省級(jí)政府PPP模式?jīng)Q策的影響因素實(shí)證分析

[摘 要]隨著城市化進(jìn)程和政府投融資體制改革的推進(jìn)，政府面臨巨大的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給壓力。PPP模式引入市場機(jī)制和私人部門的力量，可以提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。近年來，越來越多的省級(jí)政府進(jìn)行了投融資體制改革，采納PPP模式，但是對(duì)其背后的影響因素卻鮮有研究。本篇論文分析了影響省級(jí)政府采納PPP模式?jīng)Q策的因素，提出省級(jí)政府PPP模式?jīng)Q策受到省級(jí)政府財(cái)政能力、人口數(shù)量、城市化水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及資本市場發(fā)達(dá)程度的影響。文章基于多元線性回歸模型，研究發(fā)現(xiàn)上述變量在不同程度上影響了省級(jí)政府的PPP決策。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；省級(jí)政府；影響因素；多元線性回歸

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.20

1 引言

PPP的全稱是Public-Private-Partnership，意為政府與社會(huì)資本的合作模式。根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)經(jīng)[2014]76號(hào)），將PPP定義為政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。根據(jù)定義和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，PPP具備合作關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的特征。[1]從財(cái)政部關(guān)于PPP的定義可以看出PPP模式有利于發(fā)揮政府和社會(huì)資本的優(yōu)勢互補(bǔ)，拓寬融資渠道和改善投資運(yùn)營效率。隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)日益增多，財(cái)政壓力越來越大。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高，社會(huì)大眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量要求越來越高，政府承擔(dān)巨大的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給壓力。除此之外，2014年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)43號(hào)），明確要求城投公司剝離融資職能，這導(dǎo)致政府面臨更加嚴(yán)峻的融資難題。換句話說，日益上升的社會(huì)大眾對(duì)高品質(zhì)公共產(chǎn)品的需求和政府的財(cái)政壓力推動(dòng)了PPP模式的快速發(fā)展。[2]

由于PPP引入了市場機(jī)制和私人部門的力量從而很好地提高了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，各省級(jí)政府積極探索與社會(huì)資本的合作，建立政府和市場合作提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效模式。根據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心下的全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫統(tǒng)計(jì)，截至2018年2月18日，全國入庫項(xiàng)目有7382個(gè)，入庫項(xiàng)目金額達(dá)到113613.73億元 。然而，不同省份的PPP發(fā)展水平卻參差不齊。例如，入庫項(xiàng)目最多的山東省達(dá)到了674，而上海和西藏只有2個(gè)PPP項(xiàng)目入庫。為什么不同省份PPP發(fā)展水平存在差異，影響省級(jí)政府采納PPP模式的因素是什么？有一些學(xué)者對(duì)PPP模式?jīng)Q策的影響因素進(jìn)行了分析。王易東和劉浩淼選取1996～2014年的數(shù)據(jù)對(duì)我國PPP模式?jīng)Q策的影響因素進(jìn)行了實(shí)證分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)市場需求、政府約束力和人力資本積累對(duì)PPP決策產(chǎn)生了較顯著的影響，而法制化水平和政府監(jiān)管質(zhì)量對(duì)PPP決策產(chǎn)生了較弱的影響。[3]簡迎輝和包敏認(rèn)為項(xiàng)目自身的特點(diǎn)、政府部門的能力和經(jīng)驗(yàn)偏好、法律政策和私人部門的能力和偏好會(huì)影響PPP模式的決策。[4]陳世金和劉浩運(yùn)用計(jì)數(shù)模型的零膨脹負(fù)二項(xiàng)估計(jì)方法對(duì)31個(gè)主要的發(fā)展中國家采用PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的影響因素進(jìn)行了實(shí)證分析，實(shí)證結(jié)果顯示市場需求和政府財(cái)政約束的影響勢力最大，其次是環(huán)境因素、組織結(jié)構(gòu)質(zhì)量和社會(huì)法制化水平，影響勢力最小的是貨幣化水平、消費(fèi)物價(jià)指數(shù)等宏觀穩(wěn)定性變量。[5]

