國(guó)企混改下的國(guó)有資產(chǎn)流失
——以武漢冠生園為例

四川農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院資產(chǎn)評(píng)估系 羅玲 陳園園 劉曉鳳 羅意

國(guó)有企業(yè)混合所有制改革是指國(guó)有控股企業(yè)中加入非官方的民間資本，使得國(guó)有企業(yè)變成多方持股，但企業(yè)仍然是以國(guó)家控股為主導(dǎo)來(lái)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。通過(guò)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，可以為僵化的國(guó)有企業(yè)增加競(jìng)爭(zhēng)力和活力，為國(guó)有企業(yè)打造符合現(xiàn)代企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、有競(jìng)爭(zhēng)力、富有創(chuàng)新力的管理體系。

然而，由于企業(yè)內(nèi)部治理體系的缺陷和外部約束的漏洞，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)在改革的過(guò)程中大量流失。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2018年12月，我國(guó)有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)流失的法律裁判文書(shū)已多達(dá)10966個(gè)，通過(guò)二審、再審或是其他審理程序作出裁決的案件比例高達(dá)48.09%。由此可見(jiàn)，因國(guó)有資產(chǎn)流失所引發(fā)的糾紛不僅數(shù)量多，而且情況復(fù)雜、難以輕易解決。案件中排名前十的案由，如圖1所示。

本文以武漢冠生園為例，采用單案例研究方法對(duì)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革背景下，國(guó)有資產(chǎn)流失的問(wèn)題進(jìn)行探討。

圖1 國(guó)有資產(chǎn)流失主要原因

1 文獻(xiàn)綜述

國(guó)企改革自1992年始，取得了不少的成就，與此同時(shí)國(guó)有資產(chǎn)流失的情況也較多，這引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，相關(guān)的專家學(xué)者也對(duì)此展開(kāi)大量研究。以下是學(xué)術(shù)界關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)流失途徑和原因的相關(guān)見(jiàn)解。

1.1 國(guó)有資產(chǎn)流失途徑

1.1.1 企業(yè)內(nèi)部治理體系存在漏洞

一方面，國(guó)有企業(yè)體制較為僵化，由于企業(yè)內(nèi)部活動(dòng)激勵(lì)不足，職工的管理體系和激勵(lì)機(jī)制與民營(yíng)企業(yè)相比有較大的差異；另一方面，就是因?yàn)樗袡?quán)和管理權(quán)的矛盾，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)中典型的“所有者缺位”的現(xiàn)象，致使國(guó)有資產(chǎn)流失。

1.1.2 管理層規(guī)避法律或違法犯罪

在國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，管理層濫用職權(quán)，通過(guò)單位間業(yè)務(wù)往來(lái)以高進(jìn)低出、賠本銷售等手段，私自轉(zhuǎn)移、隱匿和侵吞國(guó)有資產(chǎn)，造成國(guó)有資產(chǎn)大量流失，這也是目前國(guó)有資產(chǎn)流失的主要途徑。

1.1.3 隱性國(guó)有資產(chǎn)流失

國(guó)有資產(chǎn)的隱性流失主要是兩種形式，一方面，國(guó)家壟斷利潤(rùn)被當(dāng)作正常的行業(yè)經(jīng)營(yíng)收益無(wú)償分配給個(gè)別利益集團(tuán)；另一方面，國(guó)有資產(chǎn)長(zhǎng)期被無(wú)償占用，一些國(guó)有企業(yè)高管為了自身利益，無(wú)償利用國(guó)有資產(chǎn)開(kāi)辦各類產(chǎn)業(yè)。

1.1.4 國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值被低估

資產(chǎn)評(píng)估是國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的重要環(huán)節(jié)，但是由于現(xiàn)在資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)體系及方法均尚不完善，評(píng)估環(huán)節(jié)大量依賴評(píng)估人員的主觀判斷。正是由于這種主觀性，容易使有心人利用，刻意低估國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

