自貿區海關協同監管機制創新思考

宋云博 王璐 （西南政法大學國際法學院）

WTO《貿易便利化協定》第8條和第12條規定涉及協同監管制度。第8條規定為邊境機構合作，根據該規定，各成員應確保其負責邊境管制和貨物進口、出口及過境程序的主管機關和機構相互合作并協調行動，以便利貿易。

隨著經濟全球化，海關的職能由起初的征稅，發展到保護社會，再到促進貿易便利化，近年來，更是擴展到保障國際供應鏈的安全。為積極應對國際單邊主義、貿易保護主義、逆全球化等復雜形勢，進一步推進“一帶一路”和“人類命運共同體”建設發展，十九大明確提出“推動形成全面開放新格局，在現有保稅港區和自由貿易試驗區的基礎上探索建設開放程度和自由程度更高的自由貿易港”。然而，中國自由貿易試驗區轉型升級自由貿易港，其功能特點實現的關鍵機制主要取決于海關監管制度的創新發展。其中，中國自貿區海關協同監管制度的創新發展尤為重要。本文通過初步分析中國自貿區協同監管現狀，考察借鑒新加坡、美國及韓國的協同監管先進經驗，從而提出建立國內海關通關合作互助機制與國際海關通關合作互助機制的完善建議。

國外典型的自貿港區海關協同監管機制

（一）國際海關監管規則之協同監管規則

WTO《貿易便利化協定》第8條和第12條規定涉及協同監管制度。第8條規定為邊境機構合作，根據該規定，各成員應確保其負責邊境管制和貨物進口、出口及過境程序的主管機關和機構相互合作并協調行動，以便利貿易。此外也進一步列明此類合作協調所包括的內容，包括工作日和工作時間的協調、程序和手續的協調、共用設施的建設和協調、聯合監管以及一站式邊境監管站的設立。第12條涉及海關管理機構之間的合作。《貿易便利化協定》為WTO成員共享信息設置了要求以確保在尊重交換信息保密性的同時進行有效的海關監管，具體規定了請求、信息的提供、保護和保密性、行政負擔、限制等詳細措施。

《全球貿易安全與便利標準框架》（以下簡稱《標準框架》）的要點之一是建立海關之間的合作網絡，同時也鼓勵海關與其他政府部門之間建立合作關系。其第3.1條便規定各國海關應在統一的國際標準上進行合作，以使貨物和集裝箱運輸在全球貿易供應鏈各環節都獲得最大程度的安全與便利。同時海關還需為自動化的信息交換制定規則，使其建立在協調的信息和交互性操作的基礎上。WCO《標準框架》附件一規定了海關與海關的合作網絡技術細則，共設置了11個標準，包括一體化供應鏈管理、貨物查驗權、查驗設備中的現代技術、風險管理系統、高風險貨物與集裝箱、提前電子信息、布控與交流、績效管理措施、安全評估、工作人員的廉政以及出口安全查驗，內容十分詳盡，這使得國際貿易國家間海關能夠有效合作，從而使得貿易便利與安全監管能統籌兼顧。

《關于簡化和協調海關制度的國際公約》（以下簡稱《京都公約》）修正版第一章、第三章、第六章和第七章也包含多項旨在實現海關合作，并最終推進貿易便利化的條款。例如，在6.7條中規定：“海關應積極與其他海關管理機構合作，并尋求締結共同管理協助協議以提升海關管理”。此外，《京都公約》修正案議定書也規定有相關原則，即向有關各方提供海關法律、法規、規章、管理指南、制度及做法等一切必要信息。

（二）新加坡、美國、韓國自貿港的協同監管機制

新加坡自由港貿易管制執法跨部門協同合作最突出的特點就是建設上述已提到的“單一窗口”。為推行政府信息化，新加坡政府分別于2006與2014年提出“智能國2015”計劃與“智慧國2025”計劃，其中“整合政府”計劃和“電子政府”計劃是新加坡“智慧國2015”計劃的重要組成部分。“整合政府”計劃要求加強政府各部門的協作。TradeNet和升級后的TradeXChange，將海關、稅務、安全等35個機構鏈接在一個網絡中，所有與貿易相關的手續都通過此系統進行，大大加強了協同監管效率，從而使得新加坡“智慧國2015”計劃取得了里程碑式的成果。除此之外，TradeXChange還與國外網絡相連，通過該系統，新加坡艙單數據、清關數據等有效信息均能快速傳遞到域外。這種國際化的聯網建設有效促使新加坡接軌國際統一標準，有力推動了新加坡與域外地區監管協作。

