張玲南 鄧翔婷 賀勝


摘?要:“互聯網+”大背景下,互聯網金融稅收優惠政策的推行,不僅助推了該領域的持續發展,更是加快中小微企業轉型升級的重要動力。但其作為一種租稅特權,對稅收公平、稅收中性等原則勢必造成一定的損害;作為一種資源分配工具,又會造成利益不均衡分配等問題。互聯網金融稅收優惠政策的順利推行,需要經過博弈分析的利益檢驗和比例原則的功能評判,以契合該領域政策推行的目的性、適當性、必要性和均衡性。
關鍵詞:互聯網金融;稅收優惠;博弈;比例原則
中圖分類號:F830.3文獻標識碼:A文章編號:1003-7217(2019)02-0155-06
2011年以來,我國互聯網金融交易規模飛速增長。截至2015年底,中國互聯網金融總交易規模超過12萬億元,接近GDP總量的20%;互聯網金融用戶超過5億人次,位居世界第一①?;ヂ摼W金融將互聯網和傳統金融緊密結合,利用互聯網技術和信息通信技術,構筑資金融通、支付、投資等服務的新型金融業務模式。這一轉型對促進小微企業發展和擴大就業發揮了傳統金融機構難以替代的作用,引領了大眾創業、萬眾創新。
2013年,國務院辦公廳出臺《關于金融支持小微企業發展的實施意見》,指出應加大對小微企業金融服務的政策支持力度。2015年人民銀行等十部門發布《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》,符合稅收政策條件的,可按規定享受稅收優惠政策。大數據背景下,稅收征管的社會經濟效益導向更為凸顯。但隨著互聯網金融發展日趨成熟,該領域的稅收優惠政策是否還有推行的必要?如何保證政策推行符合目的性、適當性、必要性以及均衡性?基于此,本文嘗試以利益均衡檢測的博弈論作為分析工具,同時在比例原則評判標準下,檢視互聯網稅收優惠存在的正當性與合理性等問題,在大數據背景下提供一種經濟效益與法學相糅合的分析思路。
一、互聯網金融稅收優惠政策實施的博弈分析
(一)博弈模型分析
梳理現有研究成果可知,學界對是否給予互聯網金融稅收優惠的觀點不一。稅收優惠政策究竟是財政損失抑或是鼓勵金融創新的必要財政支出,需在利益均衡的語境中加以驗證。故本文試以博弈論模型來論證政府在互聯網金融領域給予的稅收優惠政策是否符合納什均衡,即是否體現政策目的,博弈模型詳見表1。
根據以上博弈模型可以推導出以下四種結果③:第一種,當政府支持且企業發展的情況下,企業收益包含企業不發展互聯網金融業務也能獲得的基礎收益、發展互聯網金融業務帶來的額外收益、政府支持的稅收優惠以及發展業務所帶來的額外費用;政府收益包含稅收優惠政策帶來的社會福利的增加、實施稅收優惠政策產生的稅收缺口。第二種,當政府不支持但企業發展的情況下,企業收益包含基礎收益、額外收益、額外費用;政府收益就是因為沒有實施稅收優惠政策所帶來的期望社會福利增加的機會損失。第三種,當政府支持而企業不發展的情況下,企業收益就只是原有的基礎收益;由于企業沒有發展互聯網金融業務,因此政府也無法實現期望社會福利增加。第四種,當政府不支持且企業不發展的情況下,博弈雙方即無成本也無收益。
1.企業的博弈選擇。
由于企業完全知曉政府策略,企業無需預判政府決策,只需要根據政府決策而調整自身的策略,因此企業關注的只是R-C的大小。政府如果支持企業發展互聯網金融業務,那么企業可以得到額外收益A,企業必然欣然接受稅收優惠政策。如果R-C≤0,意味著企業發展互聯網金融業務所產生的內部收益小于發展互聯網金融業務所產生的額外費用,那么企業發展互聯網金融業務可能會使企業虧損,企業因此極大可能不發展互聯網金融業務;反之,如果R-C≥0,企業則有極大動力去發展互聯網金融業務。從以上分析中,可以認為企業要做的應當是積極探尋互聯網金融發展道路,不斷提高收益水平;政府要做的應當是努力營造良好的市場環境,保持互聯網金融行業的向上勢頭。
