稅制綠色化評估的環境紅利指標構建及其應用

崔亞飛 黃少安

摘?要：當前，學術界采用單一的環境稅收入所占比重指標進行評估有其內生缺陷，導致某些情況下評估結果無法真實反映環境稅自身的變化。因此，從環境稅“雙重紅利”視角，借鑒弧彈性理論，構建一個間接衡量環境質量是否改善的紅利指標——綠色敏感度。依據綠色敏感度可以把稅制綠色化程度區分為深灰綠區、淺灰綠區、淺綠區和深綠區四個象限。然后，以中國排污收費制度為例進行應用檢驗，結果顯示：中國排污收費制度的綠色化激勵效應較弱，綠色化程度仍處于第一象限的淺灰綠區。評估指標與結論對中國稅制綠色化研究和環境保護稅優化具有參考價值。

關鍵詞：稅制綠色化改革;評估指標;雙重紅利;綠色敏感度

中圖分類號：F810.2文獻標識碼：A文章編號：1003-7217（2019）02-0076-07

一、引?言

隨著世界各國對環境保護的日益重視，以及綠色經濟和環境稅“雙重紅利”①等理論的提出，OECD成員國自20世紀90年代率先啟動了以拓展環境稅稅基和優化稅制結構為特征的綠色稅制改革[1-3]。與此同時，綠色稅制改革的相關評估研究也提上日程[4]。其中，稅制綠色化評估作為一國綠色稅制改革的邏輯起點，評估結果往往被視為政府推動稅制綠色化改革的重要決策參考。當前，中國作為資源約束趨緊和環境保護任務艱巨的發展中大國，正面臨著通過稅制改革進一步推進生態文明建設的制度設計戰略期，稅制綠色化評估的重要性更是毋庸置疑[5]。

以OECD（2001）和歐盟統計署為代表的評估研究策略是：首先從稅基角度界定環境稅范疇，然后把環境稅收入所占比重②作為評估稅制綠色化程度的指標[6，7]。該指標反映了政府的環境稅收入規模，因此被相關研究廣泛采用。但該指標也存在兩個重要缺陷：其一，環境稅收入所占比重的升降可能并不是環境稅本身變化所致，而只是作為比重分母的其他稅收收入或經濟變量增減的結果;其二，環境稅收入所占比重指標強調的是宏觀層面所有環境稅種的收入信息，并沒有建立與課稅標的物增減變化之間的關聯性，無法反映微觀層面每個具體環境稅種的環境治理效果。因而，采用單一的環境稅收入所占比重指標進行評估，可能會產生誤導信息[9]。中國學者在與OECD的合作研究中，曾最早采用六個稅種③的稅收收入占全部稅收收入比重衡量中國稅制綠色化改革，1997年該比重約為7.5%，而同期歐盟地區環境稅收入占其全部稅收收入比重僅為6.6%[10]，這意味著中國稅制綠色化程度比歐盟地區還高，顯然與現實不符。

本文認為，“雙重紅利”假說是推動各國綠色稅制改革的主要理論依據，因此，稅制綠色化程度的評估指標至少要與籌集稅收收入和促進環境質量改善兩個紅利相對應。當前的環境稅收入所占比重指標可以反映環境稅收入規模，適合作為衡量減少扭曲性稅種可能性的收入紅利指標。而環境質量是否改善的紅利指標尚未構建，仍需要給予研究。在實踐中，由于難以實現庇古稅最優稅率，通常以污染削減目標實現程度為標準的次優稅率[11]，所以通過建立環境稅收入與課稅標的物增減變化之間關系，可以間接地反映環境質量改善程度。基于此，本文借鑒弧彈性（arc elasticity）理論，構建了間接衡量環境稅是否改善了環境質量的環境紅利指標—綠色敏感度，并利用2004～2014年中國相關數據進行了應用檢驗。

