高校黨委領導下的校長負責制鏡鑒

文/本刊記者 劉文生

公立醫院一方面要學習高校成熟模式，另一方面也要以高?，F存困境為鑒，予以優化或規避。

同為公益二類事業單位，公立醫院和高校常常被拿來對比。今天，在公立醫院推行黨委領導下的院長負責制之時，高校黨委領導下的校長負責制或能帶來一些啟示。

需要明確的是，單純照搬高校經驗并無實際意義。只有明晰高校和公立醫院在某些關鍵屬性上的差異，才能有的放矢，更好地探討價值借鑒。

同高校一樣，過去，政府對公立醫院實行財政全額預算管理。20世紀80年代后，政府對公立醫院的投入逐漸減少，公立醫院越來越多地需要通過經營收入維系生存和發展。2009年，政府投入僅占公立醫院收入的2%～3%。新醫改后，政府投入有所增加。2018年，全國縣級及以上公立醫院，政府投入占醫院收入的比重為9%～10%。

相比之下，各類財政撥款一直是高校的主要收入來源。記者查閱75所教育部直屬高校年度預算了解到，當前，大部分部屬高校財政撥款占其收入比例為40%～70%。也有少部分高校事業收入（開展教學、科研及其輔助活動取得的收入）占比超過財政撥款。除事業收入，高校也有經營收入，但所占比例極少。

也就是說，雖皆為事業單位，公立醫院有更強的經營屬性。公立醫院院長要時刻為“增收”而努力，這是過去40年院長負責制被不斷強化的主要原因。高校校長沒有經營壓力，校長負責制的內涵便與院長負責制大為不同。

二者內涵不同，借鑒須審慎而行。

當前，高校同樣要強化黨委領導下的校長負責制，這項多年前便已啟動的改革，已積累了相對成熟的經驗。對公立醫院來說，一方面要批判性地學習高校成熟、成功的模式，另一方面也要以高?，F存困境為鑒，在制度設計和執行中予以優化或規避。

黨委領導寫進法律

高校黨委領導下的校長負責制經歷了漫長的演變過程（圖1）。

新中國成立初期，政府接收了舊中國的公立高校，接管了部分教會學校，收回了教育自主權。彼時，共產黨領導干部儲備不足，便在高校成立校務委員會，吸收黨的領導干部、有先進思想的教職工和部分擁護黨的領導的群眾代表加入，作為學校民主管理機構，對學校內部事務實行初步管理。

此后不久，中國學習蘇聯模式，高校校務委員會轉變為校長負責制。1950年6月，教育部發布《高等學校暫行規程》，明確提出“大學及專科學校采取校（院）長負責制”，校長全面負責學校各項工作。

1956年，社會主義“三大改造”完成后，中央開始強調黨對高校的領導。1958年，黨中央、國務院發布《關于教育工作的指示》，提出在高校實行黨委領導下的校務委員會負責制。1961年，教育部發布文件規定高校實行黨委領導下的以校長為首的校務委員會負責制，校長被重新重視。

“文革”期間，高校實行革命委員會制。“文革”結束后，高校管理重歸正規，實行黨委領導下的校長分工負責制。

1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》明確規定，“學校逐步實行校長負責制”的領導體制。對內，校長全面領導和負責德、智、體及教學和行政工作，對外，校長代表學校形象。黨委書記主要抓思想政治教育工作，地位較校長低了很多。

1989年學潮改變了“校長負責制”的局面。中央意識到，必須堅持和加強黨對高校的領導，黨委領導下的校長負責制正式確立。1999年，《高等教育法》實施，其中規定“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制”，確立了高校黨委領導下的校長負責制的法律地位。

2014年10月，中共中央辦公廳印發《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），提出要堅持黨委的領導核心地位，保證校長依法行使職權，建立健全黨委統一領導、黨政分工合作、協調運行的工作機制。

政策演進與時代背景和高校發展息息相關?！包h政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，在這樣的方略下，新時代，加強高校和公立醫院黨的領導勢在必行。

從《實施意見》文件名稱就可以看出，當前，中央對高校的要求并不是圍繞加強黨的建設的宏大目標進行，而是細化到黨委領導下的校長負責制。從“堅持和完善”這一表述中亦可看出，高校黨委領導下的校長負責制基本定型，下一步只需要堅持和完善。

圖1 高校領導體制演變

對比之下，2018年6月中共中央辦公廳印發的《關于加強公立醫院黨的建設工作的意見》則還停留在較大的范圍內，黨委領導下的院長負責制只是黨的建設工作的一項內容。這說明，公立醫院黨建工作任重道遠。

制度保障黨政分工

高校黨委領導下的校長負責制經過30年的積淀和發育，能為當前公立醫院黨委領導下的院長負責制帶來哪些借鑒價值？

新的政策要求高校堅持黨委的領導核心地位，保證校長依法行使職權，建立健全黨委統一領導、黨政分工合作、協調運行的工作機制。黨政究竟如何分工？《實施意見》給出了詳細的規定（表1）。

具體如何落地，從記者得到的西部某“985工程”大學貫徹落實黨委領導下的校長負責制的實施細則可一窺端倪。

該實施細則確定的“學校黨委的職責”與《實施意見》的規定大體相同?！包h委書記的職責”則有了進一步細化，包括組織學習、宣傳和貫徹執行黨的路線方針政策及上級黨組織的決策部署；主持召開學校黨的全委會和常委會；組織學校干部的選拔任用、培養教育、監督考核等工作；落實黨的建設和黨風廉政建設責任制；抓好校內各級黨組織建設；等等。

