中國最嚴格水資源管理制度實施進展、問題與建議

李維明　何凡

【摘 要】作為中國水資源管理體制機制的重大創(chuàng)新，最嚴格水資源管理制度自2012年正式實施以來，不僅在各地水治理實踐層面得到全面執(zhí)行，資源管理控制目標全面實現(xiàn)，制度本身也在不斷完善。與此同時，新形勢下中國水資源管理制度仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。為進一步完善中國最嚴格水資源管理制度，建議協(xié)同推進最嚴格水資源管理制度與河長制，加快推進水資源領(lǐng)域修法立法工作，增設水生態(tài)保護控制紅線，強化流域管理機構(gòu)水資源水環(huán)境水生態(tài)的監(jiān)督管理職能，完善體現(xiàn)地區(qū)重點的差別化水資源管理與考核體系，夯實水資源精細管理的基礎(chǔ)支撐能力。

【關(guān)鍵詞】 水資源管理制度；流域管理；河長制；紅線

Abstract： In order to further improve the most stringent water resources management system of China， it is recommended to jointly promote the most stringent water resources management system and river chief system， accelerate the legislative work in the field of water resources， add a red line for water ecological protection control， strengthen the supervision and management functions of watershed management institutions for water resources， water environments and water ecology， improve the differentiated water resources management and assessment system that reflects the regional key points， and consolidate the basic support capacity of fine management of water resources.

Keywords： Water Resources Management System； Watershed Management； River Chief System； Red Line

面對中國嚴峻的水資源短缺、水污染嚴重、水生態(tài)惡化等問題，2011年中央一號文件明確要求實行最嚴格水資源管理制度。2012年，《國務院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3號）出臺，對實行該制度作出全面部署，標志著這一制度的正式確立。近年來，中國實施最嚴格水資源管理制度取得顯著成效，制度體系不斷完善，資源管理控制目標全面實現(xiàn)，各地還結(jié)合自身特點探索形成了一些具有地方特色的水資源管理制度。與此同時，中國水資源管理正面臨新的歷史條件，如新時期治水方針的確立，河長制等重大制度的實施，黨的十九大報告更是為生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展指明了新的方向。面向國家資源環(huán)境管控新形勢、新任務、新要求，不斷完善和堅持實施最嚴格水資源管理制度已成為今后一個時期水資源管理工作的基本策略和中心任務。

一、中國實施最嚴格水資源管理制度取得顯著成效

一是制度體系不斷完善。目前“三條紅線”（水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區(qū)限制納污紅線）四項考核指標以及階段性管理目標，已分解落實至省、市、縣級行政區(qū)，各地相繼出臺落實最嚴格水資源管理制度的配套文件100余件 ，水資源消耗總量和強度雙控行動、全民節(jié)水行動、全國水資源承載能力監(jiān)測預警機制建設等工作正在穩(wěn)步推進；考核內(nèi)容不斷完善，“十三五”期間已拓展至目標完成、制度建設和措施落實情況，并增設了創(chuàng)新獎勵及其他加分事項、“一票否決”事項；考核工作機制逐步健全，部門聯(lián)動作用充分發(fā)揮，各地建立了由政府主要負責人負總責、各部門協(xié)同參與的考核工作機制，并對實施最嚴格水資源管理制度情況開展逐級考核；考核問責機制逐步形成，考核結(jié)果已納入地方黨政領(lǐng)導班子考核評價體系，并作為各級政府主要負責人和領(lǐng)導班子綜合考評的重要依據(jù)。

二是資源管理控制目標全面完成。根據(jù)歷年考核工作組公告，2013―2017年全國31個省（自治區(qū)、直轄市）考核等級均為合格以上。其中，“十二五”期末，全國31個省（自治區(qū)、直轄市）用水總量6103.2億立方米，完成“十二五”期末控制在6350億立方米以內(nèi)的目標；全國萬元工業(yè)增加值用水量比2010年下降36.7%，完成“十二五”期末比2010年下降30%的控制目標；全國農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達到0.536，完成“十二五”期末0.53的控制目標；全國重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標率為70.8%，完成“十二五”期末60%的控制目標。2017年度，全國31個省（自治區(qū)、直轄市）用水總量為6043.4億立方米，與上年基本持平。萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量比2015年降低13.2%，萬元工業(yè)增加值用水量比2015年降低15.2%。農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.548，比上年提高0.006。重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標率為76.9%，比上年提高3.5個百分點。