2.政府的博弈選擇。
由于政府無法知曉企業是否發展互聯網金融業務,那么政府在做出決策前就會衡量自身收益大小,根據博弈結果來調整自身策略;另一方面,企業具備完全信息但不依賴于政府決策。因此,政府的決策和企業決策二者是相互獨立的事件。政府分別需要考量的收益有以下四種情況:(1)ar(-A+S);(2)a(1-r)(-S);(3)(1-a)r(-S);(4)(1-a)(1-r)·0。對以上四種結果進行比較分析:(1)(2)比較化簡得到:如果Ar>S時,政府選擇不支持企業發展互聯網金融業務;反之,如果ArS時,政府選擇不支持企業發展互聯網金融業務;反之,如果Aa0時,政府有極大動力支持企業發展互聯網金融業務。(2)(4)比較與(3)(4)比較:由于社會效益始終為正,a(1-r)(-S)<0與(1-a)r(-S)<0恒成立,因此政府寧愿什么都不做,不支持企業發展互聯網金融業務。
根據上述結果,當S
(二)互聯網金融稅收優惠政策的影響機理分析④
稅收優惠政策如何擬合政策目的,從稅收優惠政策效應分析上可以體現對政策目的作用機理。稅收優惠政策效應是指因稅收優惠政策導致商品或服務價格發生變化,引起納稅人對該商品或服務的需求量的變化,這種變化可從其替代效應和收入效應中體現,如圖1所示。
在圖1中,橫坐標X為互聯網金融產品或服務,縱坐標Y為傳統金融行業產品或服務。消費者的預算線為AB,該預算線與無差異曲線相切于a點,a點是消費者效用最大化的一個均衡點。由于政府對互聯網金融行業實施稅收優惠政策,互聯網金融企業稅收負擔減輕,因此轉嫁給納稅人的互聯網金融產品或服務的稅收負擔相應地減輕,產品價格下降,納稅人的實際收入上升,預算線的位置由AB移至AB。新的預算線AB與另一條代表更高效用水平的無差異曲線相切于b點,b點是價格下降后的納稅人效用最大化的均衡點。再作一條平行于預算線AB且與原來的無差異曲線相切于c點的補償預算線FG。此時,a點到c點就表示了互聯網金融產品或服務需求量的變化,本文稱之為稅收優惠政策的替代效應;由c點到b點就表示了互聯網金融產品或服務需求量的變化,稱之為稅收優惠政策的收入效應。
1.替代效應作用。
由于實施了互聯網金融稅收優惠政策,互聯網金融產品或服務的價格相對下降,產品收益上升,納稅人就會減少對傳統金融行業產品或服務的購買,轉而增加互聯網金融產品或服務的購買,也就是互聯網金融稅收政策的替代效應。將征稅對象數額的增量作為分母,該增量中稅收優惠的增量作為分子,本文定義該比率就是稅收優惠政策的邊際收益。互聯網金融稅收優惠政策的邊際收益,影響互聯網金融稅收優惠政策的替代效應。該比率越低,說明稅收優惠政策的邊際替代效應就會越小。因此,假設互聯網金融業務的征稅對象數額產生增量,該增量中稅收優惠的增量較大,那么稅收優惠政策的邊際替代效應就會越大。但是,當稅收優惠政策邊際收益擴大到一定程度,甚至達到免稅或額外轉移支付支持互聯網金融行業發展,就會對傳統金融行業產生抑制作用,不利于整體金融行業的轉型與發展,這就要求稅收優惠政策必須符合比例原則。
2.收入效應作用。
由于互聯網金融稅收優惠政策的實施,互聯網金融產品或服務的價格相對下降,意味著納稅人實際收入水平上升,會使得納稅人改變對上述兩類產品或服務的購買量,增加對互聯網金融產品或服務的購買,從而達到更高的效用水平,也就是互聯網金融稅收優惠政策的收入效應。同理,互聯網金融稅收優惠政策邊際收益,也影響互聯網金融稅收優惠政策的收入效應。該比率越低,說明稅收優惠政策的邊際收入效應就會越小。因此,假設貨幣收入不變的情況下,現有的貨幣收入購買力隨著邊際收益變化,邊際收益隨貨幣收入購買力增強而增大。
