廣西公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)管理的現(xiàn)狀調(diào)查分析

曾婷 謝春

【摘 要】為了更好了解廣西的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)情況，選取9個(gè)城市為樣本，采取發(fā)放問(wèn)卷和訪談的調(diào)查方式。通過(guò)六個(gè)方面的調(diào)查分析，廣西公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在定位不清晰，布局不均衡，服務(wù)類(lèi)型單一，空床率高，人才隊(duì)伍建設(shè)滯后等問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】廣西公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；運(yùn)營(yíng)管理；現(xiàn)狀分析

隨著人口老齡化速度增加，社會(huì)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求越來(lái)越大。廣西的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展相對(duì)緩慢，而公辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展雖有推進(jìn)，但是管理和運(yùn)營(yíng)方式相對(duì)滯后。為了更好了解當(dāng)前廣西公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)管理現(xiàn)狀，促進(jìn)廣西公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康發(fā)展，為政府部門(mén)決策提供依據(jù)。近期對(duì)廣西各縣市的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查和研究。

1廣西公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基本情況

1.1調(diào)查的基本方法和過(guò)程

本次調(diào)查選取南寧、柳州、河池、貴港、梧州、玉林、來(lái)賓、桂平、桂林等各個(gè)市縣為樣本，自行設(shè)計(jì)一份調(diào)查問(wèn)卷，調(diào)查問(wèn)卷設(shè)計(jì)以封閉型問(wèn)題為主。本次調(diào)查以公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為主，主要的調(diào)查對(duì)象是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，調(diào)查時(shí)間為2017年12月。調(diào)查的主要方式為發(fā)放問(wèn)卷和訪談。采取隨機(jī)抽樣的方法，抽取31家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，對(duì)這31家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人發(fā)放問(wèn)卷，并選取了其中六家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，與機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人以及上級(jí)主管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行深度訪談。問(wèn)卷的內(nèi)容包括六個(gè)方面，分別是機(jī)構(gòu)的基本信息，入住老人及提供生活服務(wù)情況，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施情況，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理與運(yùn)營(yíng)情況，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職工人員隊(duì)伍建設(shè)情況，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政府補(bǔ)貼情況。

1.2調(diào)查對(duì)象的基本情況

1.2.1公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與分布情況

在被調(diào)查的31家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，公辦公營(yíng)性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有24家，公辦民營(yíng)性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有7家。其中位于城區(qū)的有12家，位于郊區(qū)的有3家，位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)有12家，位于農(nóng)村有3家。

1.2.2公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的土地來(lái)源與床位數(shù)量情況

在被調(diào)查的31家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，有26家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的土地是由政府提供，有5家是租賃。其中，有50張以下床位的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有7家，有51-100張床位的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有3家，有101-150張床位的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有6家，有151-200張床位的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有2家，有251-300張床位養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有1家，有300張床位的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有1家。

1.2.3機(jī)構(gòu)的床位入住率

在被調(diào)查的31家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，床位入住率在50%以下的有14家機(jī)構(gòu)，入住率在50%～60%的有5家機(jī)構(gòu)，入住率在60%～70%的有3家機(jī)構(gòu)，，入住率在70%～80%的有2家機(jī)構(gòu)，入住率在80%～90%的有2家機(jī)構(gòu)，入住率在90%的以上的有5家機(jī)構(gòu)。

2公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行與管理的調(diào)查結(jié)果分析

2.1入住老人及提供生活服務(wù)的情況

從調(diào)查的31家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來(lái)看，入住老人的年齡集中在60-80歲這個(gè)年齡段，其中，70-80歲的老人偏多。入住的老人以“三無(wú)”老人、“五保”老人，及失能老人居多。從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給老人提供的服務(wù)來(lái)看，涉及日常生活照料，醫(yī)療保健，康復(fù)護(hù)理，文化娛樂(lè)，精神慰藉，臨終關(guān)懷等多個(gè)方面。綜合來(lái)看，機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)集中在日常生活照料，文化娛樂(lè)，醫(yī)療保健這三個(gè)方面。通過(guò)與機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的深度訪談，筆者發(fā)現(xiàn)在市級(jí)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)種類(lèi)和服務(wù)質(zhì)量較好，給予的專業(yè)化和細(xì)致化服務(wù)程度較高。在縣級(jí)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于人員、經(jīng)費(fèi)的不足，給老人提供的服務(wù)只能是以日常生活照料為主，而康復(fù)，精神關(guān)懷等服務(wù)是力不從心。