1.1.5 其他的途徑

除了上述途徑之外，也存在國(guó)有企業(yè)為私營(yíng)企業(yè)盲目提供經(jīng)濟(jì)擔(dān)保、經(jīng)營(yíng)決策者對(duì)未來(lái)形勢(shì)作出錯(cuò)誤判斷等情況而導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。

1.2 國(guó)有資產(chǎn)流失原因

1.2.1 國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理監(jiān)督體系不完善

國(guó)有企業(yè)的權(quán)力沒(méi)有清晰明確的劃分和制衡，缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制。“多龍治水”的現(xiàn)象沒(méi)有得到有效解決。

1.2.2 外部約束機(jī)制不健全

(1)國(guó)有資產(chǎn)相關(guān)的法律法規(guī)不盡完善，難以面面俱到，規(guī)范的現(xiàn)代化企業(yè)制度尚未完全建立。同時(shí)對(duì)違法犯罪行為打擊力度較小，讓違法犯罪分子肆無(wú)忌憚。這也是造成幾年前我國(guó)寶貴的稀土資源在不法分子手中，通過(guò)走私途徑大量流失的重要原因之一。

(2)有關(guān)人員保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)意識(shí)不強(qiáng)，尋求法律保護(hù)的積極性不高。

(3)缺乏必要的審計(jì)制度，交易程序不規(guī)范，讓政府、法院等機(jī)構(gòu)可以串通勾結(jié)，相關(guān)管理人員非法交易造成國(guó)有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象屢禁不止。

(4)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定不清晰。國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定范圍有三個(gè)方面，分別包括原始投資為國(guó)家的國(guó)有資產(chǎn)，原始投資增值的國(guó)有資產(chǎn)以及需根據(jù)具體情形判斷是否為國(guó)有資產(chǎn)。這種不確定性下產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)糾紛問(wèn)題，在沒(méi)有妥善處理的情況下很有可能會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。

2 案例分析

2.1 案例選擇

目前學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失的研究大多從宏觀的角度進(jìn)行探究，通過(guò)對(duì)大量案例和社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行分析，抽離出這些案例的共性得出有關(guān)結(jié)論。這種研究方法 雖然可以得出具有普適性的結(jié)論，但也具有結(jié)論較空泛的缺點(diǎn)。本文通過(guò)選取單個(gè)案例，從微觀層面進(jìn)行探究，總結(jié)出國(guó)有企業(yè)混合所有制改革背景下的國(guó)有資產(chǎn)流失途徑、原因和防范措施。希望可以對(duì)國(guó)有資產(chǎn)在混合所有制改革的過(guò)程中存在的問(wèn)題，提供相關(guān)的參考。

本文選取武漢冠生園作為案例研究對(duì)象。

2.2 武漢冠生園改制過(guò)程

武漢冠生園是一家老字號(hào)國(guó)有企業(yè)，由于經(jīng)營(yíng)不善，多年來(lái)連續(xù)虧損、資不抵債。到2001年負(fù)債高達(dá)一億元人民幣，相對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)卻只有不到4000萬(wàn)元。在這種背景下，武漢冠生園選擇改制求生。2001年底，在江漢區(qū)體改委原主任廖府庭、區(qū)經(jīng)貿(mào)委主任郁廣新和副主任吳岳、冠生園公司原總經(jīng)理韓建強(qiáng)等人的操作下，武漢冠生園與武漢添地集團(tuán)達(dá)成改制協(xié)議。

