行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的思考

吳麗蘋

[摘 要]全面開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是依法治國(guó)、建立法治型政府一項(xiàng)重要改革舉措，同時(shí)也是提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平的一種手段，使得行政事業(yè)單位能夠與我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展相適應(yīng)。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》自2014年施行以來(lái)，督促各行政事業(yè)單位建立了內(nèi)控體系，內(nèi)控建設(shè)取得一定的成效，有效地規(guī)范了單位內(nèi)部一些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但有些單位仍存在重視不夠、組織不健全、體制不完善等問(wèn)題，文章通過(guò)分析當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在問(wèn)題，并提出相應(yīng)的完善措施，希望能給行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作帶來(lái)啟發(fā)。

[關(guān)鍵詞]行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；存在問(wèn)題；完善措施

1 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要作用

1.1 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要內(nèi)容

內(nèi)部控制是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分，旨在通過(guò)建立完善的制度和流程來(lái)防范錯(cuò)誤和舞弊的發(fā)生，從而提高管理的效果和效率。行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)主要是圍繞行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、債務(wù)業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)業(yè)務(wù)、建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)、合同業(yè)務(wù)六項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，建立相應(yīng)的管理制度，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)部控制，從而有效的約束權(quán)力、引導(dǎo)資源的優(yōu)化配置。

1.2 開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要作用

全面開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)首先是黨的十八大會(huì)議精神得以貫徹落實(shí)的一項(xiàng)重要改革舉措，是落實(shí)依法治國(guó)、依法行政的具體措施，是有效防范舞弊和預(yù)防腐敗的重要手段；其次通過(guò)內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，提高單位公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平，是單位職能得以充分發(fā)揮的重要保證；再次通過(guò)內(nèi)部控制的建設(shè)，各個(gè)會(huì)計(jì)工作環(huán)節(jié)責(zé)任到人、交叉審核以提高會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量，通過(guò)各個(gè)部門崗位之間相互制衡控制貪污腐敗、以公謀私從而保障國(guó)家財(cái)產(chǎn)的安全，通過(guò)制度明確各個(gè)環(huán)節(jié)崗位的責(zé)權(quán)利從而提高行政事業(yè)單位工作效率，結(jié)合國(guó)家的各類相關(guān)法律法規(guī)構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系加以應(yīng)用以提高相關(guān)制度的落實(shí)力度。

2 行政事業(yè)內(nèi)部控制存在的若干問(wèn)題

自2014年1月1日《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》施行以來(lái)，行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制工作有了一定的認(rèn)識(shí)，許多單位也認(rèn)真扎實(shí)的開(kāi)展了一系列工作，并在具體的工作中取得一定的成績(jī)，但同時(shí)在內(nèi)部控制的建設(shè)過(guò)程中也存在著一些普遍性的問(wèn)題。

2.1 內(nèi)控意識(shí)淡薄，領(lǐng)導(dǎo)者不重視

一方面行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范首要的一個(gè)原則就是全面性原則，即對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過(guò)程實(shí)行全面控制。但很多單位員工對(duì)內(nèi)控的認(rèn)識(shí)較為片面，認(rèn)為內(nèi)部控制建設(shè)就是財(cái)務(wù)部門的事情，建立了財(cái)務(wù)制度就是有了內(nèi)部控制；或是認(rèn)為管理過(guò)程中已經(jīng)有相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，內(nèi)控建設(shè)可有可無(wú)。另一方面單位領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)內(nèi)部控制不重視，甚至有抵觸情緒，顧慮內(nèi)部控制建立以后卻不能按要求實(shí)施到位，反而留下了工作失職的把柄；同時(shí)認(rèn)為內(nèi)控工作的意義不大，其設(shè)計(jì)的流程繁復(fù)，降低工作效率，還需投入較大的人力、財(cái)力，認(rèn)為沒(méi)有必要； 或是有些單位領(lǐng)導(dǎo)同意開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)工作，自己卻不直接參與，交由財(cái)務(wù)或內(nèi)審部門實(shí)施，從而使內(nèi)控建設(shè)的效果大打折扣。

2.2 內(nèi)控組織不健全，內(nèi)部控制流于形式

行政事業(yè)單位多數(shù)未專門設(shè)置內(nèi)部控制職能部門，大部分由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)制訂本單位的內(nèi)部控制，沒(méi)有做到單位所有相關(guān)工作人員包括單位負(fù)責(zé)人都要參與其中，從而使內(nèi)部控制建設(shè)變成財(cái)務(wù)管理制度、規(guī)程建設(shè)，建立的內(nèi)部控制體系涉及的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、業(yè)務(wù)流程等單一片面。此外，財(cái)務(wù)部門與其他部門是平行部門，協(xié)調(diào)其他部門一起建立內(nèi)部控制存在一定困難，使得內(nèi)部控制的全面建立阻力重重。同時(shí)一些行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制的貫徹落實(shí)較為隨意，導(dǎo)致相關(guān)內(nèi)部控制難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期要求以及各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)相互銜接、相互制衡。特別是一些基層行政單位，經(jīng)常按照“慣例”辦事，無(wú)視內(nèi)部控制的存在，使得內(nèi)部控制流于形式，變成“紙上有，墻上有，工作中沒(méi)有”的尷尬局面。

