由“巢湖事件”談圖書館法治化體系建設

公共圖書館是人民獲取精神食糧、增長知識技能的重要場所。隨著中國特色社會主義進入新時代，公共圖書館事業面臨發展新機遇新任務，急需通過加強法治建設來加以保障和推動。2017年11月4日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議審議通過《中華人民共和國公共圖書館法》，成為黨的十九大后我國出臺的首部文化領域法律，為新時代公共圖書館事業發展提供了可靠的參考及依據。如何以此為契機，改變傳統模式、引入法學理論，把圖書館事業立法、圖書館相關法規的實施、圖書館法治化教育等有機結合、作為一個系統工程，扎實推進法治化進程，以此促進我國圖書館事業向更高水平發展，是一個需要引起重視的現實問題。

關于“巢湖事件”的回顧

2014年，當安徽省巢湖市市民楊俊得知巢湖市圖書館被文化部評為“一級圖書館”這一消息時，他認為巢湖市圖書館規模比較小，而且報紙、雜志時常不及時更新，平時反映情況時工作人員態度也不好，在這種情況下被國家評為“一級圖書館”，實在是名不副實。為此，當年12月6日，楊俊向文化部郵寄了一份申請書，申請公開關于“巢湖市圖書館被文化部組織的第五次全國公共圖書館評估定為國家一級”的過程、評分細則和法律依據。結果，楊俊在規定的15個工作日內沒有收到任何回復。于是，楊俊于2015年6月8日向北京市第二中級人民法院提起行政訴訟，請求確認被告文化部行政不作為，并履行法定職責即信息公開。9月15日該案開審，楊俊赴北京出庭，文化部工作人員和律師出庭應訴。北京市第二中級人民法院審理認為，被告文化部于2014年12月9日收到楊俊提交的政府信息公開申請，至楊俊提起訴訟之日為止，未通過任何方式對楊俊所提申請作出答復，其行為已構成不履行法定職責，應予糾正。并判令文化部自判決生效之日起，在《政府信息公開條例》規定的期限內，對楊俊所提政府信息公開申請作出答復。2015年10月2日，楊俊收到文化部寄來的“依申請公開政府信息辦理結果告知書”，稱巢湖市圖書館為縣級圖書館，由安徽省文化廳負責組織評估，后報送至文化部進行審定；而在報送材料中，巢湖市圖書館獲得了919分的高分；后根據定級分數線及定級必備條件，文化部公共文化司對省（區、市）文化廳（局）建議的定級名單進行了復核，認為安徽省巢湖市圖書館等4家縣級圖書館，符合一級圖書館定級必備條件（縣級）；經公示后，2013年10月31日文化部正式評定巢湖市圖書館為一級圖書館。對此，楊俊表示該回復他并不滿意。“只有評選的程序、評分細則還有巢湖市圖書館的各項得分卻未答復”，因此楊俊表示將繼續和文化部溝通，若信息仍不能公開到位，他或將繼續起訴。

杜延珍青海省委黨校圖書館館員

據了解，在這一事件之前，楊俊從2003年開始打了很多“民告官”官司，因為不會寫訴狀就到圖書館借閱法律書籍，2014年年初還向安徽省巢湖市人民法院起訴巢湖市環保局信息公開案件勝訴。“巢湖事件”后，楊俊又依據政府信息公開條例和《行政監察法》第27條“監察機關依法公開監察工作信息”等規定，于2016年5月24日用郵政快件（1042220026518）向被告監察部申請公開政府信息，要求公開監察部對控告檢舉重大違法違紀的有功人員的獎勵條件和標準，以及全國自2013年至今關于控告檢舉(已立案處理)案件數量和獎勵金額。在未收到答復后于2016年8月8日向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟，得到“起訴人所訴事項不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”，因而“不予立案”的行政裁定。暫且不論結果如何，楊俊申請信息公開和提起行政訴訟的背后，反映的是我國公民法律意識的增強，同時也折射出公共服務機構對信息公開的重視程度還是不夠。