根據(jù)協(xié)議，添地集團(tuán)購(gòu)買(mǎi)武漢冠生園的土地和廠房，所得款項(xiàng)由武漢冠生園安置職工。實(shí)際上，這并不是國(guó)企與私企的兼并，本質(zhì)上是一場(chǎng)土地買(mǎi)賣(mài)交易活動(dòng)。武漢冠生園并沒(méi)有成為添地集團(tuán)的子公司，添地集團(tuán)也不會(huì)為其相關(guān)的債權(quán)債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。由于國(guó)家對(duì)改制的困難國(guó)有企業(yè)有著各種優(yōu)惠，添地集團(tuán)就以“改制”的名義享受購(gòu)買(mǎi)土地的優(yōu)惠。原本經(jīng)江漢區(qū)國(guó)資局確認(rèn)的資產(chǎn)評(píng)估價(jià)值3680萬(wàn)元的土地及附著物，在低估價(jià)值等情況下，被添地集團(tuán)以1311萬(wàn)元的價(jià)格取得。由于武漢冠生園原廠長(zhǎng)韓建強(qiáng)私下與一個(gè)加油站簽訂30年租期的土地租賃合同，使得添地集團(tuán)無(wú)法進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)，于是在支付了960萬(wàn)元的地款之后，未支付剩余款項(xiàng)，職工得不到妥善安置，最后由政府撥款460萬(wàn)元用于職工安置。操作過(guò)程如圖2所示。

圖2 土地資產(chǎn)流失過(guò)程

此外，在調(diào)查的過(guò)程中，還發(fā)現(xiàn)另一個(gè)武漢冠生園廠區(qū)，這個(gè)廠區(qū)是股份性質(zhì)的企業(yè)，與國(guó)有企業(yè)武漢冠生園使用相同的商標(biāo)，且這里使用的機(jī)器工具均是從國(guó)有企業(yè)武漢冠生園廠區(qū)搬過(guò)來(lái)的。而這家股份性質(zhì)的武漢冠生園企業(yè)最大的股東便是韓建強(qiáng)——國(guó)有企業(yè)武漢冠生園的原廠長(zhǎng)，占有51%的股份。

毫無(wú)疑問(wèn)，武漢冠生園的改制結(jié)果造成了國(guó)有資產(chǎn)的大量流失。

2.3 國(guó)有資產(chǎn)的流失途徑

由以上可知，武漢冠生園國(guó)有資產(chǎn)流失途徑主要如下。

2.3.1 改制做幌子，買(mǎi)賣(mài)是實(shí)質(zhì)

添地集團(tuán)通過(guò)改制的名義，享受?chē)?guó)家的優(yōu)惠政策，以低廉的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)了武漢冠生園的土地及附著物，通過(guò)一系列暗箱操作，將原評(píng)估3680萬(wàn)元的資產(chǎn)以960萬(wàn)元價(jià)格購(gòu)買(mǎi)，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失了2720萬(wàn)元。并且，在2018年，該塊土地及地上附著物的價(jià)值已從14年前的幾千萬(wàn)元上漲到數(shù)億元，實(shí)際損失金額難以估量。

2.3.2 利用資產(chǎn)評(píng)估主觀性壓低評(píng)估價(jià)值

原本土地上的附著物是價(jià)值1800萬(wàn)元，而江漢區(qū)企業(yè)辦認(rèn)定是1500萬(wàn)元左右，在整個(gè)過(guò)程中，沒(méi)有請(qǐng)第三方獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)入界定。

2.3.3 管理人員私藏隱匿

(1)原廠長(zhǎng)韓建強(qiáng)將市場(chǎng)價(jià)30元/平方米的土地以4元/平方米的價(jià)格租給加油站30年。首先，私自出租國(guó)有資產(chǎn)的行為不合法；其次，出租價(jià)格遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格，違背價(jià)值規(guī)律。

(2)韓建強(qiáng)轉(zhuǎn)移國(guó)有資產(chǎn)到自己的私營(yíng)企業(yè)。一方面，這種轉(zhuǎn)移國(guó)有資產(chǎn)的行為已經(jīng)造成了國(guó)資流失；另一方面，韓建強(qiáng)的私營(yíng)企業(yè)利用國(guó)企商標(biāo)，將從以下方面造成國(guó)企無(wú)形資產(chǎn)流失。

一是，在市場(chǎng)上，消費(fèi)者很有可能將私企生產(chǎn)的產(chǎn)品當(dāng)作國(guó)企的老字號(hào)產(chǎn)品購(gòu)買(mǎi)，私企產(chǎn)品搶奪國(guó)企產(chǎn)品的市場(chǎng)份額，大量的利潤(rùn)最終流向了私企的囊中。