二、相關文獻回顧

在環境公共政策評估的指標設計方面，一般采用兩種測量方法：一是對環境狀態的貨幣價值直接測算或使用仿真模型進行測算的直接評估法;二是由于技術上無法實現或實施成本過高導致無法直接測算環境狀態的情況，則采用指標來衡量環境狀態的間接評估法。一般而言，良好的指標通常具有提供信息和利于決策的設計有效性（design validation）、結果有效性（output validation）和使用有效性（end-use validation）等特征[12，13]。在現實中，很多指標的真正功能并不是在于預測實際影響，而是在于提供有關潛在效應的信息，進而使得決策者掌握政策目標的實施進展[14]。

在單個環境稅種評估方面，Hayashi et al.（2001）采用衡量消費者汽車選購和使用行為的間接評估法，研究了日本汽車CO2稅的綠色激勵效應，研究發現，1989年實施的汽車CO2稅制改革使得消費者傾向選購低排量的小型汽車和盡量減少汽車使用，相應的汽車CO2排放量顯著降低[15]。Andersen等（2001）也采用衡量污染物排放量變化的間接評估法，對北歐五個國家的CO2稅和農藥稅的綠色激勵效應進行了研究，研究認為，環境稅制顯著地降低了CO2的排放量和農藥使用量[16]。Almutairi和Elhedhli（2014）基于污染物排放強度，對加拿大碳稅政策進行了評估，結果發現，以控制污染物排放強度為標準的碳稅政策可以獲得較高的消費者剩余，對降低CO2排放量具有顯著效果[17]。在環境稅制評估方面，Bachu等（2006）和Dybiec（2013）則分別利用環境稅收入所占比重指標評估了比利時、波蘭和立陶宛的稅制綠色化程度，結果發現，環境稅收入所占比重指標的變動無法準確反映環境稅的實際變化[18，19]。Bachus（2012，2016）建議增加環境稅種的單個稅率和綜合稅率等指標，共同作為評估稅制綠色化程度的指標體系，但依然未解決既有指標無法真實反映稅制綠色化程度的內生缺陷[20，21]。

數相關研究由于仍沿用環境稅收入所占比重指標，有學者認為中國稅制綠色化程度較低[22，23]，也有學者認為中國稅制綠色化程度較高[24，25]，導致稅制綠色化評估結論存在相互不一致的窘境。鄧曉蘭和王赟杰（2013）注意到采用單一的環境稅收入所占比重指標的缺陷，提出還應評估環境稅對環境質量改善程度或污染排放削減程度的觀點[26]。但是，他們并沒有對如何設計這個指標展開進一步研究，而是依然采用了環境稅收入所占比重指標評估了不同口徑的中國稅制綠色化程度。

綜上所述，雖然綠色稅制改革至今已有20多年實踐，但相應的稅制綠色化評估研究尚處于起步階段。主要體現在：雖然國外研究文獻對環境稅的范圍界定已達成一致，但稅制綠色化評估采用單一的環境稅收入所占比重指標尚存在缺陷;國內研究文獻對環境稅的范圍界定仍未達成一致，而且，稅制綠色化評估指標也沿用國外單一的環境稅收入所占比重指標。由于環境稅收入所占比重指標沒有與污染物排放量直接相關，評估結果可能會產生誤導信息，所以研究構建新的指標就顯得尤為必要。本文借鑒弧彈性理論，將環境稅收入和污染物排放量結合起來，構建了一個新的環境紅利指標——綠色敏感度，并利用相關數據加以應用檢驗，結果顯示，綠色敏感度指標能夠反映環境稅的污染物減排效應，可以作為間接衡量環境質量是否改善的紅利指標。

三、綠色敏感度指標的理論模型

（一）指標模型的理論推導

污染者付費原則（PPP）是污染防治成本分配的基本準則，從排污者角度而言，其付費是為了購買相應的排污量許可，因此，可以將付費額視為購買排污量的價格④。假設排污者的排污量由排污從量稅率r和排污者可以實現污染減排的技術變革s決定，那么，排污者的排污量需求函數可設為Q=fr，s形式，相應的政府征收排污稅的收入總額為T=r×Q=r×fr，s。為了便于分析，假設排污稅收入總額為排污總量的價格⑤，Qi=fir，s是排污者第i年的排污總量，Ti=r×fi（r，s）則是政府征收的排污稅收入總額（i=1，2，j，…，n）。此時，若能有效刻畫污染物排放變動量對環境稅收入變動量的敏感度，則可以反映出環境稅的污染物減排效應。