三是各地結(jié)合自身特點探索形成具有地方特色的水資源管理制度。各地區(qū)基本按照國發(fā)〔2012〕3號文精神制定地方實施方案及配套文件，并結(jié)合當?shù)厮Y源管理工作實際，在總體要求、紅線管理措施、保障措施等方面有所發(fā)展和創(chuàng)新。如山東省劃定黃、橙、紅警戒線，發(fā)揮警戒線在保障城鄉(xiāng)供水安全和水生態(tài)安全的預警作用；河北省采取水資源費改稅方式，將地表水和地下水納入征稅范圍等。

二、新時期中國最嚴格水資源管理制度仍面臨諸多問題

（一）與河長制關(guān)系需進一步協(xié)調(diào)

2016年12月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，決定在全國推行河長制。其目的是建立健全以黨政領(lǐng)導負責制為核心的責任體系。河長制和最嚴格水資源管理制度關(guān)系密切，推行河長制六項主要任務中的首項就是落實最嚴格水資源管理制度，同時最嚴格水資源管理制度也已將推行河長制作為制度建設的一項指標納入考核體系。應該說，河長制和最嚴格水資源管理制度目標具有一定的一致性。河長制的實施從體制機制上能夠更好地保障最嚴格水資源管理制度各項措施落實到位，為解決跨部門跨區(qū)域水資源管理問題提供有效的解決途徑。然而，河長制側(cè)重于管理體制的整體構(gòu)建，而最嚴格水資源管理制度則更多側(cè)重于管理目標的設立和管理任務的安排。目前，兩項制度各有組織體系、管理辦法和實施途徑，如何在操作層面更好地相互協(xié)調(diào)、相互促進仍需進一步探索。

（二）現(xiàn)行法律體系仍顯滯后

在水資源的管理和保護領(lǐng)域，中國現(xiàn)已形成了以《水法》《水污染防治法》《水土保持法》及相關(guān)實施細則為基本內(nèi)容，以《取水許可和水資源費征收管理條例》《城市供水條例》《河道管理條例》《水文條例》等法規(guī)為配套的法律法規(guī)體系，基本實現(xiàn)了水資源管理和保護有法可依。與此同時，當前中國水資源管理正面臨全新的要求和形勢，例如新時期治水方針的確立，最嚴格水資源管理制度、河長制等重大制度的實施，生態(tài)文明建設、資源管控等一系列重大戰(zhàn)略部署的出臺，以及中國政府對簡政放權(quán)、放管結(jié)合等政府職能轉(zhuǎn)變的改革要求等，使得對中國現(xiàn)有水資源領(lǐng)域法律體系進行調(diào)整已十分必要，尤其是節(jié)水、水資源保護（含地熱開發(fā)等活動）等工作的法律保障仍顯不足。

（三）目標和任務有待進一步拓展

如前所述，近年來中國水資源管理工作取得顯著成效。2017年，全國用水總量6043億立方米，比2011年降低64億立方米，用水總量增長態(tài)勢得到全面遏制和扭轉(zhuǎn)，實現(xiàn)2020年6700億立方米的控制目標已幾無懸念；全國萬元工業(yè)增加值用水量49立方米（2015年不變價），農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.548，預計2018-2019年就能提前實現(xiàn)2020年萬元工業(yè)增加值用水量65立方米以下、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.55以上的目標；全國重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標率達到76.9%，考慮到近年來平均每年3―4個百分點的增速，預計至2018―2019年亦將提前實現(xiàn)2020年80%的控制目標。在此形勢下，中國實行最嚴格水資源管理制度的目標和任務已具備進一步提升的條件和基礎(chǔ)。

考慮到制度設計之初力圖解決中國水資源短缺、水污染嚴重、水生態(tài)退化三大關(guān)鍵問題，以及中央關(guān)于打造“山水林田湖”生命共同體和全面推行河長制的最新要求，有必要在現(xiàn)有三條紅線基礎(chǔ)上，增設水生態(tài)保護控制紅線，以促進中國水生態(tài)系統(tǒng)的保護修復，全面提升河湖健康程度，切實履行好政府作為“河流代言人”的角色和職責。