在稅收優惠政策的替代效應和收入效應的共同作用下,最終納稅人即消費者實際收入水平提高,互聯網金融產品或服務的價格相對下降,刺激需求增長;同時需求又決定供給,加速資金從傳統行業流入新興行業,從而推動傳統金融轉型升級。綜上分析,本文認為對互聯網金融給予的稅收優惠在政府和社會之間符合利益均衡原則,即互聯網金融稅收優惠政策契合目的性原則。
二、適當性檢視:手段與目的的相關性
適當性原則,要求行政機關采取的措施和手段為法律所必需,手段和目的之間存在正當性,且兩者是合理、正當的聯結關系。故檢視互聯網金融稅收優惠政策實施的適當性,應著重衡量互聯網金融發展現狀及前景是否符合經濟轉軌時期下金融體制改革的目的,以及是否在稅收法定原則下運行。
(一)適當性體現
1.互聯網金融的牽引性。黨的十九大報告再次強調應加快金融體制改革、增強金融服務實體經濟的能力。中國銀行信貸機構資金配置低效率背景下,互聯網金融對拓展中國金融深度、打破壟斷構建適度的競爭結構,發揮著不可替代的牽引作用,是加快中國金融體制結構性變革的戰略部署。借助先進的網絡技術手段,互聯網金融有效降低了金融服務成本,提高了服務效率,并擴寬了服務的覆蓋面,增加了可獲得性,使小微企業和低收入人群能夠獲得與其消費水平相匹配、方便快捷的金融服務,享受在傳統金融體系下無法得到的金融福利[1]。
2.互聯網金融的普惠性。
互聯網金融的普惠性質,使其產品在一定范圍內屬于準公共物品,它所具備的外部性和規模效益決定了其能產生更大社會經濟效益。“十三五”時期探索稅式支出制度的構建,將稅收優惠政策看作一種“隱性的財政支出”[2],同時也是社會資源再次分配的手段,在稅收公平原則的指導下,可以更大程度的估計優惠享受者的可覆蓋面。在特定行業或產業給予稅收優惠,能有效發揮稅收調節經濟等職能,為互聯網金融企業發展提供全方位的資金支持,貫徹普惠金融的發展理念?;ヂ摼W金融作為金融創新的源泉,離不開市場驅動,更需要政策推動⑤。
(二)合適當性的規范路徑
1.注重優惠政策的時效性。
比例原則下對適當性精神的把握,應當回歸稅收優惠的目的性。稅收優惠政策實施的初衷,在于對符合資格的納稅人和征稅對象給予鼓勵和照顧,扶持特殊地區、產業、企業發展,促進其產品轉型升級,互聯網金融也在這種“鼓勵”和“照顧”中得以迅猛發展。但越來越多關于互聯網金融稅收優惠政策的出臺,卻對傳統金融企業的商品和要素自由流動、生產經營成本、生產經營行為等方面產生了嚴重的影響,雖是促進金融創新,但市場公平競爭也受到了極大的制約。換言之,若偏離該政策目的的行政行為,必定是量能課稅精神原則的悖反,無益于社會貧富差距的縮小,甚至惡化國家財政能力[3]。這就需要將已有脫韁之勢的稅收優惠政策的浮濫,校準到合適當性的運行軌道上。政策價值目標的沖突方面,應防止稅收優惠的泛濫,注重稅收優惠的時效性,在社會總體利益最大化的角度下,除了定期總結稅收優惠是否有助于立法目的,還要定期考察互聯網金融稅收優惠政策與其他政策是否協調一致,以確保政策價值目標的一致性。
2.遵循稅收法定原則。無論是在主體,還是權限等方面,稅收優惠都沒有在法律上得到確認⑥。但在實踐中,我國稅收優惠政策主要由“國務院制定或由其授權財政、稅務部門及其他相關部門制定”⑦。因此多有學者提倡將稅收優惠上升至法律層面,但互聯網金融受市場波動影響較大而難以實施。通過國務院出臺的政策給予稅收優惠具有靈活性,能夠根據現實經濟形勢的變化作出相應的政策修改[4]。應注意稅收優惠政策作為引導手段,“非不得以不應輕易為之”[5],稅收優惠政策的出臺仍需遵循“無同意則無課稅”原則,以避免在加重國家債務、破壞市場經濟機能等方面使其難以繼續推行。同時確保稅收優惠政策的透明度,緩解對同一產業不同經營方式的企業所帶來的稅負不公和對量能課稅原則悖反的不滿,維持稅收優惠的適當性原則。