此外，美國、韓國、日本等許多國家也結合自身情況，在加強自貿港區協同監管方面進行了積極探索，并取得了較好的效果。美國海關與邊境保護局正在建設自動化商業環境這一進行貿易程序處理和風險管理活動的主干網，它已經有效接入了包括海關等47個政府機構，并提供了包括空運、鐵路以及海運等所有運輸方式商品的處理功能，以多種渠道合作共同推進了貿易便利化發展。1989年，韓國政府啟動“全面貿易自動化計劃”，并于1992年建立了EDI通關系統，從而為“單一窗口”項目打下了基礎。2005年，韓國推出了真正具有“單一窗口”功能的UNI-PASS互聯網通關系統，此系統在2011年參與的政府機構和行業協會數量就已經增加到了33家，通過將海關等不同職責的政府機構集中到“單一窗口”系統，讓他們協同合作，實現資源共享。

總之，國外典型自貿港區海關監管的協同監管制度的實踐，可以總結出一個普遍性的特征，即它們都依托完善的信息技術建立單一系統以加強信息共享、執法互助，這值得我們予以參考與借鑒。要想加強自貿區海關監管的安全性與便利性，建立與完善國內與國際海關通關合作互助機制十分必要。跨部門與跨國別合作是政府管理變革的發展趨勢，也是貿易管制執法的內在要求。自貿區海關監管具有復雜性，只有通過建立廣泛的合作關系，才能將資源和技術有效整合以獲得最大化應用，同時也能促進政策的協同與落實以更好地履行海關監管職能。

中國自貿區海關協同監管機制的現狀與困境

自貿區海關監管體系復雜而又緊密聯系。隨著監管政策數量不斷增加、覆蓋范圍不斷擴大，政策主體也不斷增多，構成了共目標、多主體、多手段、交互作用關系復雜的政策體系，因而政策協同成為自貿區海關監管面臨的問題和挑戰。此外，恐怖主義、跨國犯罪、固體廢物非法跨境運輸等問題依然嚴峻，維護貿易安全需要各部門協同合作。我國各自貿區《總體方案》中基本都規定了加強監管協作的任務措施。如《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》規定口岸部門需加強與上海市政府協同，各口岸部門之間也需加強合作。《中國（海南）自由貿易試驗區總體方案》提出加快建設高水平國際貿易“單一窗口”，加強跨部門一次性聯合檢查。《中國（重慶）自由貿易試驗區管理試行辦法》提出重慶自貿試驗區應當完善與“一帶一路”沿線國家負責海關、檢驗檢疫、標準認證業務的部門和機構之間的通關合作機制，開展貨物通關、貿易統計、貿易供應鏈安全與便利化合作、檢驗檢測認證等方面合作，逐步實現信息互換、監管互認、執法互助。

但是從實踐來看，我國自貿區協同監管實施效果并不明顯。因為信息技術缺乏支撐，致使各口岸部門制定的管理措施缺乏交流與配合，無法有效落實，或雖然步入實踐但卻給經營者增添了額外的負擔。自貿區改革創新主要依靠各區內的政策加以推進，各部門的政策解釋相對來說較為獨立，仍然存在政策的碎片化和不同步現象。比如，海關、工商、稅務、檢驗檢疫部門先后都推出了若干的創新政策，由于政策不同步，導致“先進區、后報關”等政策效力大打折扣。又比如，于2018年新頒布的《中華人民共和國海關企業信用管理辦法》，進一步明確了信用信息企業異常名錄的標準，但是這是針對海關工作所關注的重點和側重點來制定的標準，從以往的實踐中，商務部給予企業政策扶持時，重點考慮企業有沒有抽逃資金、空殼經營等，并未參考企業異常名錄的相關規定，該企業異常名錄的標準能否真正發揮其警示和懲戒作用，還有待進一步觀察。此外，目前我國缺乏一個整理各自貿區基礎數據的分析中心，致使海關、檢驗檢疫等部門所掌握的大量數據相對分散，增加了協作監管難度。自貿區各部門大部分制度都為自主設計，分別執行不同的數據標準，且效力水平不一，造成協同監管程度大打折扣，從而影響事中事后監管成效。