（四）流域統(tǒng)一管理亟待加強

流域是陸地水循環(huán)的基本單元，流域水資源具有整體性，上下游、左右岸關(guān)系密切。因此，實行流域水資源統(tǒng)一管理，才能更好地發(fā)揮水資源綜合效益。從建國伊始，水利部就開始在長江、黃河、淮河等流域設置派出性質(zhì)的流域管理機構(gòu)，至20世紀80年代初，中國七大流域均建立了流域管理機構(gòu)，并在長江下游的太湖水系設置了流域管理局。2002年《水法》規(guī)定，國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。2011年中央一號文件提出“完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理制度，建立事權(quán)清晰、分工明確、行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的水資源管理工作機制”。在實際工作中，流域管理機構(gòu)職能正逐漸從監(jiān)督、調(diào)查和協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向規(guī)劃和管理。隨著全國和各大流域水資源綜合規(guī)劃制定、跨省江河流域水量分配等工作不斷推進，流域水資源統(tǒng)一管理的技術(shù)基礎(chǔ)正逐步具備。當前，中國水資源管理總體上還是以行政區(qū)域管理為主，如最嚴格水資源管理制度控制指標均是以行政區(qū)域為單元進行劃分和考核。這既與中國行政體系的整體構(gòu)架有關(guān)，也由于流域管理與行政區(qū)域管理事權(quán)劃分不清、執(zhí)行不到位等問題的存在。

（五）地區(qū)差異性體現(xiàn)尚不充分

中國地域遼闊，各地區(qū)水資源的自然條件、水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀、水利建設特色、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、城市規(guī)模與類型、社會經(jīng)濟發(fā)展階段存在明顯差異。這些特征決定了中國水資源管理應當針對不同地區(qū)的自然條件、社會經(jīng)濟特點，形成各具特色的管理模式。當前，中國實施的最嚴格水資源管理制度也正推行區(qū)域差異化考核，如用水總量、萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量降幅等指標在南北方地區(qū)的考核中所占分值是不同的。但總體上看，最嚴格水資源管理制度在制度體系、考核指標和方法等方面還存在一定程度的“一刀切”問題，尚未充分體現(xiàn)各地區(qū)管理目標及基礎(chǔ)的不同。

（六）監(jiān)測計量管理基礎(chǔ)仍十分薄弱

近年來，水利部開展了全國水資源監(jiān)控能力建設項目（一期和二期），初步完成了全國范圍內(nèi)主要用水戶水量和重要水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)控、統(tǒng)計分析，建成中央、省和市三級水資源綜合管理平臺。然而，相對于開展精細化水資源管理需求，當前中國水資源開發(fā)利用監(jiān)測計量體系還很不健全。

一是統(tǒng)計方法較為粗放，目前水資源公報主要采用典型調(diào)查獲取行業(yè)用水指標定額測算用水總量的方法，水質(zhì)監(jiān)測也采用典型調(diào)查，大部分地區(qū)典型調(diào)查數(shù)量較少且代表性不強，統(tǒng)計精度亟待提高，統(tǒng)計結(jié)果難以復核；二是用水計量、水功能區(qū)監(jiān)測及其在線監(jiān)控基礎(chǔ)設施建設相對滯后；三是統(tǒng)計制度不夠健全，目前在用水統(tǒng)計、計量監(jiān)控、水功能區(qū)監(jiān)測等方面尚無專門的規(guī)章制度，基礎(chǔ)信息獲取、統(tǒng)計分析、質(zhì)量控制、上報與復核、責任制度等方面尚未出臺統(tǒng)一的規(guī)程規(guī)范，統(tǒng)計報表制度尚不健全；四是保障措施落實不夠，目前從事用水總量統(tǒng)計、水功能區(qū)監(jiān)測的技術(shù)力量明顯薄弱，人員流動性大，資金投入明顯不足，水利和統(tǒng)計等有關(guān)部門間的合作機制、水利行業(yè)各有關(guān)部門的協(xié)作機制尚不健全。