通過閱讀相關(guān)文獻(xiàn)，考慮多種影響因素，本文提出省級(jí)政府采納PPP模式受到財(cái)政能力、人口數(shù)量、城市化水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資本市場發(fā)達(dá)程度的影響。并且，采用31個(gè)省份2016年相關(guān)橫截面數(shù)據(jù)，運(yùn)用多元線性回歸模型對(duì)本文的理論假設(shè)進(jìn)行檢驗(yàn)。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1數(shù)據(jù)來源

本文的研究內(nèi)容是對(duì)影響省級(jí)政府采納PPP模式?jīng)Q策的因素進(jìn)行實(shí)證分析。本文的被解釋變量即31個(gè)省份（不考慮香港、澳門和臺(tái)灣地區(qū)）的PPP項(xiàng)目數(shù)，數(shù)據(jù)來源于財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心下的全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫，時(shí)間截至2018年2月28日。本文所有解釋變量的數(shù)據(jù)都來自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒-2017》。

2.2變量測量

2.2.1被解釋變量

本文的被解釋變量是各省進(jìn)入全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫的PPP項(xiàng)目數(shù)，在計(jì)量模型中被解釋變量被設(shè)置為projects。

2.2.2解釋變量

解釋變量的測量方法，以及各解釋變量與被解釋變量的預(yù)期關(guān)系，如表1所示。

2.3模型設(shè)定

基于相關(guān)文獻(xiàn)和前人的經(jīng)驗(yàn)，本文采用多元線性回歸模型，分析財(cái)政能力、人口數(shù)量、城市化水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資本市場發(fā)達(dá)程度對(duì)省級(jí)政府采納PPP模式?jīng)Q策的影響。本文使用了EViews8.0對(duì)上述理論假設(shè)進(jìn)行了計(jì)量檢驗(yàn)。

3 實(shí)證結(jié)果分析

表2報(bào)告了多元線性回歸模型的實(shí)證結(jié)果。從模型的擬合效果來看，模型的可決系數(shù)（R-squared）為0.9987，修正后的可決系數(shù)（Adjusted R-squared）為0.9985，模型整體通過了顯著性檢驗(yàn)（F統(tǒng)計(jì)量為統(tǒng)計(jì)顯著）。

分析回歸結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，所有解釋變量的回歸系數(shù)都與預(yù)期方向一致，其中省級(jí)政府的財(cái)政能力、人口數(shù)量、城市化水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都通過了1%的顯著性檢驗(yàn)，對(duì)省級(jí)政府PPP模式的采納產(chǎn)生了顯著的影響。盡管資本市場發(fā)達(dá)程度的回歸系數(shù)是正的，同預(yù)期方向一致，但是它沒有通過顯著性檢驗(yàn)。下面進(jìn)行具體分析。

省級(jí)政府財(cái)政能力的回歸系數(shù)是負(fù)的，說明省級(jí)政府的財(cái)政能力對(duì)省級(jí)政府PPP模式的采納產(chǎn)生了負(fù)向影響。省級(jí)政府的財(cái)政能力越弱、承擔(dān)的財(cái)政負(fù)擔(dān)越重就越可能采納PPP模式，以此來緩解融資困難和轉(zhuǎn)移項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。換句話說，PPP模式的興起和發(fā)展對(duì)于緩解政府財(cái)政負(fù)擔(dān)與壓力發(fā)揮了重要作用。

人口數(shù)量的回歸系數(shù)是正向的，統(tǒng)計(jì)顯著，這符合實(shí)際情況。人口數(shù)量越多，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求也就越大，PPP模式的運(yùn)用能夠以較快的速度來滿足社會(huì)大眾對(duì)高品質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求。

