9%。與之相對的則是中國勞動年齡人口（15—59歲）數量和比重連續7年的雙降。這意味著養老保險支出加快，收入增速放緩，收支不平衡，制度贍養結構趨向惡化，為養老金給付帶來巨大壓力。

但中國的養老金收入并不只依靠個人與企業的繳納，每年中央財政都會撥付相應補助，且比重逐年上升。僅2018年上半年，財政對基本養老保險基金補助支出就達6416.86億元，比上年同期增長12.7%，約占養老金收入的25.16%。除此之外，國家還會劃轉部分國有資本充實社?；?，基本養老金投資收益也會對養老金進一步補充。

在今年1月舉行的國新辦新聞發布會上，人社部副部長邱小平表示，2018年，職工基本養老保險基金累計結余近5萬億元，規模還是可觀的，具備較強的支撐能力，基金結余平均可以滿足17個月的支付，能夠保證按時足額發放。所以盡管壓力漸大，當下中國的養老金不存在虧空的問題，甚至每年都有滾存結余。但如果政策繼續按照現有的模式運轉而非改革，個人亦不做任何準備，養老金耗盡只是時間的問題。

重壓之下的第一支柱

與國際上大多數國家類似，中國目前的養老保險體系構成也是三大支柱：第一支柱即由政府主導與管理的基本養老金制度，第二支柱是企業自主發展的企業補充養老制度，包括企業年金和職業年金；第三支柱指包括商業養老保險在內的個人儲蓄養老金制度。

“與其他國家不太一樣的是，我國的三個支柱發展極不均衡，第一支柱成為民眾養老的唯一依靠，承擔了太多壓力，另外兩個支柱形同虛設?！倍切聦Α吨袊鴪蟮馈酚浾哒f，“養老是國家、企業與個人三方的事，第一支柱是底線保障而非充分保障?！?/p>

人社部公布的數據顯示，截至2017年底，中國基本養老保險基金累計結存50202億元，占養老保險體系資產總規模的比重約80%，遠超另外兩個支柱。

大受民眾依賴的第一支柱的負擔確實巨大，社保兩次轉軌的成本是不可被忽視的原因之一。1997年起，全國開始統一推廣企業職工基本養老保險制度，在這之前參加工作及退休的職工全部被“視同繳費”，可以領取養老金。1995年時，國家先對企業養老制度進行改革，實行企業和個人共同承擔的“統賬結合”模式。機關和事業單位未被列入改革范圍，依舊由國家財政完全撥付。2014年10月，政府對機關事業單位工作人員養老保險制度進行改革，由單位和個人共同繳費。存在了近20年的養老金“雙軌制”終結了，但在改革前所有在機關事業單位工作的員工，依舊被列入“視同繳費”的名單。兩次轉制的成本償還尚未結束，這筆全國性的龐大開銷以及難以跟上的收入，讓缺口問題在一些省份愈發明顯。

根據人社部社保管理中心編制的《中國社會保險發展年度報告2016》，養老金當期收不抵支的省份已有7個。其中黑龍江不僅當期收不抵支，且累計結余已穿底，為-232億元。廣西、江西、海南、內蒙古、湖北等13個地區可支付月數已不足一年。

“繳費年限過短、退休年齡太早也是造成給付壓力的原因。”董登新認為，“一些職工滿了15年便不再繳費，而有些退休的職工仍有工作能力。”根據規定，參加基本養老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費滿15年的，就可以按月領取基本養老金。而我國法定的一般企業職工退休年齡是男年滿60周歲，女工人年滿50周歲，女干部年滿55周歲。

基本養老金收入的主要來源因繳費年限與退休年齡被壓縮，社?；鹜顿Y的比重和國資轉化的收入占比又過小。

2015年8月17日，國務院印發了《基本養老保險基金投資管理辦法》，辦法規定，國有重點企業改制、上市，養老基金可以進行股權投資，從而實現其安全高效的保值增值。2017年11月18日，國務院又印發《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，用以緩解社保壓力。