2.2養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施情況

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施包括老人的生活起居服務(wù)設(shè)施，餐飲服務(wù)設(shè)施，供暖降溫設(shè)施，無(wú)障礙設(shè)施，防滑設(shè)施，消防設(shè)施，醫(yī)療設(shè)施，文化娛樂(lè)設(shè)施，以及戶外活動(dòng)場(chǎng)所等方面。問(wèn)卷的數(shù)據(jù)顯示，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本能給老人提供生活起居服務(wù)場(chǎng)所，餐飲服務(wù)場(chǎng)所，所占比例分別是100%和83.87%。但是從供暖和降溫的設(shè)施配備來(lái)說(shuō)，市級(jí)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本能配備到位，而縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)相對(duì)缺乏，都是以自行配備為主。由于入住的老人有相當(dāng)部分是失能或者半失能老人，所以無(wú)障礙設(shè)施和防滑設(shè)施必須配備，但是從調(diào)查情況來(lái)看，無(wú)障礙設(shè)施達(dá)標(biāo)的機(jī)構(gòu)僅有64.74%，實(shí)現(xiàn)地面防滑處理的機(jī)構(gòu)僅有77.42%，而消防設(shè)施通過(guò)驗(yàn)收的僅有67.74%。老人比較迫切需要的醫(yī)療、康復(fù)設(shè)施相對(duì)比較短缺，僅有32.26%的機(jī)構(gòu)有醫(yī)務(wù)室，25.81%的機(jī)構(gòu)有藥房，38.71%的機(jī)構(gòu)有康復(fù)治療室。文化娛樂(lè)設(shè)施以及戶外活動(dòng)場(chǎng)所大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都配備有，但是活動(dòng)空間不大。

2.3養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理與運(yùn)營(yíng)情況

2.3.1養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建章立制情況

從調(diào)查的31家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來(lái)看，機(jī)構(gòu)基本都設(shè)立有相關(guān)的規(guī)章制度，設(shè)置的制度涉及護(hù)理工作，醫(yī)療工作，行政事務(wù)，財(cái)務(wù)，消防安全等多個(gè)方面。機(jī)構(gòu)還制定突發(fā)事件的預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急方案。根據(jù)走訪的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)情況來(lái)看，大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本能按照國(guó)家制定地《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全管理》以及廣西出臺(tái)的《廣西老年人能力評(píng)估管理暫行辦法》，《廣西養(yǎng)老機(jī)構(gòu)星級(jí)評(píng)定管理暫行辦法》等規(guī)定建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，管理較為規(guī)范和嚴(yán)格。

2.3.2養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)情況

機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的資金主要來(lái)源于政府撥款，有部分來(lái)源于收取的入住費(fèi)用。從調(diào)查的數(shù)據(jù)來(lái)看，67.74%的機(jī)構(gòu)是政府撥款，22.58%的機(jī)構(gòu)是源自收取的費(fèi)用，6.45%的機(jī)構(gòu)是源自社會(huì)捐贈(zèng)。對(duì)于社會(huì)兜底的對(duì)象，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是免費(fèi)無(wú)償供養(yǎng)；對(duì)于剛需性的老人，是需要繳納費(fèi)用。從所調(diào)查的機(jī)構(gòu)來(lái)看，機(jī)構(gòu)收費(fèi)的內(nèi)容主要包括床位費(fèi)、護(hù)理費(fèi)伙食費(fèi)等方面。被調(diào)查的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)平均收費(fèi)1500 元 / 月。機(jī)構(gòu)支出費(fèi)用中占最大比例的是人工費(fèi)用，占比達(dá)到60%以上。機(jī)構(gòu)的總體運(yùn)營(yíng)情況，以此次31家機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)為例，9.68% 的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)狀況為盈余，38.71% 的機(jī)構(gòu)狀況為基本持平，25.21%的機(jī)構(gòu)處于虧損狀態(tài)。其中有12家機(jī)構(gòu)未填。大部分的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人普遍認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整體投資收益期較長(zhǎng)、利潤(rùn)較低。所調(diào)查的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的方式是以政府運(yùn)營(yíng)為主，占比例64.52%，社會(huì)機(jī)構(gòu)承包部分服務(wù)的方式占12.9%，委托社會(huì)機(jī)構(gòu)對(duì)其管理的方式占6.45%，政府與社會(huì)機(jī)構(gòu)聯(lián)合經(jīng)營(yíng)的方式占3.23%。