需求彈性是由Marshall（1920）最早提出的一個理論概念，認為需求彈性是需求量的相對變動對價格的相對變動之比[27]。需求彈性理論的提出，極大地拓展了具有因果關系的變量之間研究深度。但是，諸多學者對此理論進行論證也發現，如果僅以需求量和價格變動前的數量為基期，當價格升或降的幅度一樣時，可能會產生絕對值不相同的彈性值。為了擺脫這種困境，有學者建議采用需求量和價格變動前后的平均值來測算彈性，即弧彈性理論[28，29]。

根據上述假設，并借鑒弧彈性理論思想，綠色敏感度指標模型可設為：

上式（1）是以排污稅收入和排污量各自變動前后兩點之間的平均值為標準測算的綠色敏感度。為了比較某時間序列段內污染物排放量的整體變化趨勢，本文以時間序列段初始點的上一個時點為固定基期計算綠色敏感度。所以上式（1）可以進一步改寫為：

OECD（1997b）的研究報告認為，以污染物排放量為稅基的環境稅，如果其功能被有效發揮，在稅率不變條件下，則意味著減少污染物排放量必然導致環境稅收入的相應減少，而且這已經被諸多實施環境稅的北歐國家實踐所證實[30]。據此，在環境稅綠色化激勵效應判定標準上，假設只有當綠色敏感度指標中的分子ΔQi/Qi為負數時，也即污染物排放量相對固定基期而言出現減少，環境稅才具有真正意義上的綠色化激勵效應。

（二）指標模型的多種情形與解釋

由式（2）可知，綠色敏感度GAEi值的大小及其符號由ΔQi/Qi和ΔTi/Ti的取值及其符號決定，圖1報告了以下四類十二種情形：

1.在第一象限內，ΔQi/Qi為正數，意味相對于固定基期而言，污染物排放量呈現增加態勢，排污者污染減排技術變革（s）還無法滿足減排需要。因ΔTi/Ti也為正數，所以綠色敏感度GAEi為正值，且有大于1、等于1或小于1三種情形。此時綠色敏感度值越大，表明污染物排放量增加變動率大于環境稅收入變動率，環境稅的綠色化激勵效應也就越弱，可以假設第一象限為淺灰綠區。

2.在第二象限內，ΔQi/Qi為負數，意味著相對于固定基期而言，污染物排放量呈現減少態勢，污染減排技術變革（s）已滿足減排需要。而ΔTi/Ti為正數，則意味著環境稅收入逐年增加，這種情形可能由提高稅率或擴展稅基所致。綠色敏感度GAEi為負值，且絕對值有大于1、等于1或小于1三種情形。此時綠色敏感度絕對值越大，表明污染物排放量減少變動率大于環境稅收入變動率，環境稅的綠色化激勵效應也就越強，可以假設第二象限為淺綠區。

3.在第三象限內，ΔQi/Qi和ΔTi/Ti同為負數，意味著相對于固定基期而言，污染物排放量和環境稅收入都呈現減少態勢，污染減排技術變革（s）已滿足減排需要，同時，因環境狀態良好已無更多污染稅基可征。綠色敏感度GAEi為正值，且有大于1、等于1或小于1三種情形。此時綠色敏感度值越大，表明污染物排放量減少變動率大于環境稅收入變動率，環境稅的綠色化激勵效應也就越強，可以假設第三象限為深綠區。