2.3 內(nèi)控體制不完善，監(jiān)督機(jī)構(gòu)不健全

現(xiàn)行的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)更多著重于單位的財(cái)務(wù)管理，財(cái)務(wù)管理質(zhì)量提高了，財(cái)務(wù)流程規(guī)范了，但是對(duì)其他業(yè)務(wù)部門的聯(lián)動(dòng)較為缺乏，業(yè)務(wù)部門對(duì)財(cái)務(wù)知識(shí)不了解，財(cái)務(wù)部門、監(jiān)督部門對(duì)業(yè)務(wù)部門的專業(yè)知識(shí)認(rèn)識(shí)也不深，導(dǎo)致平行部門之間信息不對(duì)稱，從而無(wú)法及時(shí)在相應(yīng)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上對(duì)一些業(yè)務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控，使得整個(gè)內(nèi)控體系存在一定的漏洞。如科研項(xiàng)目周期長(zhǎng)、不確定因素多，由于科研業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門不及時(shí)溝通調(diào)整預(yù)算，會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施和預(yù)算出入較大，導(dǎo)致預(yù)算的控制約束形同虛設(shè)。

內(nèi)部監(jiān)督是保證內(nèi)控活動(dòng)正常開(kāi)展的重要環(huán)節(jié)，但很多單位沒(méi)有設(shè)置獨(dú)立的審計(jì)部門，或者審計(jì)部門未能保持其獨(dú)立性，審計(jì)部門形同虛設(shè)，無(wú)法發(fā)揮監(jiān)督職能。同時(shí)未建立有效的自我評(píng)價(jià)和外部考核機(jī)制，對(duì)內(nèi)部控制的實(shí)施情況未開(kāi)展及時(shí)有效的評(píng)價(jià)，存在的問(wèn)題不能得到及時(shí)發(fā)現(xiàn)，從而弱化了內(nèi)部控制的對(duì)單位的管理功能，其作用未能充分發(fā)揮。

2.4 內(nèi)控崗位設(shè)置不合理，流程構(gòu)建不完善

一是一些基層行政事業(yè)單位人手少，但相應(yīng)單位職能卻一樣不少，要確保不相容崗位相互分離，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制有一定難度，比如一些單位財(cái)務(wù)人員自己制單、自己審核，給財(cái)務(wù)信息的準(zhǔn)確性帶來(lái)了一定風(fēng)險(xiǎn)；二是設(shè)置了相應(yīng)的崗位，但相應(yīng)崗位的工作人員不具備相應(yīng)資格和能力，未能起到監(jiān)督把控的作用；三是沒(méi)有準(zhǔn)確的把握不同業(yè)務(wù)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)所在，簡(jiǎn)單地套用相同的審批流程，容易導(dǎo)致某些崗位過(guò)于集權(quán)，業(yè)務(wù)量過(guò)大而起不到很好的把關(guān)作用。

3 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的完善措施

3.1 加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，強(qiáng)化內(nèi)控理念

一是加大《內(nèi)控規(guī)范》等相關(guān)文件的宣傳力度，通過(guò)張貼海報(bào)、官方網(wǎng)站、手機(jī)信息推送等宣傳方式，調(diào)動(dòng)工作人員的積極性。二是針對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)、賬務(wù)人員、業(yè)務(wù)人員等開(kāi)展不同類型的培訓(xùn)，特別是加強(qiáng)單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的認(rèn)知，轉(zhuǎn)變其觀念，改變從被動(dòng)接受內(nèi)控建設(shè)工作任務(wù)為主動(dòng)推進(jìn)單位內(nèi)部控制建設(shè)和貫徹落實(shí)。三是加強(qiáng)行政事業(yè)單位文化建設(shè)，關(guān)注員工的精神需求，引導(dǎo)員工未來(lái)的職業(yè)規(guī)劃，設(shè)立適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)員工的積極性，提高員工對(duì)單位的認(rèn)同感，從而提升對(duì)單位的忠誠(chéng)度，減少一些人為因素的風(fēng)險(xiǎn)。四是探索在單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容中加入內(nèi)控建設(shè)實(shí)施情況的審計(jì)，從而促使單位負(fù)責(zé)人重視單位內(nèi)部控制建設(shè)，有效推動(dòng)相關(guān)工作的開(kāi)展。

3.2 完善內(nèi)控組織構(gòu)架，有效利用信息化手段落實(shí)內(nèi)部控制

按照內(nèi)控規(guī)范的全面性原則，構(gòu)建由單位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，財(cái)務(wù)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門抽調(diào)人員組成單獨(dú)內(nèi)控職能部門或領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，保持一定的獨(dú)立性，以保證內(nèi)部控制建設(shè)的有效開(kāi)展和有效實(shí)施。同時(shí)發(fā)動(dòng)全員參與，充分調(diào)動(dòng)財(cái)務(wù)、基建、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)部門和內(nèi)審、紀(jì)檢等監(jiān)督部門和崗位的積極性，通過(guò)梳理查找當(dāng)前管理流程中的漏洞，崗位職責(zé)存在的風(fēng)險(xiǎn)，再對(duì)癥下藥進(jìn)行制度完善、定崗定責(zé)、管理留痕等，以真正實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管控。

