基于城鄉土地與住房市場一體化改革的脫貧攻堅思考

徐露 彭偉斌

摘要 由于我國長期以來存在的城鄉二元結構，導致農村與城市之間的差距極大，并且現在流動人口數量龐大，而城市的房價又高居不下，農民市民化中的住房問題尤為突出，如何解決這部分人的住房問題對于我國城市化進程具有重要意義。在如今保障性住房供給不足的情況下，提出將建造在非耕地上的小產權房轉化為保障性住房并允許這類住房用于出租的做法來推動農村建設進而推動城鄉一體化進程，這對于實現農民增收，解決我國農村貧困人口脫貧具有重要意義。

關鍵詞 二元結構;小產權房;農民工;保障性住房;脫貧

中圖分類號 S-9文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）10-0259-03

Abstract Because of Chinas longstanding dual structure of urban and rural areas， resulting in a huge gap between rural and urban， and now a large number of floating population， and the citys housing prices are not high， the peasant population in the residential problem is particularly prominent， how to solve this part of the peoples housing problems for the urbanization process in China is of great significance. In the current situation of insufficient supply of affordable housing， this paper proposes that the construction of small property in nonarable land into a secure housing and allow the use of such housing for rent to promote rural construction and promote the process of urbanrural integration， which is of great significance to realize farmers income increasing and overcome poverty of rural poor people.

Key words Dualistic structure;Small property houses;Peasant workers;Guaranteed housing;Poverty alleviation

1 研究背景

在我國城市用地緊張，農業提倡適度經營規模以及多途徑提高農民收入的形勢下，進行集體建設用地入市具有重要意義。并且當前農業農村農民問題中的發展不平衡不充分問題，已經成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。長期以來存在的城鄉二元結構導致社會中多數優質資源配置于城市，這就導致了農村地區的經濟發展、居民生活、村容村貌等長期處于落后狀態，農村地區出現的公路不通，水電不通等現象會增加扶貧開發的成本。任志強也曾在講話中提到脫貧問題單靠農村自己不能解決，必須和城鎮化聯系在一起，只有城鄉之間的界線打破了，使得資源能夠在農村與城市之間自由流動，城鄉土地雙軌制不再存在的時候，農村才能得以發展;農民收入才會增加了，城鄉收入差距才得以縮小。

但由于我國長期以來的城鄉二元土地制度的存在，農民集體所有的土地不能直接進入市場，必須通過政府的征收與征用，才能變為國有土地，這使得我國城鎮化呈現出來的是人口城鎮化與土地城鎮化之間的嚴重脫節，并且在如今高房價的制約下，大量農業轉移人口無法實現在城市中定居生活，并且當前的農村宅基地無法在更大范圍內退出，國家沒有真正做到利用那些已經在外落戶并已經下定決心離開農村的居民的閑置宅基地重新分配給真正需要的人利用。這就導致了“兩頭占地”的現象，即他們無法實現在城市中買房定居，只是在城市中生產最終會回到農村中去生活。這也導致了無法實現真正的城鎮化，在一定程度上影響了農村脫貧。目前，在宅基地方面也只能允許在村集體成員范圍內轉讓，這并沒有真正的達到城鄉土地市場的統一，也不符合十八屆三中全會“賦予農民更多的財產權利”的決議精神。宅基地一概的禁止流轉會造成資源的浪費，絕對禁止集體成員轉讓宅基地的做法不僅在經濟上有損效率，更是對農民自由權的限制，阻礙農民市民化進程[1]。