同預(yù)期方向一致，城市化水平對(duì)省級(jí)政府PPP模式的采納產(chǎn)生了負(fù)向影響。城市化進(jìn)程的推進(jìn)是建立在城市大型基礎(chǔ)設(shè)施完善的基礎(chǔ)之上的。一個(gè)地區(qū)城市化水平較低，意味著基礎(chǔ)設(shè)施還不夠完善，未來還需要進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)的供給，所以城市化水平越低就越可能采納PPP模式。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)省級(jí)政府PPP模式的采納產(chǎn)生了正向的影響。PPP模式在具體的操作層面會(huì)涉及到很多細(xì)碎但又重要的環(huán)節(jié)，比如合同管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、運(yùn)營管理、績效考核、政府信用、契約精神等等。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，與PPP模式密切聯(lián)系的這些環(huán)節(jié)的水平和質(zhì)量也就越高，從而PPP模式的應(yīng)用就越多。

資本市場發(fā)達(dá)程度并沒有對(duì)省級(jí)政府PPP模式的采納產(chǎn)生顯著影響，合理的解釋是，一方面，目前政府和社會(huì)資本的合作市場化程度不高，大多還是由省級(jí)政府的城投公司牽頭，缺乏市場競爭。另一方面，政府大多給予社會(huì)資本過多和過高的承諾，做出很多“明股實(shí)債”的承諾。這兩個(gè)方面的原因?qū)е铝速Y本市場對(duì)PPP模式的貢獻(xiàn)有限。

4 結(jié)論

隨著城市化進(jìn)程和政府投融資體制改革的推進(jìn)，以及社會(huì)大眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的高品質(zhì)需求的增長，政府面臨越來越大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給壓力。PPP模式通過引入市場機(jī)制和私人部門的力量，有利于發(fā)揮政府與社會(huì)資本的優(yōu)勢互補(bǔ)，拓寬融資渠道和改善投資運(yùn)營效率。自財(cái)政部和發(fā)改委發(fā)布PPP動(dòng)員，在全國范圍推廣PPP模式以來，全國掀起了PPP模式的熱潮。從全國范圍來看，PPP模式進(jìn)展得如火如荼，發(fā)展勢頭十分迅猛。但是，從PPP模式的地區(qū)分布來看，不同省份的PPP發(fā)展水平存在很大差異。本文對(duì)影響省級(jí)政府采納PPP模式?jīng)Q策的因素進(jìn)行了理論分析與假設(shè)，并使用多元線性回歸模型對(duì)理論假設(shè)進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，得出的結(jié)論為解釋不同省份PPP發(fā)展水平存在差異提供了證據(jù)。

本文提出省級(jí)政府PPP模式?jīng)Q策受到省級(jí)政府財(cái)政能力、人口數(shù)量、城市化水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資本市場發(fā)達(dá)程度的影響。計(jì)量結(jié)果顯示，省級(jí)政府財(cái)政能力和城市化水平的回歸系數(shù)是負(fù)的，統(tǒng)計(jì)顯著，說明財(cái)政能力越弱、城市化水平越低，省級(jí)政府越可能采納PPP模式。人口數(shù)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的回歸系數(shù)是正的，統(tǒng)計(jì)顯著，說明人口數(shù)量越多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，省級(jí)政府越可能采納PPP模式。人口數(shù)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平可以分別從需求和供給兩個(gè)方面來分析，人口數(shù)量多意味著對(duì)PPP的需求多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高意味著PPP的供給能力強(qiáng)，這兩個(gè)方面都會(huì)促進(jìn)省級(jí)政府采納PPP模式。資本市場發(fā)達(dá)程度并沒有對(duì)省級(jí)政府PPP模式?jīng)Q策帶來顯著影響，這說明在很大程度上我國政府與社會(huì)資本合作缺乏市場競爭，市場化程度不高，PPP模式仍需進(jìn)一步完善和規(guī)范。

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[作者簡介]余芳（1995—），女，漢族，江蘇揚(yáng)州人，就讀于同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，研究方向：社會(huì)發(fā)展與管理。