4.在第四象限內，ΔQi/Qi為正數而ΔTi/Ti為負數，意味著相對于固定基期而言，污染物排放量呈現增加而環境稅收入卻減少態勢，這種情形可能由污染減排技術變革（s）還無法滿足減排需要或放松污染監管所致[31]。綠色敏感度GAEi為負值，且絕對值有大于1、等于1或小于1三種情形。此時綠色敏感度絕對值越大，環境稅的綠色化激勵效應也就越弱，可以假設第四象限為深灰綠區。

綜上，就稅制的綠色化程度和環境稅的激勵效應來看，第一象限和第四象限均屬于灰綠區，相對于固定基期而言，污染物排放量增加;此時綠色敏感度絕對值越大，意味著環境稅越缺乏綠色化激勵效應，其中，第一象限為淺灰綠區，環境稅綠色化激勵效應弱;第四象限為深灰綠區，環境稅綠色化激勵效應最弱。第二象限和第三象限均屬于綠色區，相對于固定基期而言，污染物排放量減少;此時綠色敏感度絕對值越大，意味著環境稅越具有綠色化激勵效應，其中，第二象限為淺綠區，環境稅綠色化激勵效應強;第三象限為深綠區，環境稅綠色化激勵效應最強。

四、綠色敏感度指標的應用檢驗

（一）數據來源

使用現行環境保護稅的前身—排污收費制度相關數據為例，主要有三個理由：一是正如前文所述，中國哪些稅種屬于環境稅范疇仍未達成共識，因此限制了環境稅收入所占比重指標的評估準確性，但環境保護稅屬于環境稅范疇并無異議;二是排污收費制度由多個收費科目構成，可以視為對現行整體稅制綠色化評估微觀范例;三是2018年1月環境保護稅已正式實施，通過對排污收費制度的評估，不僅可以檢驗指標的有效性，還可以為環境保護稅的進一步優化提供參考。

自2003年7月1日起，中國《排污費征收使用管理條例》正式實施⑥，標志著排污收費制度開始規范化。排污收費針對廢水、廢氣、固體廢棄物和超標噪聲四類污染物征收，廢水和廢氣的征收標準是核算的污染物當量，污染物當量與污染物排放量屬于正比例關系。依據數據的可獲得性和連續性，本文使用工業廢水排放量、廢氣排放量和固體廢棄物排放量作為綠色敏感度指標的數據檢驗，數據時間序列段為2004—2014年，排污量和排污費數據均來自《中國環境年鑒（2005～2015）》，一般預算公共收入數據來自于《中國統計年鑒（2005～2015）》。

（二）綠色敏感度指標測算與分析

以2003年的排污費收入額（單位：億元）、工業廢水排放量（單位：萬噸）、工業廢氣排放量（單位：萬噸）和工業固體廢棄物排放量（單位：萬噸）為固定基期，分別計算ΔTi/Ti和ΔQi/Qi（年份i=2004，…，2014）。由表1的結果可以看出，相對于2003年固定基期而言，排污費收入變動率呈現遞增趨勢，工業固體廢棄物排放量變動率為遞減趨勢，工業廢水排放量變動率雖有波動，但整體上也呈現遞減趨勢，自2013年開始變動率為負數，表明工業廢水排放總量開始小于2003年固定基期排放量。而工業廢氣排放量變動率則整體上一直呈現遞增趨勢。

將表1中各變動率輸入公式（2），分別得到相應的綠色敏感度指標值，變化態勢如圖2所示。結合圖1的綠色敏感度象限分布，可以看出，工業固體廢棄物排放的變動率ΔQi/Qi為負數，其綠色敏感度指標值位于第二象限，在2008年之前，綠色敏感度指標絕對值小于1，屬于淺綠區的右上區域;2008年之后，綠色敏感度指標絕對值開始大于1，屬于淺綠區的左下區域，表明中國排污收費制度對工業固體廢棄物排放量的綠色化激勵效應顯著。

