淺析中國證券市場的事中事后監(jiān)管

[摘 要] 長期以來，中國證券市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要工作圍繞事前審核批準(zhǔn)和事后監(jiān)督執(zhí)法展開，其中事前的審核批準(zhǔn)更是監(jiān)管工作的重中之重。但是，證券市場違規(guī)違法問題高發(fā)、主管部門監(jiān)管成效不理想以及證券發(fā)行注冊(cè)制改革的逐步推進(jìn)，對(duì)于進(jìn)一步加強(qiáng)證券市場的事中事后監(jiān)管提出了更為迫切和更高標(biāo)準(zhǔn)的要求。對(duì)此，筆者分析了當(dāng)前證券市場監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)，提出了加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的政策措施，對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)證券市場健康穩(wěn)定發(fā)展進(jìn)行了有益探索。

[關(guān)鍵詞] 證券市場；事中事后監(jiān)管；健康發(fā)展

1前言

2019年1月，中國證監(jiān)會(huì)通報(bào)了2018年證監(jiān)稽查20起典型違法案例，涉及金亞科技（維權(quán)）欺詐發(fā)行、長生生物信披違法違規(guī)、史上最大罰單北八道集團(tuán)操縱市場案、曹磊編造傳播虛假信息案等社會(huì)關(guān)注度較高案件。這些案例主要涉及虛假陳述及中介機(jī)構(gòu)未勤勉盡責(zé)案件、操縱市場、內(nèi)幕交易及利用未公開信息交易、欺詐發(fā)行公司債券、編造傳播證券期貨虛假信息等違法行為。證券市場違法案件高發(fā)充分反映了我國證券市場不夠成熟，監(jiān)管還不夠有力有效，需要監(jiān)管部門進(jìn)一步加大工作力度，采取有效措施，推動(dòng)證券市場的健康發(fā)展。

2證券市場監(jiān)管工作存在的主要問題

從近幾年證監(jiān)會(huì)的案情通報(bào)可看出，證監(jiān)會(huì)查處的違規(guī)違法案例大幅增加，監(jiān)管力度也不斷加大，但是與國務(wù)院對(duì)于依法規(guī)范證券期貨監(jiān)管權(quán)力運(yùn)行，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，提高監(jiān)管能力和透明度等要求相比，還存在較大差距。主要表現(xiàn)在：市場監(jiān)管體制機(jī)制不夠健全，監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能作用發(fā)揮不充分；監(jiān)管法規(guī)不夠完備和健全，缺少配套措施，存在制度空白；監(jiān)管工作過于依賴行政干預(yù)，存在“政策市”的特點(diǎn)；信息披露不夠準(zhǔn)確、有效和及時(shí)，內(nèi)幕信息交易、泄露案件高發(fā)易發(fā)；部分行業(yè)中介機(jī)構(gòu)自律性不強(qiáng)，管理不夠規(guī)范；監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法力度欠缺，尚未對(duì)違規(guī)違法行為形成有效震懾，等等。對(duì)此，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)高度重視，精準(zhǔn)發(fā)力，不能被動(dòng)作戰(zhàn)，而要主動(dòng)作為，重點(diǎn)做好證券市場的事中事后監(jiān)管這篇文章。

3加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的重要意義

黨中央、國務(wù)院對(duì)推動(dòng)證券市場放管服改革、規(guī)范市場監(jiān)管，促進(jìn)證券市場的健康發(fā)展高度重視，要求把市場管住、管好，形成既充滿活力又規(guī)范有序的良好局面，而且加強(qiáng)市場監(jiān)管也是轉(zhuǎn)變優(yōu)化政府職能，預(yù)防化解經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措，必須抓緊抓好。

一是加強(qiáng)證券市場監(jiān)管是落實(shí)中央決策部署的需要。證券市場是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的晴雨表，關(guān)系著國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出要“健全多層次資本市場體系，推進(jìn)股票發(fā)行注冊(cè)制改革，多渠道推動(dòng)股權(quán)融資，發(fā)展并規(guī)范債券市場，提高直接融資比重”。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線”。李克強(qiáng)總理2018年政府工作報(bào)告中，也提出了進(jìn)一步完善金融監(jiān)管、提升監(jiān)管效能的部署要求。可見，中央高度重視資本市場的健康發(fā)展，對(duì)于加強(qiáng)金融市場監(jiān)管多次作出重大部署，提出明確要求，而強(qiáng)化證券市場監(jiān)管無疑是落實(shí)中央決策部署的應(yīng)有之義和重要舉措。