負責運營的全國社會保障基金理事會在其官網顯示，截至2018年底，社保基金會管理的基金資產總額達到29632.45億元，但全國社會保障基金理事會黨組書記王爾乘在5月22日發表的題為《努力推動社?；鹗聵I高質量發展》一文中稱，“受托管理地方基本養老保險基金0.67萬億元”，僅占基本養老金結余的13%；“承接劃轉國有資本0.11萬億元”，僅占基本養老金結余的2%。

“基本養老金的給付金額是絕對不會降低的，只會剛性上漲?！倍切赂嬖V《中國報道》記者，在這樣的情況下，從制度根源和參數改革等方面操作，才是提升養老保險制度財務可持續性的必然選擇。

加快改革進程，釋放第二、三支柱活力

在中國社會科學院世界社保研究中心秘書長、中國社會科學院社會保障實驗室執行專家房連泉看來，財政補助與國資劃轉只是輔助緩解第一支柱壓力的外力，單純依靠撥款補貼并非長期可行，“長遠來看，只有加快對現有養老保險制度改革，增加收入、控制支出，才是應當被關注的?！?/p>

房連泉認為，若要實現基本養老金增收，需要進行制度激勵。當前，眾多中小企業和靈活就業人員因繳費負擔重、兌現時間長而未能參保，鼓勵他們加入保險體系，將有助于增加養老金收入，從而形成企業發展與社會保險制度發展的良性循環。

按照今年《政府工作報告》要求，從5月1日起，各地可將城鎮職工基本養老保險單位繳費比例從原規定的20%降至16%，減輕民營企業、小微企業等各類用人單位的繳費壓力。除此之外，從4月國務院辦公廳發布的《降低社會保險費率綜合方案》可以發現，各省份要重新核定社保個人繳費基數上下限，合理降低部分參保人員和企業的社保繳費基數，同期降低了參保的繳費門檻，使得更多職工將有條件被納入到養老保險制度中來。

董登新認為，降低社保費率是一個契機，在當前收入收縮的情況下，政府應考慮降低基本養老保險金每年發放金額的漲幅，還原第一支柱的保障本源。

在這項出臺的方案中，加快推進養老保險省級統籌也赫然在列。發達地區大量的人口流入與中西部、東三省地區大量人口的流出，加劇了地區之間的不平衡，2016年，廣東省養老金當期結余達到1140億元，相比之下，黑龍江省已連續4年為負。由于中國社保的統籌層級最高只到省級，想把結余的基金調轉到欠發達地區困難重重。

2018年，為均衡地區間企業職工基本養老保險基金負擔，實現制度可持續發展，國務院決定建立養老保險基金中央調劑制度，將發達地區的結余調撥至不發達地區。

這只是全國統籌前的過渡性安排。董登新將養老基金比作蓄水池，現在全國共有2000多個水池，每個水池豐歉程度并不均衡。全國統籌是將這些水池打通，全部引入中央的大水池，各區域輪流用水，共同承擔第一支柱的壓力。這樣一來，養老金結余便有了規模效益，可被用來進行資產配置和高效率投資，為養老金贏得高回報。增值能力變強，資金收入也會更快增加。

“降低社保費率和實現全國統籌并不是一個單項的改革，而是一項系統工程?！狈窟B泉對《中國報道》記者說，中國要盡快建立一套成熟的養老保險的精算和預測模型，才能更好提出解決措施。而除了結構性的制度改革之外，基本養老金制度的財務精算平衡還有賴于各項參數的合理設計和密切配合。退休年齡較低、繳費年限太少都是重大但難以改進的問題，需要引起人們足夠的重視，“只依靠行政力量，很難長久維系巨大的養老開銷，個人必須為此承擔責任，進行充足的準備。”

2017年6月，國務院辦公廳發布《關于加快發展商業養老保險的若干意見》，明確商業養老險改革目標：到2020年，基本建立運營安全穩健、產品形態多樣、服務領域較廣、專業能力較強、持續適度盈利、經營誠信規范的商業養老保險體系。第二、三支柱的搭建將逐步展開。