同理，工業廢水排放量對排污收費制度的綠色敏感度指標值，在2004—2012年期間為正數，位于第一象限的淺灰綠區左上區域，2013年之后開始位于第二象限的淺綠區右上區域，表明中國排污收費制度對工業廢水排放量的綠色化激勵效應弱。工業廢氣排放量對排污收費制度的綠色敏感度指標值在考察的時間序列內始終位于第一象限，而且綠色敏感度自2010年開始大于1，表明工業廢氣排放量的變動率大于排污費收入的變動率，意味著中國排污收費制度對工業廢氣排放量的綠色化激勵效應最弱。

不難看出，本文設計的綠色敏感度指標可以很清晰地反映排污收費制度對污染排放的削減程度，進而間接地提供環境質量是否改善信息。而這恰恰是當前采用單一的環境稅收入所占比重指標評估稅制綠色化程度時所無法揭示的。

另外，根據工業固體廢棄物、廢水和廢氣的排污收入額所占比重，本文將三者的綠色敏感指標值進行了加權⑦，進一步測算出中國排污收費制度的綜合綠色敏感度指標。同時，將2004—2014年的排污費收入分別與同期一般公共預算收入相除，再測算出環境稅收入所占比重指標值，兩個環境紅利指標值的變化態勢如圖3所示。

可以發現，中國排污收費制度的綜合綠色敏感度由權重最大的工業廢氣綠色敏感度所決定，位于第一象限的灰綠區，污染物排放量仍逐年增加，意味著中國排污收費制度的綜合綠色化激勵效應較弱，并存在逐步弱化的趨勢。而且，環境稅收入所占比重的紅利指標也呈現下降趨勢，表明其收入規模滿足替代具有扭曲效應稅種的可能性也在減弱。依據本文“雙重紅利”指標值可以判定，中國排污收費制度的綠色化激勵效應還較弱，綠色化程度仍處于第一象限的淺灰綠。

（三）有效性和適用性的進一步討論

如前所述，由于環境稅收入所占比重指標并沒有把污染物排放量和稅負之間的關系體現出來，某些情況下該指標變動可能并不是環境稅自身變化所致，所以采用單一的環境稅收入所占比重指標評估稅制綠色化程度可能會產生誤導信息[20，21]。本文構建的綠色敏感度指標不僅將污染物排放量與其稅負結合起來，還能有效地反映與預測環境稅的綠色化激勵效應及其變化趨勢。綠色敏感度指標的數據檢驗表明，中國排污收費制度對工業固體廢棄物排放具有顯著綠色化激勵效應，綠色敏感度位于淺綠區域;工業廢水排放的綠色敏感度處于由灰綠區域向淺綠區域轉移過程之中，開始凸顯出綠色化激勵效應;而工業廢氣排放的綠色敏感度則一直處于灰綠區域，且越來越弱。依據兩個指標值可以判定，中國排污收費制度整體上缺乏綠色化激勵效應，綠色化程度還位于灰綠區域。

就中國的現實情景而言，除了排污收費制度之外，哪些稅種屬于環境稅仍未達成共識，但是，即使按照已有的大口徑環境稅范疇而言，本文設計的綠色敏感度指標所需數據依然可以直接獲得，進而可以計算出相應的綠色敏感度[26]。此外，根據OECD和歐盟的環境稅統計，當前國際上把環境稅稅基分為能源、交通、污染物和環境資源四大類，相應的環境稅種類包括能源稅（energy taxes）、交通稅（transport taxes）、污染稅（pollution taxes）和資源稅（resource taxes）[32]。每一類環境稅的稅基都直接建立在某類物質的使用或排放量之上。因此，即使從國際比較角度而言，本文設計的綠色敏感度指標所需要的污染物排放數據也具有可獲得性，這也進一步保障了綠色敏感度指標的廣泛適用性。