三、關(guān)于完善最嚴格水資源管理制度的建議

（一）協(xié)同推進最嚴格水資源管理制度與河長制

一是地方黨委和政府要將實施河長制和落實最嚴格水資源制度的工作進行統(tǒng)一安排部署和考核，尤其要注意將用水效率控制紅線納入進來。二是將最嚴格水資源管理制度相關(guān)考核指標，如用水總量、萬元GDP用水量、水功能區(qū)達標率、重要水功能區(qū)污染物總量減排量分解等至各級河長。三是建立統(tǒng)一的考核指標和工作制度，對實施河長制和落實最嚴格水資源制度進行統(tǒng)一考核。

（二）加快推進水資源領(lǐng)域修法立法

系統(tǒng)梳理現(xiàn)行水資源領(lǐng)域法律體系，統(tǒng)一部署安排修法立法工作。一是分別出臺以實施最嚴格水資源管理制度、推進節(jié)水型社會建設、理順地下水管理體制、規(guī)范地熱資源開發(fā)過程中水資源保護為導向的《水資源管理條例》《節(jié)約用水條例》《地下水管理條例》《地熱資源管理條例》等重要法律法規(guī)。二是進一步完善《水法》，增補《水法》在水質(zhì)保護方面的內(nèi)容，提高《水法》法律地位，逐步形成綜合性水法，在此基礎(chǔ)上制定相應實施細則和配套規(guī)章制度。三是制定流域水資源保護基本法，給予流域水資源、開發(fā)利用和保護通用性的原則與規(guī)定；開展各流域?qū)ｉT立法，如黃河流域應以水量控制和水土流失防治為重點，長江流域應以水污染防治和生態(tài)保護為重點。四是推進水資源保護的刑事責任立法。借鑒國際經(jīng)驗，對嚴重違反水資源保護的行為運用刑法手段加以威懾。可在破壞資源環(huán)境保護罪的基礎(chǔ)上增設水資源方面的具體犯罪，如非法取水罪、水環(huán)境污染罪、破壞水利設施罪等。

（三）增設水生態(tài)保護控制紅線

鑒于水生態(tài)系統(tǒng)的復雜性和內(nèi)涵的多樣性，建議以綜合性的“河湖健康指數(shù)”作為水生態(tài)保護紅線的控制指標，具體包括水文、物理結(jié)構(gòu)、化學、生物和功能5個方面完整性的若干項指標，涉及生態(tài)流量滿足程度、底棲和浮游生物多樣性、岸坡植被和穩(wěn)定性、公眾滿意度等。各縣級以上行政區(qū)結(jié)合自身條件，提出開展健康評價的河湖名錄，初期可以4493個全國重要江河湖泊水功能區(qū)為基礎(chǔ)，并適當補充區(qū)域內(nèi)其他具備重要生態(tài)功能的河湖水系。在此基礎(chǔ)上，分階段分步驟地推進轄區(qū)內(nèi)重點河湖的健康評價工作，逐年提出開展評價的河湖數(shù)量、各河湖健康指數(shù)的目標，以區(qū)域內(nèi)開展評價的河湖健康指數(shù)平均值作為年度和階段的控制目標。為推進以河湖健康為主要目標的水生態(tài)保護控制紅線落地實施，一要在現(xiàn)有《河流（湖泊）健康評估指標、標準與方法》基礎(chǔ)上，進一步編制《河湖健康評價導則》，形成標準化和規(guī)范化的評價程序和技術(shù)方法；二要全面加強浮游、底棲、底泥、水生動植物等生態(tài)監(jiān)測能力和水平，加強人員配備和技術(shù)培訓，形成較為完善的水生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡體系；三要進一步加強水生態(tài)保護的理念和意識宣傳，發(fā)揮社會和公眾的監(jiān)督評價作用，促進人水和諧的價值觀深入人心；四要在制度設計、經(jīng)費保障等方面進一步強化對于河湖健康評價工作的支持力度。