二是，可能會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)者對(duì)該產(chǎn)品失去信任，產(chǎn)品口碑下降，品牌信譽(yù)度下降，進(jìn)一步導(dǎo)致產(chǎn)品銷量下降。

2.3.4 相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)、政府人員勾結(jié)串通

(1)武漢添地集團(tuán)可以與武漢冠生園簽訂協(xié)議，是由于時(shí)任江漢區(qū)體改委主任廖府庭接受添地公司的賄賂，欺騙了原武漢冠生園法定代表人韓建強(qiáng)，造成后來(lái)國(guó)有資產(chǎn)以各種形式大量流失。

(2)武漢冠生園職工不同意這樣通過(guò)買(mǎi)賣(mài)的所謂改制，但是職工的意見(jiàn)并沒(méi)有得到很好的反映。

(3)從2004—2017年底，武漢冠生園多次上訴，要求確認(rèn)與添地公司簽訂的協(xié)議無(wú)效，都以敗訴告終。然而，早在2004年，由于中國(guó)中央電視臺(tái)的曝光，添地集團(tuán)簽訂了同意退出的相關(guān)承諾書(shū)。但直到2018年4月份，添地集團(tuán)在相關(guān)司法機(jī)關(guān)和政府支持下，仍然沒(méi)有作出舉動(dòng)。表1所示為武漢冠生園截至2018年12月份的審理情況。

從表1可以看出，法庭多次以合同存在效力、缺乏足夠證據(jù)證明當(dāng)事人非法勾結(jié)為由駁回武漢冠生園的上訴。然而，據(jù)中國(guó)政法大學(xué)教授表示，武漢監(jiān)察局對(duì)于本案件國(guó)有資產(chǎn)的流失認(rèn)定具有法律效力，可以作為證據(jù)使用。但是這一重要證據(jù)卻不被認(rèn)可，背后的原因著實(shí)令人匪夷所思。表2羅列了本案例無(wú)法估量的國(guó)有資產(chǎn)損失情況。

表1 武漢冠生園審理情況

表2 國(guó)有資產(chǎn)損失情況

3 結(jié)論與建議

武漢冠生園初衷是改制，但執(zhí)行的過(guò)程實(shí)際是單純的買(mǎi)賣(mài)，沒(méi)有達(dá)到找合作方進(jìn)行改制后承擔(dān)銀行債務(wù)的目的，并且因有心人的操作而造成國(guó)有資產(chǎn)大量流失。針對(duì)上述流失的途徑，在這里提出以下幾個(gè)方面的措施來(lái)防范國(guó)有資產(chǎn)的流失。

3.1 建立健全企業(yè)內(nèi)部治理體系，完善信息披露制度

3.1.1 根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度，找到與國(guó)有企業(yè)的契合點(diǎn)

建立執(zhí)行效率高的企業(yè)治理體系結(jié)構(gòu)和獨(dú)立于執(zhí)行機(jī)制之外的監(jiān)督體制，這一點(diǎn)可以參考新加坡的淡馬錫模式，在董事的任期滿或因其他原因使資格被取消時(shí)，其他常務(wù)董事的資格也會(huì)一起被取消，這就為董事會(huì)的運(yùn)營(yíng)效率和監(jiān)督治理提供了較高的制度保證，一定程度上控制獨(dú)大或其他貪污現(xiàn)象。

3.1.2 強(qiáng)化信息的披露制度

在本案例中，原廠長(zhǎng)挪用國(guó)有資產(chǎn)的大批機(jī)器設(shè)備到自己的私企中卻沒(méi)有被發(fā)現(xiàn)，說(shuō)明其信息披露的透明度很低。因此需采用強(qiáng)制性的手段披露信息，最好規(guī)定信息披露的頻率，讓公眾進(jìn)行監(jiān)督。