2 城鄉用地政策變遷

我國的城鄉用地政策主要經歷了3個階段的發展。在1978—1998年時期，實行的土地政策為寬松的土地征用制度，這導致耕地數量急劇減少，全國開發區涌現“圈地運動”，導致絕大多數省市建設用地和耕地占用指標大大突破預期，造成嚴重的土地閑置、低效利用等問題[2];1999—2005年前后，城鄉用地政策轉變為嚴格的土地用途管制制度，壟斷并嚴格控制建設用地的供給。但在這個時期城鄉發展之間的矛盾與社會沖突加劇。最為突出的矛盾是征地過程中產生的失地農民及其可持續生計問題。在2014年的中央一號文件也提出：“改變被征地農民的補償辦法，除補償農民被征收的集體土地外，還必須對農民的住房、社保、就業培訓給予合理保障”，在征地之后，保障這些被征地農民生產和生活的可持續性也尤為重要。從2005年至今，全國開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，并探索城鄉土地統一市場機制。如今67%的建設用地在農村，相對于城市，農村具有較少的人口，土地存在很嚴重的空間錯配問題，所以應把村莊建設用地劃為城市建設用地來彌補城市建設用地不足的問題。建立統一的城鄉土地市場和住房市場，變農村集體土地入市從“非法”到“合法”，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，若能允許存量農村集體建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價，允許農民集體和農民個人獲得土地開發和房屋出租等土地財產收益，這可實現農民增收，也有利于中國的城鎮化進程。

在土地方面，現行《土地管理法》第43條規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”;第63條規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。這兩條法律的存在一直在阻礙著集體土地入市。但在2017年5月，國土資源部公布的《中華人民共和國土地管理法》（修正案征求意見稿）中可以看到，原土地管理法第43條和63條被刪除，新的63條擬被修改為：“國家建立城鄉統一的建設用地市場。符合土地利用總體規劃的集體經營性建設用地，集體土地所有權人可以采取出讓、租賃、作價出資或者入股等方式由單位或者個人使用，并簽訂書面合同。按照前款規定取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、出租或者抵押。集體經營性建設用地出讓轉讓的辦法，由國務院另行制定。”這個修改對于集體建設用地入市無疑是一個創舉。

3 城鄉二元體制與農民工住房問題

“以地謀發展”的模式是建立在城鄉二元土地制度上的，土地增值收益在城鄉之間的不平等分配加劇了城鄉之間的差距，不利于解決農村的貧困問題。當下的扶貧攻堅就是以人民為中心思想下的精準扶貧，這就要求具備可持續性。脫貧的可持續性要做到讓農民收入穩定增加，有持續的收入來源;生活得到持續性改善。不返貧的可持續性也要做到保障其住房。在新型城鎮化過程中，會有大量移民，根據《中國流動人口發展報告 2017》調查了近年來我國流動人口遷移的現狀，發現當前我國流動人口已經達到 2.45 億人，每 6 個人中，就有1個是流動人口。截至2016年，我國的660個城市的總人口達到7.9億人，農村人口數為5.9億人。

由圖1也可以看出，近年來，農民工的規模也在一直擴大所以如何解決這些人的住房問題尤為重要。在城鎮化過程中，農民最擔憂的是進城以后的生計問題。目前國土資源部沒有關于農民進城以后安置方面的政策，并且我國目前的住房制度只解決了城市居民的住房問題，沒有形成綜合的住房制度。高房價會抑制農民工買房，迫使農民工只能保留農村的宅基地甚至擴建在農村的住宅來增加住房供給，這樣也加劇了耕地資源的浪費[3]。并且如今的二元土地制度實際上嚴重阻礙了中國的城鎮化進程。