二是加強(qiáng)證券市場監(jiān)管是預(yù)防未來風(fēng)險(xiǎn)的需要。中國股市的危機(jī)與風(fēng)險(xiǎn)不可謂不大。證券市場的不成熟發(fā)展，特別是存在的股市的“杠桿市”“政策市”特點(diǎn)，容易被蓄意做空者利用，如果任其發(fā)展，將會(huì)使得中國金融系統(tǒng)受到整體性的沖擊，不僅證券市場將面臨崩潰，風(fēng)險(xiǎn)還將傳導(dǎo)到銀行甚至房地產(chǎn)，人民幣匯率也可能受到影響。可見，加強(qiáng)證券市場監(jiān)管對(duì)于推動(dòng)重大風(fēng)險(xiǎn)的防范化解，推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。

三是加強(qiáng)證券市場監(jiān)管是消除現(xiàn)實(shí)隱患的需要。目前證券市場上存在內(nèi)幕交易、操縱市場、欺詐發(fā)行、編造傳播虛假信息等違法行為，對(duì)證券市場正常運(yùn)行造成嚴(yán)重干擾，需要政府及時(shí)采取有效措施，維護(hù)市場秩序。而加強(qiáng)證券市場的事中事后監(jiān)管，不僅有利于保障股票發(fā)行注冊(cè)制改革的積極穩(wěn)妥推進(jìn)，而且對(duì)于提高監(jiān)督執(zhí)法力度，形成權(quán)威有效震懾，促進(jìn)市場主體自覺守法，營造公平競爭發(fā)展環(huán)境具有重要意義。

4加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的對(duì)策措施

事前審批、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管是辯證統(tǒng)一的有效整體，需要統(tǒng)籌使用，形成合力。一方面，持續(xù)有力的事中、事后監(jiān)管可以維護(hù)事前審批，及時(shí)糾正事前審批的不當(dāng)行為；另一方面，嚴(yán)格規(guī)范的事前審批，可以有效減少事中、事后監(jiān)管壓力。特別是積極穩(wěn)妥推進(jìn)股票發(fā)行注冊(cè)制改革的過程中，更要充分發(fā)揮事中事后監(jiān)管效力，維護(hù)金融市場的穩(wěn)定發(fā)展。對(duì)此，筆者認(rèn)為主要有以下幾個(gè)方面，需要加強(qiáng)和改進(jìn)。

一是要進(jìn)一步完善事中事后監(jiān)管制度。完善體制體制，健全法規(guī)體系，切實(shí)推動(dòng)市場監(jiān)管的法治化、制度化、程序化和規(guī)范化水平。一方面，要優(yōu)化政府職能，明確職責(zé)定位，做到“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”，通過制定政府權(quán)責(zé)清單，建立權(quán)責(zé)相應(yīng)、公開透明的監(jiān)督和責(zé)任追究制度，充分發(fā)揮證監(jiān)會(huì)的歸口監(jiān)督職能；另一方面，要織緊織密制度體系，研究完善注冊(cè)審核、流程監(jiān)管、信息披露、中介機(jī)構(gòu)管理等系列配套規(guī)章制度，及時(shí)修改或廢止不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)主管部門從“重審批輕監(jiān)管”向“輕審批重監(jiān)管”的過渡，切實(shí)推動(dòng)監(jiān)管責(zé)任落實(shí)，達(dá)到營造良好的證券市場法制環(huán)境，持續(xù)釋放市場活力的目的。

二是切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管檢查執(zhí)法。在加強(qiáng)事中監(jiān)管方面，要研究建立日常檢查監(jiān)管機(jī)制，不斷提高現(xiàn)場檢查的針對(duì)性和有效性；在加強(qiáng)事后監(jiān)管方面，主要是堅(jiān)持違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)，不斷加大對(duì)證券市場各種違法違規(guī)行為的稽查和打擊力度，形成有力、有效震懾。無論是在現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)的問題，還是其他各種違法犯罪行為，一經(jīng)查實(shí)，絕不姑息，該行政處罰的行政處罰，該刑事制裁的刑事制裁，不斷提高違法者的違法成本。具體工作中既要對(duì)違法市場主體加大行政處罰和信用約束力度，依法實(shí)施吊銷營業(yè)執(zhí)照、吊銷撤銷許可證、列入經(jīng)營異常名錄和黑名單等懲戒措施，也要嚴(yán)格實(shí)施上市公司停牌、退市制度，特別是對(duì)欺詐發(fā)行和重大違法的上市公司實(shí)施強(qiáng)制退市，堅(jiān)決清除出市場，維護(hù)市場秩序，通過嚴(yán)格的責(zé)任追究和懲戒制裁保障監(jiān)管效力。同時(shí)，應(yīng)把保護(hù)投資者作為事后監(jiān)管機(jī)制的重要組成部分，推動(dòng)建立適應(yīng)注冊(cè)制改革要求的民事賠償制度，有效保障投資者通過民事賠償訴訟等渠道獲得賠償，更好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效果。