3.2 有效控制國(guó)有企業(yè)混合所有制改革程序

本案例中添地集團(tuán)的一系列作為，除了不法分子本身的暗箱操作外，也表明了進(jìn)行混改的程序還存在較大的缺漏。按照我國(guó)規(guī)定，國(guó)有企業(yè)改制方案需要依據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理法》和國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的有關(guān)規(guī)定履行決定或批準(zhǔn)程序。未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下不得實(shí)施。但現(xiàn)實(shí)仍存在未經(jīng)批準(zhǔn)私下簽訂協(xié)議的情況，因此有關(guān)方要加強(qiáng)程序控制和對(duì)違反者的打擊力度。

3.3 對(duì)改制企業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估要科學(xué)合法

要根據(jù)實(shí)際考慮評(píng)估方案。如輕資產(chǎn)企業(yè)具有無(wú)形資產(chǎn)占比較重、流動(dòng)資金周轉(zhuǎn)速度快的特點(diǎn)，而重資產(chǎn)企業(yè)具有實(shí)物資產(chǎn)占比較大等特點(diǎn)，故前者可能更多地使用收益法或?qū)嵨锲跈?quán)法，后者可能會(huì)選用市場(chǎng)法。同時(shí)，也要將財(cái)務(wù)報(bào)表、審計(jì)報(bào)告及以前年度的評(píng)估報(bào)告等有效數(shù)據(jù)作為參考，得出科學(xué)的評(píng)估結(jié)論。由于評(píng)估程序及方法不科學(xué)，缺少第三方專業(yè)評(píng)估人員的參與，使得本案例評(píng)估結(jié)果不合理。

3.4 完善外部監(jiān)督控制制度

3.4.1 健全法律體系

根據(jù)現(xiàn)在和過(guò)去的案例原由，總結(jié)出法律法規(guī)中存在的漏洞，對(duì)暴露出的問(wèn)題進(jìn)行彌補(bǔ)。本案例從2004年發(fā)現(xiàn)問(wèn)題直至2018年共計(jì)14年的時(shí)間，都沒(méi)有將問(wèn)題解決，法院給出的上訴失敗結(jié)果的理由是證據(jù)不充分，然而法學(xué)教授又認(rèn)為監(jiān)察認(rèn)定結(jié)果可作為充分證據(jù)，其中的法律認(rèn)知還存在較大爭(zhēng)議，而這一問(wèn)題遲遲未得到解決，也是導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失卻難以追回的重要原因之一。并且這也是造成社會(huì)上國(guó)有資產(chǎn)流失的主要原因之一，希望有關(guān)部門(mén)可以重點(diǎn)關(guān)注法律存在的問(wèn)題，提高解決問(wèn)題的效率。

3.4.2 創(chuàng)新信息公開(kāi)方式，完善信息公開(kāi)路徑

及時(shí)聽(tīng)取外部的意見(jiàn)，加強(qiáng)社會(huì)對(duì)企業(yè)改制過(guò)程的監(jiān)管，減少改革過(guò)程中利益相關(guān)者的非法行為，預(yù)防國(guó)有資產(chǎn)的流失。可以看出本案例中信息的披露和公開(kāi)方面漏洞較大，導(dǎo)致許多違法亂紀(jì)行為都沒(méi)有被發(fā)現(xiàn)，職工的意見(jiàn)被無(wú)視，從而導(dǎo)致了混改失敗的結(jié)果。

3.4.3 相關(guān)機(jī)構(gòu)的事后補(bǔ)救措施

相關(guān)政府人員要及時(shí)做好司法救濟(jì)服務(wù)，隨時(shí)關(guān)注合作企業(yè)財(cái)務(wù)狀況，明確雙方問(wèn)責(zé)機(jī)制，制定出應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的系列措施。本案例中武漢冠生園在未得到足夠的職工安置費(fèi)的情況下，政府出資補(bǔ)助是做得較好的方面，但同時(shí)，政府沒(méi)有深究其中的原因并及時(shí)作出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，也反映了政府救濟(jì)服務(wù)體系的不完善。