城市化的本質是農業轉移人口的市民化，目前我國的城鎮化呈現出“只要地不要人”的現象。土地城鎮化與人口城鎮化嚴重脫節。在十九大報告也提出“要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”。要打破城鄉二元體制，使資源和生產要素在城鄉間自由流動，帶動農村經濟發展，使農村居民擺脫貧困，這是發展農村要素市場的重要環節。但長期以來由于我國獨特的二元土地制度，農民集體所有的土地在轉化為國有建設用地時，土地必須經政府征收或征用才能從原來的集體所有變為國家所有，且在土地的征收或征用過程中，政府通過極低的征地補償費將土地收歸國有之后，政府獲得了高額的土地出讓金，但農民獲得的收益極少，沒有保障農民的生產和生活的可持續性。并且在當前扭曲的城市房地產市場下，城市住房需求量越來越多，但大量的宅基地又處于閑置狀態，高房價使得老百姓在城里買不起房，在這個利益以及供需缺口下，小產權房便應運而生。小產權房可以看做是農村集體建設用地入市的一種表現。對于那些建造在非農用地上，符合土地用途管制和土地利用規劃的小產權房，可以在當今為外來人口提供保障性住房不足的情況下，作為一個很好的提供住房的來源，并且也為城市化過程中的近郊失地農民解決了集體土地財產權利的退出和變現問題。利用小產權房可以讓老百姓“買的起房，住的上好房”，這比維持一個在高房價下被暴利壟斷的房地產市場更為重要。

從圖2可以看出農民工的月收入遠遠低于住宅商品房平均銷售價格，以他們的收入水平在城市中購房幾乎不可能。所以小產權房以其較低的價格優勢可以較好的解決這部分人的住房問題。

對于解決這些農村轉移人口的住房問題，使得他們可以繼續留在城市中以獲取相較于農村較高的收入以解決農民的貧困問題具有重要意義。所以政府為他們提供保障性住房是一個可取的思路。但從實際各地的操作情況來看，地方政府根本沒有積極性來為外來流動人口提供大規模的保障性住房。

4 利用小產權房轉化為保障性住房與脫貧

由于宅基地的無償無期限，有限流轉的制度設計使其絕大部分資產屬性價值落入公共域內，這嚴格限制了使農民獲得這部分價值的合法途徑，所以農民會在宅基地上建小產權房來獲得利益。對于這部分小產權房，可以通過補繳相關稅費后，使其與城市商品房同權同價，可用于出售和出租。這可以提高農民的收益，也實現了城里人可以到農村買房，實現了農村與城市之間資源要素的流動，對于打破城鄉界限和土地雙軌制，促進城市化也具有重要意義，最終達到解決農村脫貧的問題。

在如今房價居高不下，通貨膨脹，政府限購的背景下，農民利用集體建設用地建造的小產權房現象不斷升溫。城市住房需求量越來越多，但農村宅基地又大量閑置，高房價使得老百姓在城里買不起房，在供需缺口下形成的小產權房雖然不合法，但適度的小產權房的開發建設可以農村提供建設資金，推動農村生產力的發展，推動城鄉一體化進程。并且對于那些建造在非耕地上的小產權房，在如今保障性住房政府供應不足的情況下，為外來人口提供了可支付的住房。2015年，全國城鎮保障性安居工程開工783萬套，基本建成772萬套，這遠遠低于商品房的建設水平，也不能滿足如今大量的流動人口的住房問題。所以若能在在征地以后，將原先建造在這些被征用土地上的小產權房給與這些農民來居住，不僅解決了其被征地之后的住房保障問題，還減輕了城市保障性住房的壓力。由政府對存量小產權房進行統一管理，不改變原所有者的所有權，原小產權房的所有者仍將獲取租金收益[4]，將此類小產權房進行出租，提高他們的額外收入，這對于農村地區的脫貧都具有一定的現實意義，同時也消除了小產權房所面臨的清除整頓風險。也由此構成了一個覆蓋城鄉的統一的住房市場，避免房地產二元市場長期割裂[5]。

小產權房的良性運行有利于減少地方政府對土地財政的依賴，研究促進土地節約集約利用，房產有序流轉的稅費調節機制，并且其在客觀上擴大了住房供應市場，有利于減輕政府的社會保障壓力，盡快促成“住有所居，居有所安”的目的。