“巢湖事件”雖然是政府信息公開的案例，但對圖書館事業而言，也是一個法治化的案例。今天，法治化對政府公開圖書館信息有了更高的要求。按照《公共文化服務保障法》第57條規定，各級人民政府及有關部門應當及時公開公共文化服務信息，主動接受社會監督。新聞媒體應當積極開展公共文化服務的宣傳報道，并加強輿論監督。按照《公共圖書館法》第47條規定，國務院文化主管部門和省、自治區、直轄市人民政府文化主管部門要對公共圖書館的服務質量和水平進行考核，考核應當吸收社會公眾參與，考核結果應當向社會公布。因此，各級政府只有主動及時做好圖書館重大事件的信息公開工作，依法行政，建立公眾參與和信息公開的長效機制，才能避免類似“巢湖事件”的發生。涉及地方圖書館事務，地方政府更應當做好各方溝通工作，使渠道暢通，增強公眾對圖書館的了解和理解，提高讀者滿意度。

《公共圖書館法》的法治化體系

2008年我國即啟動了《公共圖書館法》的研究制定工作，歷時近十年，于2017年4月法律草案通過國務院常務會議審議，并提請全國人大常委會審議。經過二審，法律于同年11月4日經十二屆全國人大常委會第三十次會議表決通過，正式頒布，并于2018年1月1日正式實施。作為我國第一部圖書館專門法，它旨在加強對公共圖書館管理，推進公共圖書館事業的發展，更好地保障人民群眾的公共讀書閱覽權利，《公共圖書館法》奠定了中國特色的公共圖書館法律基礎，強化了政府設立和保障公共圖書館的責任，推動了公共圖書館體制機制的改革，促進了《公共圖書館法》服務和現代科技融合發展，鼓勵了社會力量參與公共圖書館事業建設，建立了公共圖書館提供服務的法律規范，對我國公共圖書館事業發展具有里程碑式的意義。

（一）立法目的

一方面是為了能夠更好地規范公共圖書館的運行，另一方面則是對社會力量的鼓勵。在進行公共圖書館建設方面，政府擔負著重要的責任和義務，也是社會文化建設的重要支撐力量，但其同樣需要鼓勵更多的社會力量參與到公共圖書館的建設中來，讓社會力量與國家力量形成合力，共同促進圖書館的更好發展。簡單地說，就是用法治思維、法治手段來推動公共圖書館實現和保障人民群眾基本文化權益，使人民群眾共享文化帶來發展成果，提高人民群眾的文化獲得感。

（二）基本理念

（1）普遍開放。《公共圖書館法》充分汲取了普遍開放的服務理念，把“開放”列為公共圖書館向公眾提供服務的三原則之一。甚至更進一步，為了讓每個人都能“無門檻”利用，法律明確規定公共圖書館提供的基本服務必須免費，不得收取“一分錢”，也就是我們通常所說的“免費開放”。法律規定免費開放的范圍包括“文獻信息查詢、借閱服務”“閱覽室、自習室等公共空間設施場地開放”“公益性講座、閱讀推廣、培訓、展覽”等（法律第33條），這實質上也是公共圖書館服務的基本內容。

（2）平等服務。《公共圖書館法》將平等服務理念確定為法律規定，把“平等”列為公共圖書館向公眾提供服務的三原則之首（法律第33條），要求縣級政府因地制宜建立總分館服務體系，“促進公共圖書館服務向城鄉基層延伸”，滿足城鄉居民需要（法律第31條）。而且，法律還要求公共圖書館建立信息公開制度，“定期公告服務開展情況，聽取讀者意見，建立投訴渠道，完善反饋機制，接受社會監督”（法律第42條），從而不斷改善服務條件、提高服務水平。

（3）以人為本。在服務與管理方面，一是法律規定了公共圖書館必須向社會進行服務公示，公示的內容包括“本館的服務內容、開放時間、借閱規則等”（法律第38條），以方便公眾獲取相應信息、利用相關服務。二是法律對公共圖書館開放時間作了比較詳細的規定。首先，公共圖書館因故閉館或者更改開放時間的，必須提前公告（法律第38條）。其次，公共圖書館在公休日應當開放（法律第38條）。再次，公共圖書館在國家法定節假日應當有開放時間（法律第38條）。三是法律規定公共圖書館采取多種方式為社會公眾提供便捷服務。在特殊群體服務方面，《公共圖書館法》將以人為本的理念實行法律化，充分體現了人文關懷。例如，針對未成年人，法律規定公共圖書館必須設置專門的閱覽區域，配備相應的專業人員，開展針對性的閱讀指導和社會教育活動（法律第34條）。考慮到未成人社會閱歷淺、辨別是非能力相對較弱，法律明確規定“不得向未成年人提供內容不適宜的文獻信息”（法律第37條）。