三是進(jìn)一步完善信息披露機(jī)制。針對(duì)證券市場信息披露不及時(shí)、不準(zhǔn)確、不規(guī)范的問題，要進(jìn)一步加強(qiáng)信息披露相關(guān)立法，以投資者需求為導(dǎo)向，完善信息披露規(guī)則體系，研究制定規(guī)范信息披露的專門性法規(guī)制度，做到有法可依、違法必究；要建立健全信息披露監(jiān)管機(jī)制，發(fā)揮證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)上市公司財(cái)務(wù)信息、年報(bào)問詢審核，有序擴(kuò)大問詢函件和公司復(fù)函的公開范圍，并定期或適時(shí)公開考核結(jié)果；進(jìn)一步發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的橋梁作用，暢通其對(duì)投資者的信息傳遞渠道，并加強(qiáng)對(duì)上市公司的內(nèi)部監(jiān)管工作。高度重視社會(huì)監(jiān)督力量，特別是網(wǎng)絡(luò)媒體對(duì)上市公司的社會(huì)監(jiān)督作用。同時(shí)，要強(qiáng)化監(jiān)督責(zé)任，嚴(yán)厲制裁信息披露違法行為，加快推進(jìn)全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺(tái)和企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)建設(shè)，推進(jìn)政府、企業(yè)和社會(huì)組織信息的共享共用，提高信息的綜合化使用水平。

四是綜合運(yùn)用事中事后監(jiān)管工具。創(chuàng)新監(jiān)管方式，是解決政府事中事后監(jiān)管的重要“抓手”，證券市場也應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式的創(chuàng)新應(yīng)用。要繼續(xù)有效使用行政監(jiān)管手段，特別是在行政審批、行政強(qiáng)制、行政制裁等方面的作用，守住守好監(jiān)管底線。同時(shí)，要高度重視并創(chuàng)新使用風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管、信用監(jiān)管等方式，通過專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)不同類型的市場主體、市場活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)加以評(píng)估，來發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對(duì)區(qū)域性、行業(yè)性及系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。注重在監(jiān)管工作中利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，深入推進(jìn)網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，做好隨機(jī)抽查、信息監(jiān)測、數(shù)據(jù)比較、投訴舉報(bào)、監(jiān)督檢查等工作，增強(qiáng)信息整合分析功能，實(shí)現(xiàn)“科技監(jiān)管”，降低行政成本，提高工作效率。同時(shí)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)信用約束和行政處罰的聯(lián)動(dòng)，與社會(huì)信用體系相銜接，建立信用黑名單制度，搭建失信行為共享平臺(tái)，形成失信行為的聯(lián)合懲戒機(jī)制，更好地充分發(fā)揮信用監(jiān)管作用。目前，證券市場要重點(diǎn)推進(jìn)實(shí)施“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，堅(jiān)持在監(jiān)管過程中隨機(jī)抽取檢查對(duì)象，隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開，堅(jiān)持依法監(jiān)管、公正監(jiān)管、透明監(jiān)管，不斷加大對(duì)違法行為的震懾力度，有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

五是建構(gòu)市場監(jiān)管社會(huì)共治格局。國家行政學(xué)院宋世明教授認(rèn)為在政府主導(dǎo)下協(xié)同共治，充分發(fā)揮各利益相關(guān)者在公共事務(wù)管理中的作用，已是現(xiàn)代政府治理的大勢所趨。證券市場亦是如此。在社會(huì)轉(zhuǎn)型、市場轉(zhuǎn)型、監(jiān)管轉(zhuǎn)型的過程中，有必要實(shí)現(xiàn)從監(jiān)管到治理的轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化中國市場監(jiān)管體系與監(jiān)管能力，引導(dǎo)市場主體自治，推進(jìn)行業(yè)自律，鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督。具體來說，證券監(jiān)督部門既可以與有關(guān)政府部門進(jìn)行聯(lián)合檢查，探索推動(dòng)跨部門、跨行業(yè)的聯(lián)合抽查機(jī)制，形成監(jiān)管合力，也要高度重視市場投資者、中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)媒體等社會(huì)主體的監(jiān)管作用，加強(qiáng)與其他市場主體、行業(yè)組織、媒體協(xié)同共治，積極構(gòu)建市場監(jiān)管社會(huì)共治格局，提高證券市場監(jiān)管效益，推動(dòng)證券市場的長期健康穩(wěn)定發(fā)展。

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[作者簡介]趙濤（1983—），山東濰坊人，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）博士研究生，研究方向：中國公共行政。