（四）強化流域管理機構(gòu)水資源水環(huán)境水生態(tài)的監(jiān)督管理職能

一要鞏固和完善現(xiàn)行水資源管理體制，確立流域管理機構(gòu)的流域代言人、統(tǒng)籌人和協(xié)調(diào)人作用，尤其要強化流域機構(gòu)監(jiān)管職責，明確監(jiān)管內(nèi)容，加強監(jiān)督檢查。可將用水總量、水功能區(qū)達標率、重要水功能區(qū)污染物總量減排量等指標分解至各流域（責任人為各級河長），建立流域水資源管理考評體系，作為實施最嚴格水資源制度考核的基礎(chǔ)，充分發(fā)揮流域機構(gòu)在實施最嚴格水資源制度考核的作用。二要構(gòu)建多部門參與的新型流域管理機構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門與地區(qū)在相關(guān)涉水管理中的規(guī)劃、標準和政策制定等重大問題。與此同時，各大流域可以根據(jù)各自特點探索相適應的水資源、水環(huán)境管理體制，探索建立不同的跨部門、跨省區(qū)協(xié)調(diào)機制，如成立由中央有關(guān)部門和流域各主要省區(qū)政府代表參加的流域水資源與水環(huán)境保護委員會或建立流域水污染防治聯(lián)席會議制度，強化水資源保護與水污染防治的協(xié)調(diào)。具體可將信息共享作為建立協(xié)商機制的切入點。三是健全法律法規(guī)，推進流域立法，在法律層面保障流域機構(gòu)與地方水行政主管部門責、權(quán)、利的統(tǒng)一。可設立流域水事專門法庭，負責開庭審理各類侵權(quán)、違法、瀆職行為和水事糾紛，建立流域管理執(zhí)法隊伍，加強流域水資源的法治管理。

（五）完善體現(xiàn)地區(qū)重點的差別化水資源管理與考核體系

面向區(qū)域水資源管理需求，充分考慮其水資源條件、經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，從制度體系、主要任務、考核指標等方面，出臺分區(qū)實施最嚴格水資源管理制度指導意見，因地制宜規(guī)范不同地區(qū)水資源管理。具體而言：一要建立健全差別化考核體系，進一步針對不同地區(qū)特點設計考核指標和權(quán)重，如北方缺水地區(qū)開展以節(jié)水為主體的考核，提高用水總量、用水效率、地下水控制等指標權(quán)重，增設河流生態(tài)流量等指標，甚至可將總量控制指標設定為剛性約束，而南方豐水地區(qū)則可保持一定彈性。二是實行差別化財政支持政策，如在糧食產(chǎn)區(qū)，財政資金對節(jié)水灌溉應給予更多支持；而在高附加值經(jīng)濟作物產(chǎn)區(qū)，對節(jié)水灌溉的財政補貼要比糧食產(chǎn)區(qū)小一些。

（六）夯實水資源精細管理的基礎(chǔ)支撐

強化水資源管理基礎(chǔ)支撐能力，首先要轉(zhuǎn)變以修渠筑壩才是水利工程建設的傳統(tǒng)觀念，應將水資源監(jiān)測系統(tǒng)建設、水資源管理信息化等能力建設納入到其中，甚至作為今后水利工程建設重點，加大推進力度。具體而言，一要健全重點用水戶、省界斷面和重要控制斷面、水功能區(qū)三大監(jiān)控體系，進一步提高用水計量和監(jiān)控能力。加強省界斷面水質(zhì)水量監(jiān)測，完善省界斷面站點布設和監(jiān)測體系，逐步實現(xiàn)斷面下泄流量遠程實時監(jiān)控。二要推動基層水資源管理能力提升，開展基層水資源管理規(guī)范化建設，明確機構(gòu)職能、權(quán)利義務和人員編制，做好經(jīng)費、技術(shù)和裝備保障，開展基層水資源管理培訓，提升基層管理人員專業(yè)技術(shù)水平。三是推動水資源領(lǐng)域的科技創(chuàng)新，針對實施最嚴格水資源管理制度的基礎(chǔ)問題、關(guān)鍵技術(shù)、核心工藝和重要設備，集中攻關(guān)，形成適合中國國情水情的科技支撐體系。

（*李維明，國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員；何凡，中國水利水電科學研究院教授級高級工程師。

責任編輯：王藝璇）