隨著當(dāng)前信息化水平的不斷提高，還可以通過(guò)建立科學(xué)、高效的內(nèi)控信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面管控。一方面根據(jù)各部門的三定方案，構(gòu)建科學(xué)的信息系統(tǒng)將權(quán)力分解到部門和細(xì)化到崗位、部門職責(zé)和崗位職責(zé)明晰化，將崗位職責(zé)嵌入信息系統(tǒng)中，并設(shè)置每個(gè)崗位的系統(tǒng)權(quán)限和獨(dú)立賬戶，將賬戶功能權(quán)限與崗位權(quán)限、崗位責(zé)任進(jìn)行匹配，從而落實(shí)不相容崗位分離制度等；另一方面將單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理納入信息系統(tǒng)，構(gòu)建預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理、合同業(yè)務(wù)管理、建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)管理等相關(guān)管理模塊，通過(guò)信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)工作進(jìn)度實(shí)時(shí)監(jiān)控、管理留痕，從而有效推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)的落實(shí)。

3.3 完善內(nèi)控體制，建立健全監(jiān)督考核機(jī)制

要建立健全的內(nèi)部控制，不能僅僅停留于財(cái)務(wù)管理制度的建立，還需要加強(qiáng)與各部門的聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮各部門力量，加強(qiáng)溝通和相互協(xié)作，挖掘一些相關(guān)制度未能覆蓋的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從而構(gòu)建更為健全的內(nèi)部控制。同時(shí)強(qiáng)化業(yè)務(wù)科室和財(cái)務(wù)部門的融合度，明確各自職責(zé)，對(duì)需要部門之間協(xié)作配合的業(yè)務(wù)，及時(shí)傳遞相關(guān)信息，確保實(shí)時(shí)有效地促進(jìn)內(nèi)部控制的落實(shí)。

同時(shí)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督管理，一是單位的內(nèi)部審計(jì)，要具有獨(dú)立性和權(quán)威性，對(duì)單位各項(xiàng)工作實(shí)施有效監(jiān)督；財(cái)政部門不定期或定期對(duì)各部門實(shí)施檢查，并通報(bào)檢查結(jié)果，督促各部門對(duì)所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行整改。二是加強(qiáng)對(duì)照檢查，組織開(kāi)展內(nèi)控評(píng)價(jià)考核。內(nèi)部控制建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的工作，不是一次性就能完成，需要各單位結(jié)合內(nèi)控制度實(shí)施過(guò)程中存在問(wèn)題進(jìn)行不斷完善和調(diào)整；定期開(kāi)展內(nèi)控評(píng)價(jià)考核，找出尚未覆蓋的潛在風(fēng)險(xiǎn)因素和制度缺陷，制訂應(yīng)對(duì)措施，完善相關(guān)制度，通過(guò)不斷的完善調(diào)整，構(gòu)建符合單位自身特點(diǎn)、更具實(shí)操性可落地的內(nèi)部控制。

3.4 合理利用人力資源，完善崗位設(shè)置和流程構(gòu)建

一是對(duì)一些人數(shù)較少、業(yè)務(wù)較為簡(jiǎn)單的單位，考慮其單獨(dú)設(shè)立一系列的不相容崗位存在困難的因素，可以整合單位現(xiàn)有的人力資源，采用分業(yè)務(wù)、分項(xiàng)目的方式實(shí)現(xiàn)牽制和監(jiān)督，即利用現(xiàn)有的人員兼任不同業(yè)務(wù)工作，并通過(guò)相互交叉審核，使同一風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)確保有兩人以上經(jīng)手，以實(shí)現(xiàn)不相容崗位分離，達(dá)到相互制衡、相互監(jiān)督的作用；二是盡量合理分配崗位人員，對(duì)一些重點(diǎn)崗位要規(guī)定有相應(yīng)學(xué)歷和資格，同時(shí)加強(qiáng)員工培訓(xùn)，鼓勵(lì)員工加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、參加一些資格考試；三是重視業(yè)務(wù)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)構(gòu)建合理的業(yè)務(wù)流程，合理分配崗位職責(zé)和權(quán)限，以達(dá)到防范和控制風(fēng)險(xiǎn)的目的。

總之，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)尚處于起步階段，還存在各種各樣的問(wèn)題，在國(guó)家財(cái)政部、審計(jì)署等的外力助推，以及行政事業(yè)單位要提高現(xiàn)代化管理水平的內(nèi)部需求，不斷完善的內(nèi)部控制并加以有效應(yīng)用顯得尤為重要，從而借此提高行政事業(yè)單位的競(jìng)爭(zhēng)力，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

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