三、必要性檢視:手段最優與損害最小的平衡
必要性原則包括兩層含義:其一,有多個能夠實現法律目的的方式;其二是在以上行為方式中,選擇對公民權利與自由侵害最輕的一種。對支持互聯網金融的發展而言,稅收優惠政策并不是唯一的選擇⑧,這就要求稅收優惠政策應當發揮其應有或更好的效果。因此在互聯網金融稅收優惠符合適當性的前提下,稅收優惠政策是否為支持互聯網金融發展的最優財政手段以及產生的損害是否最小,是應予解答的問題。
(一)必要性體現
1.相同效力下手段最優化。
在現階段促進互聯網金融市場發展的政策工具中,財政補貼、稅收優惠、信貸支持和政府采購等都可以實現既有的政策目的[6]。
縱使稅收優惠政策未必是實現互聯網金融發展最有效的手段,但其不可替代性可根植于具體的時空得以體現。在激勵形式上,稅收優惠政策形式多變,可以從稅額、稅基、稅率等三方面入手,切實調整稅收制度,平衡多元利益,切中要害,在最小損害的成本下實現最大的整體效益。在激勵時效上,稅收優惠政策作為事后激勵,在互聯網金融成長階段,有利于調整行業間的收入分配,刺激互聯網金融資本的再投入、提升研發創新效率,實現健康持續的發展。
2.損害最小性。
“財政支出是財政職能的具體化,服務于政府職能”[7]。通過財政收入所聚集的財政資金來進行有計劃的分配以滿足社會公共需要,以財政補貼為例,從經驗因果律⑨來看,其易造成尋租現象,而稅收優惠政策在稅收法定的原則下施行,有較強規范性約束,有效減少了尋租損害。同時財政補貼作為國家財政支出的一種方式,牽一發而動全身,對整個國民經濟財政支出分配造成較大不公平損害,而稅收優惠是在既定的稅制結構下對互聯網金融行業減免稅負,不公平損害相對較少。
(二)合必要性的規范路徑
當前金融中介和市場被互聯網取代,使供給匹配效率得到大幅提升,緩解了信息不對稱,降低了交易成本。單純的一味給予未必是促進互聯網金融發展的最好辦法,完善互聯網稅收優惠政策的配套措施,才能更好發揮其優勢。
1.明確稅率標準。
落實金融業“營改增”及其優化工作,在原有稅種的基礎上,適當調整降低稅率?;ヂ摼W產業的發展愈加體現出與傳統生產要素相脫離的趨勢,為此,可考慮對落后地區采取即征即退或財政補貼的方式,有針對性地給予稅收優惠來實現稅收實質公平,切忌對互聯網企業的優惠政策實行“一刀切”。繼續推進金稅三期工程,開辟納稅信息公開渠道與宣傳平臺,以提供精準的數據分析服務[8]。
2.構建稅式支出制度。
稅式支出是將稅收優惠列入預算,并將其納入法律進行規范的行為。較好的做法是充分運用大數據信息優勢,將目前存在的大量的稅收優惠政策通過預算的形式施以控制。同時可通過成本收益分析技術和日常預算管理模式對稅收優惠所覆蓋的范圍、規模和產生的效益狀況建立操控和信息反饋系統,確保充分的信息公開和廣泛的民主參與貫穿這一制度構建的始終。
3.完善責任追究機制。
一方面,構建依托大數據技術建立第三方跟蹤評估機制來完善審查制度,對稅收優惠承受主體跟蹤管理,確立第三方評估機制在稅收優惠政策公平競爭審查中的基礎性地位。另一方面,通過制定效果評級機制和反饋機制來評判責任主體開展審查工作的效果,保障工作績效。
四、均衡性檢視:成本收益合比例
均衡性原則,主要是審查為促進公益目的所采取的手段與其所造成的損害是否成比例。即要求手段實施對各方產生的影響達到利益均衡,通過成本與效益分析驗證,在經濟理性的決策模式下,使稅收優惠政策存在正當性基礎,滿足“正面的作用大于負面的作用”[9]。
(一)均衡性體現
1.成本——收益分析。