小產權房為滿足無力購買商品房而有住房需求的人提供了一種選擇，也為外出務工人員承租住房提供了一種選擇。任輝[6]還發現農民進城后導致大量宅基地閑置，允許農民將宅基地及房屋用于交換經濟房，空出來的用地指標通過流轉增加了經濟房的城市規劃用地。并且隨著小產權房市場的發展，可以縮小城鄉差距，小產權房可以吸引城鎮居民前往農村居住，有利于強化城市經濟的輻射，帶動作用，促進城鄉文化的相互交流與融合，實現城鄉統籌發展[7]。通過集體土地上的建設，吸引城市人口來居住、投資，能夠促進農村第二產業和第三產業的發展，提高農村剩余勞動力的就業率，加快農村向城市化邁進的步伐和新農村建設的步伐。這對于積極開發就業崗位，解決被征地農民在市民化過程中的就業問題，拓寬貧困勞動力就地就近就業渠道，提高貧困地區人口素質，增強創業和就業的能力也具有重要意義，可實現脫貧的可持續性，使城鎮化后的農戶擁有穩定而持續的收入來源，進而能在城鎮中生活下去[8-12]。

由于小產權房不交土地出讓金的性質，使得小產權房可保持轉化為保障性住房具有低成本優勢。保證保障性性住房的可流轉型和持久性，真正做到惠及民生，將那些不符合條件轉性為國有土地的小產權房由政府承租后納入廉租房保障用途，也可以緩解城市用地的壓力[13-17]。并且政府的這一行為可以節約建設周期，提高效率，盡可能短的時間最大限度滿足保障性住房對象的需求，減少小產權房的空置。將小產權房納入到城市住房保證體系中，不僅可以節約保障住房的建設成本，還可以將原本進行這部分保障性住房建設的規劃用地作為普通商品房用地推向市場，獲得土地出讓收益[18-23]。

現在的貧困問題大多是在自然條件差、經濟基礎弱的地區。惡劣的生存環境與貧困問題通常是互為因果的，此類“一方水土養不了一方人”的扶貧對象只有通過異地搬遷扶貧才能從根本上解決脫貧問題和發展問題，因地制宜確定安置模式和人口規模。在異地搬遷的過程中，首先要以貧困人口的發展需要為本，推進貧困人口市民化。但由于他們的收入水平低，且城市的建設用地有限，在這個階段，可將發展較好的城鎮的小產權房提供給這些貧困人民來居住，這些貧困人口也可暫時在當地的鄉鎮企業工作以實現他們在城鎮的穩定就業和生活。這對貧困地區的脫貧具有重要意義[24-28]。

5 結論

若能實現集體土地入市，使得集體土地能夠平等的進入土地市場，真正的實現“同地同權同價”，這也會增加小產權房的價值，對于當地的農民來說，可以以更高的價格出售或者出租，提高了農民的收入。小產權房會加速城鄉一體化的進程，會帶來人口聚集效應，創造了就業機會，也促使了城鄉資本的雙向流動，對于打破城鄉二元界限具有重要意義。并且目前小產權房的現象普遍，小產權房占地較多，若政府采取強制拆除小產權房的措施予以消除的話，需花費較大費用，且可能存在房主的強烈抵制，引發社會矛盾。在這樣的情況下，將小產權房轉化為保障性住房的舉措似乎更合適，將不符合條件轉性為國有土地的小產權房由政府承租后納入廉租房保障用途，給該類存量小產權房一個合法的身份出路，也可以緩解城市用地的壓力。將小產權房納入到城市住房保障體系中，還可以節約保障性住房的建設成本。并且若將小產權房作為租賃房由政府定價后交由農民進行管理，用租金來作為農民長期的穩定的收入來源，可以解決土地被占用之后的農民就業和長期收入保障問題。這對于解決農村貧困問題也具有重要意義。

最后建立統一的城鄉土地和住房市場對于城鎮化進程具有重要意義，對于改善城鄉二元化，達到城鄉資源能夠自由配置，最終解決農村的脫貧問題。

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