全面推進圖書館事業法治化建設

（一）依法建設和管理圖書館，促使其走向法治化的軌道

法治化模式首先要解決政府如何管理圖書館事業的問題，必須依法管理圖書館事業。一是解決保障問題，特別是解決圖書館建設問題，通過法律保障圖書館的設施設備、文獻信息資源、經費、人員等基礎性條件，從根本上保障圖書館事業的可持續發展。《公共圖書館法》雖然明確了各級人民政府要根據本行政區域內人口數量、人口分布、環境和交通條件等因素，因地制宜確定公共圖書館的數量、規模、結構和分布，加強固定館舍和流動服務設施、自助服務設施建設等，但并沒有解決人均保障問題，也沒有關于經費和人員的具體指標要求，期待配套政策和地方法規予以細化和明確。二是解決體系化布局問題，通過法律，明確圖書館的網絡建設和總分館制。《公共圖書館法》從整體層面確立了全國公共圖書館服務網絡化的基本方略，以堅持政府主導和鼓勵社會參與為原則，以建立覆蓋城鄉、便捷實用的公共圖書館服務網絡為目標。而且，針對我國公共圖書館省、市、縣(區)不同層級的發展特點，確立了縣級圖書館總分館制，促進公共圖書館服務向城鄉基層延伸。三是解決管理問題。管理圖書館事業是法律賦予政府的重要職責，根據《公共文化服務保障法》和《公共圖書館法》，政府是圖書館事業建設、管理與發展的責任主體。因此，各級政府要依據《公共圖書館法》及其他相關法律，建設、管理和發展轄區的公共圖書館事業。

（二）依法依章開展圖書館事業的各項工作

公共圖書館“依法辦館”的法治化思維，有兩大根本宗旨，一個宗旨是從公民權益保障出發，保障公民基本文化權益，提高公民科學文化素質和社會文明程度，傳承人類文明，堅定文化自信。另一個宗旨是從事業保障出發，促進公共圖書館事業發展，發揮公共圖書館功能。實際上，加強圖書館事業快速發展，促進事業保障，本質上是為了更好地實現公民權益保障，而只有以公民權益保障為最高目標和根本出發點，圖書館事業才能真正沿著正確的方向和軌道前進。“依法辦館”就是公共圖書館依法工作。公共圖書館依法開展各項業務，《公共圖書館法》規范了公共圖書館設立、運行和服務的重要內容，是各級公共圖書館開展業務的基本法律依據。公共圖書館理事會要依據這一法律行使理事會權利和義務，推進重大制度制定的科學化和民主化；公共圖書館管理層特別是館長要依據這一法律抓好圖書館的各項業務工作，以法律為準繩制定各項規章制度，推進管理制度化和科學化；公共圖書館工作人員要依據這一法律做好本職工作，全面提升圖書館服務效能。

（三）積極引導全民依法依章使用圖書館的各項資源

讀者“依法用館”，公民依法利用，社會依法利用。法治化環境下，要求公民依法享用公共圖書館的服務，讀者在利用圖書館時應當遵守公共圖書館的相關規定，自覺維護公共圖書館秩序，愛護公共圖書館的文獻信息、設施設備，合法利用文獻信息。不僅如此，還應加強教育和宣傳。法治化需要全社會每個成員都具有法治的自覺性和強烈的法治責任感，要著力培育圖書館人的法治精神，讓法治精神滲透到圖書館事業的各個要素和各項業務之中，讓圖書館治理體系和治理能力體現“法治”精神。

“巢湖事件”再次提醒我們，無論是政府、圖書館，還是社會，都應當樹立對法律的敬畏和法治的尊崇，最終轉化成個人或組織的法治思維和行為方式，在法治的前提下思考問題并科學決策，按照法治的精神去管理圖書館事業、從事圖書館業務、充分利用圖書館。這樣，法治成為整個圖書館行業的基本價值觀，成為圖書館人思考問題和圖書館事業發展的價值取向。