從中不難看出，除黨建工作之外，黨管干部是黨委的核心工作。

“校長的職責”亦與《實施意見》的規定大體相同。

在關鍵的議事制度方面，該校明確，黨委全委會在黨員代表大會閉會期間領導學校工作，主要對事關學校改革發展穩定和師生員工切身利益及黨的建設等全局性重大問題作出決策。

黨委常委會主要對學校改革發展穩定和教學、科研、行政管理及黨的建設等方面的重要事項作出決定，按照干部管理權限和有關程序推薦、提名、決定任免干部。

宏觀閉合模塊主要對模型中商品市場均衡、國際收支均衡及投資儲蓄均衡等進行分析，并對模型中內生參數和外生參數進行設置。商品市場均衡要求商品供求相等，得到相應的均衡價格。要素市場均衡包括勞動力均衡和資本均衡。假設勞動力價格和資本價格內生，勞動力和資本供給外生，供求相等，勞動力實現充分就業。

校長辦公會是學校的行政議事決策機構，主要研究提出擬由黨委討論決定的重要事項方案，具體部署落實黨委決議的有關措施，研究處理教學、科研、行政管理工作。

表1 “黨委領導”和“校長負責”的職權比較

該校還建立了黨委書記和校長定期溝通制度。黨委會議有關教學、科研、行政管理工作等議題，在會前聽取校長意見；校長辦公會的重要議題，在會前聽取黨委書記意見。意見不一致的議題暫緩上會，待進一步交換意見、取得共識后再提交會議討論。集體決定重大事項前，黨委書記、校長和有關學校領導班子成員要個別醞釀、充分溝通。

黨委和行政的分工還體現在職能部門的設置上。

以東部某“985工程”大學為例，該校黨委部門設置了黨委辦公室、紀律檢查委員會辦公室、黨委組織部、黨委宣傳部、黨委統戰部、黨委教師工作部、黨委學生工作部、黨委研究生工作部、黨委安全保衛部等。

行政部門則包含了校長辦公室、發展規劃處、政策研究室、人事處、人才工作辦公室、國際合作與交流處、港澳臺事務辦公室、教務處、學生工作處、本科生招生處、教學研究處、學科建設處、學位評定委員會辦公室、繼續教育管理處、醫院管理辦公室、計劃財務處、審計處、監察處、實驗室與設備管理處、總務處、基本建設處、安全保衛處、新聞辦公室等。

黨委和行政部門設置體現出的一大原則是校長領導的行政班子全面掌握學校教學、科研、學生管理、交流合作等核心工作。那校長和書記究竟誰擁有“真實權力”？

誰擁有“真實權力”

根據相關法律和規定，黨委是高校的最高領導機構，這是否意味著作為最高領導機構負責人的黨委書記是擁有“真實權力”的“一把手”？但《高等教育法》又規定，“高等學校的校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作”，且“校長為高等學校的法定代表人”。高校的主要功能是教學和科研，作為教學和科研負責人及學校法定代表人的校長，是否也有資格成為“一把手”？

實際上，在知識分子聚集的高校，過硬的專業素養和學歷背景是成為“一把手”的必要條件。公立醫院情況與之十分相似。

《人民日報》2016年發表的一篇題為《重點大學校長群體什么樣》的研究報告顯示，“985”“211”大學校長都擁有名校學位，在海外留學獲取學位的占30.4%，擁有博士學位的比例高達89.4%，90.8%的校長是博士生導師，兩院院士占26%。

另據相關機構對113所“211工程”大學的調研，在黨政部門任職、具有兩院院士身份、具有校友身份、具有主流學科背景的校長更可能成為高校的實際“一把手”。

調研數據顯示，40位大學黨委書記擁有博士學位，超過全部樣本的三分之一。這說明高校黨委書記學歷并不低，具備較高的專業水平，絕非一般單位的政工干部可比。

根據調研，在高校擔任實際“一把手”的書記中，有近一半曾在政府部門任職，這說明擔任黨政領導職務是成為大學“一把手”的重要原因。

從專業上看，擔任“一把手”的黨委書記中，有一半為文科出身，其中文史哲類約占三分之一。與擔任“一把手”的校長相比，學科優勢并不明顯。這說明主流學科背景并非黨委書記成為“一把手”的必要條件。

總體而言，黨政任職背景是校長或黨委書記成為“一把手”的共同因素。而院士身份、校友身份和學科優勢則是校長成為“一把手”的主要原因。

落地存諸多難題

黨委領導下的校長負責制實際落地情況如何？

前述《人民日報》研究報告指出，校長們對于“黨委領導下的校長負責制”高度認同，91.5%的校長在校長辦公會議之前，會就重大事項的決策與學校黨委書記溝通；97.7%的書記在黨委會前就重大事項會主動與校長溝通。87.2%的大學校長、91.1%的大學黨委書記都認為所在學校黨政關系是和諧的，63.2%的教授和76.7%的中層干部也認為所在學校黨政關系是和諧的。

80.6%的校長認為在辦學過程中，自己的辦學理念大部分得到體現；63.1%的教授、81.3%的中層干部表示比較了解校長的治校理念。校長們認為投入精力最多的工作是戰略規劃、學科與專業建設、人才引進與培養、學校內部體制改革。

數據向好，但面臨的問題也不容忽視。根據2017年中央巡視組對天津大學黨委專項巡視反饋的意見，該校黨委工作主要存在以下問題：執行黨委領導下的校長負責制不到位，議大事、謀大事不夠，有的領導干部擔當精神不足；黨內政治生活不嚴肅，基層黨建工作薄弱；選人用人不規范，引進人才把關不嚴；全面從嚴治黨不力，“兩個責任”落實不到位，校紀委“三轉”不到位，違反中央八項規定精神問題禁而不絕；校辦企業、后勤基建、科研經費等領域存在廉潔風險。

這些問題需要高校重視，同樣需要公立醫院在落實黨委領導下的院長負責制的過程中予以深刻認識。