稅務機關績效評價現狀探析

梁虎

[摘 要]黨的十九大報告指出，要“轉變政府職能，增強政府的公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”。對稅務機關來說，如何“干好稅務、帶好隊伍”，充分發揮績效評價圍繞中心工作、服務地方經濟、完成稅收任務的主抓作用是貫徹黨的十九大精神，推動稅收現代化，建設新常態下新時期稅收事業的必然要求。績效評價在稅務工作中發揮的作用不僅體現在保障國家重大決策部署的落實到位方面，還體現在持續推升稅務機關的工作質效和服務質量等方面。但由于績效評價引入中國時間相比西方國家較短，且政府部門與企業等營利性組織實際情況不盡相同，因此績效評價在國內政府部門中仍處于理論建設和初級探索階段，并無成熟經驗可供稅務機關參考借鑒。

[關鍵詞]稅務機關;績效評價;平衡計分法

[中圖分類號]F272.92

1 前 言

當下中國經濟已邁入“新常態”，各項改革進入深水區，稅制改革正成為國家治理能力現代化建設鏈條中的重要一環，當代稅收工作從管理理念、行政行為、運行機制及一線稅務干部管理模式等多方面正發生著積極且深刻的變化，廣大納稅人、繳費人及社會各界對稅務工作的期望日益增高、要求與日俱增。稅務機關作為國家實施宏觀經濟政策和服務微觀經濟運行的結合點，作為國家重要經濟管理和行政執法部門，如何更好地適應國內政府組織及部門行政管理理念亟待更新、運行模式亟須改革的時代趨勢，探索有效破解推諉扯皮、消極怠工、敷衍了事的政府部門行政運行管理痼疾，使得稅務機關和稅務干部的工作效能得到有效提升，從而在服務經濟社會發展大局中扮演更為重要的角色，在近年來成為全國各級稅務機關探索研究的首要目標。

在持續不斷的調查研究和工作實踐中，發現傳統意義的績效評價模式已不再適應稅務機關探索管理現代化的必然要求。在這一背景下，基于較為先進的現代績效評價理論，構建相對科學合理的績效評價機制，客觀公允地評價衡量一線稅務人員工作實績，激發一線稅務人員干事創業熱情，使稅務工作質效得到有效提升，成為未來一段時期內努力建設現代化稅務機關的必然要求。因此，國家稅務總局組織全國稅務系統科研力量，并借助高校科研力量，對如何在全國稅務系統內有效開展績效評價工作進行了深入研究，并于2013年12月將研究成果轉化成為《國家稅務總局關于實施績效評價的意見》，該意見首次提出了“首年試運行、次年見成效、三年見品牌”的全國稅務系統績效評價工作總體規劃。

平衡計分法理論是由哈佛大學商學院管理學家Robert Kaplan和復興全球戰略集團創始人David P Norton于1990年提出，并于1992年在全球部分先進集團企業進行試驗性運行，在不斷的理論結合實踐過程中，逐步完善并最終形成的一整套相對較為完整、成熟的管理理論體系。文章擬對當前稅務機關績效評價存在的問題、原因進行剖析，同時對運用平衡計分法理論在稅務機關構建更為契合戰略目標、組織使命的新績效評價指標體系進行可行性分析研究。

2 稅務機關績效評價存在的問題

2.1 績效評價的價值認同有待凝聚

當前，全國稅務系統的績效理念已經初步建立，但經問卷調查和隨機訪談，發現部分稅務干部對績效評價真心擁護、全情投入的程度還遠遠不夠，價值認同有待提升。特別是部分基層一線干部對深化績效評價的意義和作用認識不夠，將績效評價與其他工作割裂開來，認為績效評價是在正常工作之外新加的一項考核任務，從而產生排斥心理。

2.2 績效評價的深層含義有待挖掘

考核是績效評價工作的重要一環，在整個工作流程中處于關鍵位置，但考核不能簡單地與績效評價完全畫等號。績效評價的深層次內涵要更為豐富、內容更為明確、脈絡更為清晰。績效評價推行的關鍵，就是要對績效評價的各個環節進行嚴格把握，工作層層推進。部分稅務干部對績效評價的理解還停留在之前簡單的“接收任務、完成任務、獲取獎勵”的傳統考核模式，對績效評價所發揮的目標引領、績效改進的作用了解不夠。

2.3 績效評價戰略目標有待改進

稅務機關根據上級組織遠景規劃制定了中長期戰略目標，但在實際工作中，績效評價指標及績效評價目標的制定與現存的中長期戰略目標嚴重脫節，即制定戰略與實施戰略出現脫節。從客觀上映射出稅務機關在制定戰略目標時缺乏戰略規劃和戰略眼光，從而出現中長期戰略目標與年度績效評價“兩層皮”的現象。

2.4 績效評價指標體系有待改良

績效評價指標設定的是否科學合理，是績效評價能否發揮功用的關鍵所在。但稅務機關在承接上級組織指標任務時，還存在簡單分解、不當延伸的情況;已設定指標對具體工作規劃性不強、管理性缺失，仍然存在“眉毛、胡子一把抓”的不良現象;評價指標間權重失衡，未能體現管理層及一線稅務干部的工作聚焦點。

2.5 績效評價價值取向有待糾正

稅務機關當前施行的績效評價體系導向型仍存在偏差，一方面是由于上級組織以收入指標為主進行評價的思維慣性使然，另一方面則是收入指標的完成容易得到地方黨委政府的賞識，可增加領導班子成員個人利益和政治前途的預期，所以稅務機關的績效評價體系還是“以數量化的收入指標”為核心，一定程度上忽視了納稅服務、執法規范等非財務類指標。