中國自貿區海關協同監管機制的完善建議

（一）建立完善國際海關通關合作互助機制

面對不同國家海關政策的差異，面對跨境電子商務、軟件信息等新型貿易業態，中國海關需要加強對外協商，建立多渠道合作模式，確保自貿區海關監管到位。另外，隨著以“一帶一路”為背景的一系列運輸大通道的建立，自貿區應該參照《全球貿易安全與便利標準框架》，推動建立“一帶一路”海關合作。遵循合作共贏、共同發展理念，依靠電子信息技術，按照“一帶一路”發展需要，創新海關合作監管工作。其一，推進雙邊海關條約的簽訂。就目前的現狀看，我國與“一帶一路”國家之間還存在著海關互助條約缺乏的問題，比如與吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、孟加拉國、阿塞拜疆等國現在都沒有簽署海關行政互助協定，今后應重點推進與這些“一帶一路”周邊國家的雙邊海關條約的簽訂。其二，深化監管創新合作。沿線國家海關應共同推進電子信息技術發展，發揮科技的先導作用，促進沿線國家海陸空多種運輸方式銜接，共同提升監管智能化水平，以促進新型貿易業態發展。其三，深化貿易安全合作。沿線國家海關需在應對傳染病、環境污染、知識產權侵權等非傳統風險上進一步加強合作，共同提高風險甄別能力。

（二）健全完善中國自貿區海關監管法制體系

其一，國家層面探索制定自由貿易港區基本法。法制先行成為各國自貿區有效運行和長足發展的制勝法寶，這也應是我國自貿區法制建設的方向。先行先試與依法辦事并不截然對立，只有在國家層面對自貿區進行宏觀立法，才能為自貿區提供頂層法治保障，減少中央與地方事權之間的矛盾，并有助于消除對《總體方案》法律地位的學理爭議。此外，對于我國即將轉型升級的自由貿易港，首先需要解決的同樣是立法層面的障礙。不要再走“先設區后立法”的老路子，立法上應盡可能一步到位，直接制定出完善的自由貿易港法，為自由貿易港未來的發展提供高階位的法律依據。其二，完善地方自貿港區管理法規。中央對自貿區進行宏觀立法，與地方進行微觀立法并不矛盾，二者反而是相輔相成的。地方想要實現自貿區的健康發展，地方立法在立法權限范圍內不斷探索，增強頂層設計與基層實踐的協調，把握好中央權力與地方事權的邊界，努力將立法內容細化到每一個實施細節，充分發揮地方立法對自貿區發展的精確指導作用。其三，加強與國際條約的對標和對接。自貿區在完善海關監管制度方面，應參照WTO《貿易便利化協定》、WCO《京都公約》等國際先進海關法的條款進行評估和分析，對提升貿易便利化水平的各制度、各條款，對海關監管的各環節、各部門，進行全面評估并尋找差距，在通關便利、企業管理、協同監管、風險管理等方面同步配套推進，推動自貿區貿易便利化水平再上新臺階。加強對接國際經貿高標準并不意味著對先進國際條約的全盤吸收，我國自貿區是具有中國特色的經濟區，若一味追求自貿區立法與國際規則完全一致，反而會造成立法與制度南轅北轍。此外，我國應盡早審議簽署《京都公約》附約自由區條款，有助于為我國自貿區海關制度建設提供國際法規保障，也有助于改革的理論支撐構建，在國際法規框架下調整和優化海關協同監管等系列制度。

（三）建立完善國內海關通關合作互助機制

我國自貿區越來越認識到國內海關監管協同治理的重要性，也出臺了相應制度，如通關一體化改革、關檢合并等，但是正如筆者在上文中分析的，我國自貿區關于監管協作實施效果并不明顯，因此筆者提出以下完善建議：第一，參照新加坡Trade X Change系統，繼續拓展“單一窗口”業務模塊，繼續擴增“單一窗口”覆蓋范圍，持續完善數據整合、數據分析、數據共享，進一步提升各部門協同監管效率。第二，加大合作執法的宣傳力度，通過多種途徑，采取多種方式宣傳各職能部門職責、措施、工作進展和成效，構建跨部門合作獎懲辦法，強化一線執法視頻監督，實現區間創新聯運協同監管。第三，可探索設立全國性的自貿區監管數據分析中心，系統整理基礎數據，提高信息可利用度，也為加強各部門政策的協同性提供有力的幫助。第四，完善自貿區內各特殊監管區域的統籌機制、監管模式和實際操作流程，打破表面聯通局面，形成最終合力。