根據純粹成本利益理論,對于一段時期內政府在互聯網金融行業的稅收流失可以看作是社會投入的一種成本,爾后互聯網金融發展所附帶的稅收增長可視為一種投入后產出的利益。有學者認為利益是否均衡需在不同法益之間進行比較,但在瞬息萬變的互聯網金融世界中,只可在宏觀的視角下探究該政策的實行是否達到各法益之間的利益平衡⑩,在政府投入的量上,以貨幣為基準的成本效益理論作為衡量標準,不可否認傳統金融企業的實際稅負要比互聯網金融企業高B11,即政府在傳統金融企業領域可獲得更高的財政收入。但在產出的質上,互聯網稅收優惠政策在社會效益層面,刺激了金融市場活力,優化了金融市場資源配置,創造了國民經濟新的增長點;在國民生活水平上,可以明顯感受到投資渠道得到拓寬、融資成本有效降低、消費支付方式多樣帶來的諸多便利;在促進行業發展上,互聯網金融市場份額的增加必然使傳統金融行業危機感提升,促進其改革創新,轉變發展模式。
2.價值位階均衡。
不可否認,互聯網金融稅收優惠政策在稅收公平、稅收中性原則上帶來了一定的價值沖擊,但是從時代發展的趨勢看,互聯網金融、科技金融、大數據金融等非傳統金融模式已經成為國家金融發展的標志,現代金融具有高度靈活性和創造性,只要傳統金融進行創新改革,符合稅收優惠政策,同樣可以平等享有優惠。此舉能保證投資者決策的自由和理性,從而促進整個金融市場的健康發展。從價值取向上看,該領域的稅收優惠政策總體上促使了各方利益盡可能最大化,符合實質正義的要求。
(二)合均衡性的規范路徑
比例原則下對均衡性精神的把握,應當注意“社會利益的平衡,嚴守憲法和法律對于減稅權的行使”[10]。
避免偏離法治而走向“政策優惠”型的道路[11],故對于政府立法,嚴禁“重復立法,照搬照抄”,應積極探索成本效益分析、社會風險評估、實施情況后評估工作的開展模式,以推進法治政府建設。具體而言,應在立法成本效益分析階段,由政府提出促進公共利益的必要性及實施稅收優惠政策與促進該項公共利益的相關性;在社會風險評估階段,賦予保障利害關系人在稅收優惠制定過程中享有相應的程序性權利。
互聯網金融涵蓋了廣泛的商業模式和交易類型,在出臺互聯網金融稅法或條例的基礎上,應通過專門條文明確諸如對眾籌、第三方支付、P2P借貸等具體模式的核心規則[12]。重點是要對互聯網中新興主體和稅收關系給予法律上的認定,細化認定的標準,做好行業分類標準。
五、結?語
稅收優惠是一種租稅特權,亦是一種管制誘導工具,即使違背了量能課稅之平等原則,但其存在的正當性與合理性在于其承載著某種價值追求或者契合了某項政策要求。之所以給予互聯網金融稅收優惠,是肯定互聯網金融作為新興產業對經濟持續發展具有不可替代的作用。在現代博弈理論指導下,政府推行的互聯網金融稅收優惠政策是否平衡了公益和私益,是一個需要檢視的問題:對于政府而言,是近期稅收損失與遠期產業發展所獲得投資收益之間的效益衡量;對于金融行業而言,是產業資源的再次分配;對于金融企業而言,是對具有相同納稅能力的企業進行不同程度課稅的稅收公平原則的反思。國家的發展依靠企業發展,而企業的發展亦需國家助力?;ヂ摼W金融作為我國經濟的重要支撐,政府無疑應繼續保有稅收支持的態度,肯定稅收優惠政策對互聯網金融行業的促進作用,確保政策推行合目的性、適當性、必要性和均衡性。
注釋:
① ?數據來源:艾瑞咨詢《中國互聯網金融行業發展報告(2017年)》,http://www.199it.com/archives/665901.html,2019年1月7日最后訪問。