2.6 結果運用的執行力有待增強

盡管稅務機關已經對績效考評結果的運用進行了較為明確的規定，將其作為單位評先創優、干部人事晉升等工作的重要考核依據，但相較于績效計劃制訂、績效指標編制、績效考評實施等環節，結果運用目前仍是較為薄弱的一環，主要在于缺乏剛性的落實制度，致使結果運用尚停留在“口號”層面，缺乏可操作性。加之受多年以來形成的機關文化影響，負面制約機制尚存不足，在實際操作中“高高舉起、輕輕放下”的現象依舊比較普遍。

3 稅務機關績效評價存在問題的原因

3.1 受傳統觀念束縛，缺乏參與評價動力

稅務機關的主要職能是運用國家賦予的行政權力對其所管轄區域內涉及稅收的一干事務進行綜合管理，對管轄區域內的涉稅違法行為進行有效治理。部分稅務干部仍以所謂的“管企業的政府領導”自居，對組織自身設立的對其各類約束性管理措施有天然的抵觸。同時，因為政府部門等非營利組織的組織特性所決定，稅務干部工作效能的高低、工作目標的完成與否與稅務干部薪酬并無必然的正向聯系，績效評價開展的土壤不夠豐厚，干部普遍缺乏參與績效評價的動力。

3.2 受預算管控限制，缺少有力獎懲手段

績效評價結果確定后，如何實施有效獎懲是重中之重。獎懲實施是績效評價的關鍵意義所在，物質層面的獎懲更是約束組織內部成員的有力手段。稅務機關獎懲實施的難題在于因為津補貼發放和經費使用都受到上級組織的嚴格管控，無自主浮動的權限，所以在物質獎懲方面受到限制較多。因此，當前稅務機關的獎懲實施主要是體現在評先創優等精神層面，相對物質層面獎懲來說，直觀性不足，對干部的正向激勵作用較弱。

3.3 受業務交叉性干擾，無法理順指標權責

績效評價目標確定后，稅務機關應將對應評價指標的各項工作任務逐一分解到內設部門，由各單位承接落實，分解全局目標為部門目標。但稅務機關內設部門之間雖然分工明確，但部分目標任務往往由一部門牽頭組織，多部門協作完成，在工作實踐中，出現了部門承擔的評價指標需依靠其他部門共同完成，推諉扯皮現象亦在情理之中。

3.4 受工作不可比影響，無法開展類比評價

稅務機關各內設部門、派出機構具體職能存在差異，工作無可比性，無法用同類評價指標進行統一衡量。其現在施行的績效評價指標體系中，并未對不可比因素進行充分考慮，往往通過簡單搬套上級評價指標來確定指標權重，未能真實體現稅務機關工作開展情況，影響了評價的可靠性和可信度。

3.5 受因素突發性影響，無法恒定績效目標

年初制定的績效目標因受客觀條件限制未能完成，但非被評價對象主觀意志所能左右，如對其進行負評價，必會引起爭議;少數績效目標因重點工作方向的突發性、即時性變更轉移，從而未列入年初制定的績效計劃，但在日常工作中確實根據上級要求或領導意志投入了大量精力，且正面效應突出，在年終評價時卻無正面激勵的依據。

3.6 受當前時期工作羈絆，忽略組織長遠戰略

在對稅務機關現在施行的績效評價指標體系進行研究時，發現其在指標權重設計時，將征管努力程度、黨風廉政建設等擺在突出位置，對納稅人滿意度等外部評價因素設置權值較低，在一定程度上未能體現服務型政府建設的中長期目標。

4 平衡計分法在稅務機關實施的可行性

平衡計分法理論的適用性，國外政府部門及非營利組織運用平衡計分法的實踐經驗，以及稅務機關上下高度重視績效評價體系改良工作的良好氛圍，決定了平衡計分法在稅務機關重新構建績效評價體系中運用是十分可行的。

第一，黨中央對政府績效評估工作多次提出要求，稅務總局近年來也極為重視績效評價工作，出臺了一系列文件指導基層稅務機關推進績效評價，促提工作質效，各級政府部門的政策支持為引入先進的績效管理理論培植了豐厚土壤。而平衡計分法著眼長久戰略，追求財務指標與非財務指標的相對平衡的理論特點與當前稅務機關強調經濟發展與社會環境的協調統一的落腳點不謀而合，適宜引入稅務機關作為績效評價體系的理論補充。

第二，平衡計分法作為先進、成熟的戰略績效管理工具，在西方被大量應用于大型企業和復雜架構組織，在國外政府組織及部門也獲得了成功，西方學界積累了大量寶貴的實踐經驗，可以通過引進、消化、吸收，去其糟粕，留存精華，在參考借鑒國內學界近年來研究成果和實踐經驗的基礎上，將其轉化成為稅務機關提升績效評價工作質量，推動全局工作走上新臺階的有效動力。

第三，稅務機關從管理層至一般干部，以績效評價推動工作發展的目標一致，且組織自身開展績效評價工作多年，績效文化理念根深蒂固、績效文化氛圍濃厚，且稅務機關干部適應性普遍較高，工作態度良好，有主動接觸先進績效管理理念的愿望，為運用平衡計分法理論構建的新績效評價體系全面鋪開提供了人才保障和智力支持。

參考文獻：

[1]陳立兵，周宏慧.基層稅務機關績效管理中的問題與完善[J].稅務研究，2009（11）.