五、結論與啟示

綠色稅制改革已在發達國家實施多年，但稅制綠色化程度評估研究仍未深入，其主要原因在于，利用單一的環境稅收入所占比重指標可能會產生誤導，或者說目前還缺乏有效的評估指標體系。本文將稅制綠色化評估置于“雙重紅利”理論假設，以環境稅實施是否實現了污染物減排的政策目標為導向，同時兼顧指標數據可獲得性，借鑒弧彈性理論，構建了間接反映環境稅是否改善環境質量的紅利指標—綠色敏感度。并利用中國排污收費和一般公共預算收入相關數據，對中國排污收費制度綠色化程度進行了評估，結果顯示：中國排污收費制度對工業固體廢棄物減排的綠色化激勵效應最強，綠色敏感度一直處于綠色區;工業廢水排放量，2013年之后，綠色敏感度開始位于第二象限的淺綠區;而工業廢氣排放量的綠色敏感度則始終處于淺灰綠區，其綠色激勵效應仍未顯現。

中國環境保護稅能否實現政策目標，主要取決于工業廢氣排放量能否得到有效減排，所以應適時有差別的調整環境保護稅稅率。將排污收費制度改為環境保護稅形式征收，其主要原因是增加執法剛性。但本文的研究結論表明，環境保護稅課征的三類污染物減排效果存在顯著差異。因此，應大幅度提高工業廢氣排放的稅率，適當提高工業廢水排放的稅率，暫時保持工業固體廢棄物排放的稅率不變。

此外，本文設計的綠色敏感度指標是基于以污染物排放為課稅對象的環境稅種，這個稅基與OECD和歐盟的環境稅界定相一致。當前，中國學術界對環境稅范疇界定尚未達成一致結論，尤其是有些稅種的課稅對象并不是直接基于污染物排放量，但其具有一定的生態環境保護與補償的作用，如何把本文設計的綠色敏感度指標拓展應用到這些稅種的綠色化評估之中，是今后需要進一步深入研究的方向。

注釋：

① “雙重紅利”最初的含義是指阻止破壞環境活動的環境改善紅利和降低稅制扭曲成本的收入紅利[2]。之后諸多文獻對“降低稅制扭曲成本”紅利進行了多角度解讀，一種認為降低失業率和增加利潤;另一種認為根據降低稅制扭曲成本的程度，可以區分為弱式、中間式和強式紅利[8]。本文“雙重紅利”是指最初含義。

② 環境稅收入所占比重指標主要有兩種形式：一是環境稅收入占全部稅收收入或財政收入的比重;二是環境稅收入占GDP的比重。

③ 這六個稅種分別是消費稅、資源稅、車船稅、城鎮土地使用稅、城市維護建設稅、固定資產投資方向調節稅。其中，固定資產投資方向調節稅已于2000年暫停征收，2013年正式廢止。

④ 經濟學研究假設中，正常商品的需求量僅受到價格高低的影響，但是針對污染排放量來說，其不僅受到相應排污收費標準高低的影響，同時也受到其生產技術水平制約，這是區別于正常商品與價格之間關系的一個重要特點。因此，污染物排放的主體會在排污費繳納成本和污染物減排的生產技術革新成本之間進行權衡，以獲取利潤最大化。另外，排污付費和排污納稅都屬于市場經濟工具，在不考慮執法強度差異情形下，兩者對排污者排污行為的效應是一樣的，所以本文將排污費和排污稅均視為環境稅范疇。

⑤ 如果把排污總量視為一個排放單位，相應的排污費收入總額即為單位價格。國家“十三五”規劃對生態環境治理總體改善的目標要求中，就以主要污染物排放總量大幅減少為衡量標準。這表明以污染物排放總量而不是以具體污染物當量來衡量生態環境改善更具有政策參考價值。

⑥ 2002年1月30日國務院第54次常務會議通過，2003年1月2日以國務院令第369號發布。

⑦ 《中國環境年鑒》（2006）分別統計過四類污染物排放的排污費收入額，其中，廢氣排污費收入額占總收入額的比重約為61%，廢水排污費收入額占總收入額的30%，固體廢棄物排污費收入額占總收入額的比重約為3%，噪聲排污費收入額占總收入額的6%。因此，本文的權重分配是：廢氣為0.6、廢水為0.3、固體廢棄物為0.1。

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（責任編輯：漆玲瓊）