2.3.3公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)職工隊(duì)伍建設(shè)情況

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人員一般由管理人員、醫(yī)護(hù)人員、護(hù)理人員和后勤人員等組成，其中，管理人員和醫(yī)護(hù)人員以編制內(nèi)人員居多，護(hù)理人員和后勤人員基本是聘用制為主，這部分人員流動(dòng)最大的。從調(diào)查的機(jī)構(gòu)來(lái)看，機(jī)構(gòu)基本按照護(hù)理人員與入住老人1 ：10的比例配備，護(hù)理人員的比例約占全部人員的一半以上。從業(yè)人員的受教育程度，主要以高職高專，高中文化程度居多，占53.5%，從業(yè)人員的平均年齡，主要集中在40-50歲之間，占58.06%。從收入情況看，護(hù)理人員收入水平相對(duì)較低。調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中管理人員平均工資為 2693 元 / 月，醫(yī)護(hù)人員 為 2437 元/月，養(yǎng)老護(hù)理員為 2332 元/月。從人員參加培訓(xùn)情況來(lái)看，有51.61%的人可以參加培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容占最大比重的是護(hù)理技能的培訓(xùn)。從人員的流動(dòng)來(lái)看，流動(dòng)最多的人員是護(hù)理人員，占40.46%，員工流失的主要原因是福利待遇差，社會(huì)認(rèn)同感低。

2.3.4養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得政府補(bǔ)助的情況

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要是以政府撥款為主，基本上每個(gè)機(jī)構(gòu)都獲得了政府的補(bǔ)貼。通過(guò)與機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的訪談中，筆者獲悉近年來(lái)廣西對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的半失能老人給予600元的護(hù)理補(bǔ)貼，給全失能的老人1200元的護(hù)理補(bǔ)貼，這很大程度補(bǔ)貼了機(jī)構(gòu)在聘請(qǐng)護(hù)理人員的費(fèi)用。

3討論

3.1公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定位不夠明晰

有部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定位認(rèn)識(shí)不清，特別是面對(duì)機(jī)構(gòu)的空床率較高情況下，他們采取的普遍方式是向有需求的社會(huì)供養(yǎng)老人放開(kāi)，特別是對(duì)那些容易護(hù)理，自理能力較強(qiáng)的老人打開(kāi)大門(mén)，反而拒絕那些真正需要政府托底的三無(wú)老人，失能老人，生活困難的高齡老人。實(shí)際上，這是服務(wù)對(duì)象的錯(cuò)位，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定位是強(qiáng)化托底，保障基本。它的對(duì)象就應(yīng)該以城市特困人員，農(nóng)村五保對(duì)象的老人，經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡老人，計(jì)劃生育特殊困難家庭老年人及為社會(huì)做出重要貢獻(xiàn)的失能、高齡老年人提供供養(yǎng)、護(hù)理、照料等服務(wù)，履行好政府托底保障職能。