② 本次構建的博弈矩陣模型假定:1)市場中主體只有企業與政府,雙方都是獨立的博弈主體;2)信息不具備完全對稱性,由于政府的稅收優惠政策是對外公開的,企業可以完全知曉政府策略,政府無法知曉企業是否發展互聯網金融業務;3)政府采取稅收優惠政策支持互聯網金融行業發展所產生的外部效益大于政策的稅收付出;4)雙方都符合市場理性人假設,具備認識的理性和行為的理性,雙方都是為了自身利益最大化而作出策略,其中,政府追求社會效益的最大化,企業則是為了實現盈利最大化。
③ 該模型包含以下相關參數:1)U:企業不發展互聯網金融業務時所獲得的收益;2)A:政府支持企業發展互聯網金融行業的稅收缺口;3)C:企業發展互聯網金融業務所帶來的額外費用;4)R:企業發展互聯網金融業務所帶來的內部收益;5)S:稅收政策支持互聯網金融行業發展所帶來的外部效益;6)a:企業發展互聯網金融的概率;7)r:政府支持企業發展互聯網金融的概率。
④ 關于互聯網金融相關稅制問題的研究,一方面,對互聯網金融征稅有利于保證最佳稅收收入的實現;另一方面,納稅主體的合法權益也可以有所保障。故本文將以微觀經濟學中收入效應和替代效應理論,解釋、推斷稅收優惠政策效果產生的機理。
⑤ 2018年11月1日,習近平總書記在民營企業座談會上強調,要不斷為民營經濟營造更好發展環境,讓民營經濟創新源泉充分涌流。其中一個方面政策舉措就是減輕企業稅費負擔?;ヂ摼W金融企業大多采民營企業的經營形式,對民營企業的支持很大程度上也是為互聯網金融企業插上一雙“隱形的翅膀”。
⑥ 如2015年3月15日修訂的《立法法》第八條第(六)款只是明確“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能通過法律制定,頗受關注的“稅收優惠政策制定權”未在其中。2015年3月25日通過的《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》,也未明確稅收優惠政策的制定需要通過“立法”。
⑦ ?如《企業所得稅法》第三十六條規定:“根據國民經濟和社會發展的需要,或者由于突發事件等原因對企業經營活動產生重大影響的,國務院可以制定企業所得稅專項優惠政策,報全國人民代表大會常務委員會備案。”意味著賦予國務院相當程度的優惠政策制定權。
⑧ ?稅收優惠政策與財政補貼同樣會對市場產生積極效應,在產出增長、改進企業內部結構、推動產業結構調整上,二者都展現出了不同的效果。參見張同斌、高鐵梅:《財稅政策激勵、高新技術產業發展與產業結構調整》,《經濟研究》2012年第5期。
⑨ 對于具體行政行為最小侵害性的判斷,一般應采用“經驗因果律”(經驗與學識的積累)來判斷行政手段對相對人基本權利的侵害程度,若手段越接近基本權利保護范圍的核心,侵害越強;若手段只是觸及基本權利保護的外圍,則侵害較弱。參見馮建平:《公益與私益的衡量:論比例原則及其在行政審判中的適用》,載《法律適用》2006年第5期。
⑩ ?不同法益之間的衡量要求一方面評估受限制的基本權利的重要性與基本權利受限制的嚴重性,另一方面評估國家所追求的其他法益的重要性以及若國家不采取行動這些法益受危害的嚴重性與可能性,考慮雙方在具體情境中的分量與價值,權衡雙方是否輕重相當而達成平衡。參見楊登杰:《執中行權的憲法比例原則兼與美國多元審查基準比較》,《中外法學》2015年第2期。
B11 ?文章選取互聯網金融上市公司及傳統金融企業作為金融行業組,通過實證研究發現,互聯網金融企業的平均稅負為3.27%,傳統金融業企業的平均稅負為5.34%,說明傳統金融企業的實際稅負高于互聯網金融企業。參見王菊仙、翟進步、李培馨、盛雅彬:《互聯網金融企業稅負分析及預測》,載《稅務研究》2016年第3期。
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(責任編輯:王鐵軍)