3.2公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)布局不均衡，服務(wù)類(lèi)型單一

市級(jí)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無(wú)論從基礎(chǔ)設(shè)施的配備、人才隊(duì)伍的建設(shè)、服務(wù)的質(zhì)量、管理和運(yùn)營(yíng)等方面，都比縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)要好。究其原因一是地理環(huán)境的優(yōu)勢(shì)，二是財(cái)政和政府的支持力度大，三是編制內(nèi)人員較多，人員相對(duì)穩(wěn)定。村鎮(zhèn)級(jí)別的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條件比較差，設(shè)備普遍簡(jiǎn)陋，人員嚴(yán)重不足，機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。從機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)相對(duì)多元化，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)比較單一，主要以“養(yǎng)”為主。從廣西的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展水平來(lái)看，提供的服務(wù)類(lèi)型比較單一，“養(yǎng)”最基本的功能普遍可以實(shí)現(xiàn)，“護(hù)”、“醫(yī)”、“康復(fù)”這三塊功能沒(méi)能輻射到位，精神、心理、臨終關(guān)懷作為未來(lái)建設(shè)完善之處。

3.3公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)空床率問(wèn)題突出

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)空床率較高，特別在村鎮(zhèn)一級(jí)的敬老院空床率高達(dá)80%。空床率高，究其原因，一是供需間結(jié)構(gòu)性失衡，社會(huì)的剛性需求很大，但是供給方的品質(zhì)低，產(chǎn)品單一，無(wú)法滿足社會(huì)的需求。二是與老年人的養(yǎng)老觀念有關(guān)， “養(yǎng)兒防老”的觀念根深蒂固，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有著本能的排斥。部分老人特別是農(nóng)村的老人認(rèn)為只有被子女或社會(huì)遺棄的才被迫住養(yǎng)老院。傳統(tǒng)觀念的影響使得農(nóng)村的敬老院利用率不高，利用率不高自然得不到更多的重視和發(fā)展，造成惡性循環(huán)，使得很多村鎮(zhèn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。

3.4公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合欠缺，人才隊(duì)伍建設(shè)落后

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)方向是走醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的路徑，實(shí)際上機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺少醫(yī)務(wù)人員，養(yǎng)與醫(yī)沒(méi)有充分結(jié)合。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人才隊(duì)伍中，養(yǎng)老護(hù)理員存在數(shù)量不足，專業(yè)化程度低、流動(dòng)性大、工資低等突出問(wèn)題；專業(yè)人才匱乏，特別是康復(fù)、心理、營(yíng)養(yǎng)、 社會(huì)工作等方面的專業(yè)人才匱乏。探究其原因，一是醫(yī)生的晉升空間和收入待遇遭遇瓶頸，二是護(hù)理人員收入通道單一，社會(huì)認(rèn)同感低有關(guān)系。

3.5公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策支持原則性多操作性不足

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的性質(zhì)決定它們可以獲得更多的政府補(bǔ)助和政府支持，但是在訪談的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人中，筆者發(fā)現(xiàn)他們普遍提到一個(gè)問(wèn)題，財(cái)政上有保障但無(wú)從獲得，機(jī)構(gòu)的土地?fù)芨兑獌?yōu)先但處處遇阻，原則性的扶持政策很多，具體操作性的條款很少。究其原因，一是制約公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的關(guān)鍵政策尚未突破，主要表現(xiàn)在土地、資金、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面。二是國(guó)家和地方政府雖然出臺(tái)不少有關(guān)的政策給予支持，但是政策的操作性不強(qiáng)，一些明確、具體的扶持政策與措施還是缺乏的。三是養(yǎng)老事業(yè)牽涉到多部門(mén)，由于部門(mén)分割，多頭管理導(dǎo)致政策協(xié)調(diào)性差，對(duì)責(zé)任部門(mén)的職責(zé)界定模糊不清，這些都導(dǎo)致相關(guān)政策難以落實(shí)。

作者簡(jiǎn)介：曾婷（1980-），女，瑤族，廣西玉林人，碩士，講師，研究方向：社會(huì)學(xué)、思想政治教育； 謝春（1982—），女，漢族，廣西南寧人，碩士，講師，研究方向：文化；思想政治教育。