解讀外商投資法

◎ 文 《法制日報》記者 朱寧寧

法治是最好的營商環境。在進入改革開放40年后第一個春天，十三屆全國人大二次會議審議通過了外商投資法。該法將于2020年1月1日起施行。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在擴大對外開放、促進外商投資方面做出了一系列重要決策部署。特別是過去一年來，習近平總書記在多種重要場合發表重要講話，對新的歷史條件下進一步擴大對外開放進行了集中的闡釋，多次向國內外表示中國進一步開放的決心，發出了新時代改革開放再出發、繼續把改革開放推向前進的宣言書和動員令，強調中國開放的大門不會關閉，只會越開越大。習近平總書記有關重要講話精神，成為推進新時代對外開放，做好外商投資法立法工作的重要指引和根本遵循。

“外商投資法的通過，以實際行動向世人、國人表明我們黨將改革開放進行到底的政治勇氣和歷史擔當，充分展現新時代中國堅持對外開放的基本國策，堅定不移擴大對外開放的堅定意志和堅強決心。”對于這部法律的重要意義，全國人大憲法和法律委員會主任委員李飛指出，“總的來說，利用外資是我國擴大對外開放和構建開放型經濟新體制的重要內容，通過制定實施新的外商投資法，進一步彰顯我國擴大對外開放，促進外商投資的決心和信心，積極營造法制化、國際化、便利化的營商環境，以高水平對外開放推動經濟的高質量發展。所以，制定這部法律意義深遠而重大。”

外商投資領域的基礎性法律

改革開放的實踐經驗表明，擴大對外開放，促進外商投資，必須有健全的法治保障。

“制定新的外資基礎性法律，是黨中央提出的一項重要改革部署及立法任務。”李飛介紹了此次外商投資法出臺的大背景。黨的十八屆三中全會提出，統一內外資法律法規，保持外資政策穩定透明可預期。黨的十八屆四中全會提出，適應對外開放不斷深化，完善涉外法律法規體系，促進構建開放型經濟新體制。黨的十九大報告對進一步推動形成全面開放新格局做出了戰略部署，明確提出實行高水平的貿易和投資自由化、便利化政策，全面實行準入前國民待遇加負面清單管理，大幅度放寬市場準入，擴大服務業對外開放，保護外商投資的合法權益。

李飛同時指出，更加復雜的外部國際環境也是制定外商投資法的一個背景。“當前世界經濟深刻調整，保護主義、單邊主義抬頭，經濟全球化遭遇挫折，多邊主義和自由貿易受到沖擊，世界正面臨百年未有之大變局。我們要適應和把握經濟全球化的歷史大勢，緊緊抓住和用好重要戰略機遇期，貫徹新發展理念，堅持互利共贏的開放戰略，完善相關的制度機制，擴大對外開放，推動形成全面開放新格局”。

外商投資法被看作是一部適應新形勢需要、確立新型外商投資管理模式、構建新型外商投資法律制度框架的外商投資基礎性法律。在李飛看來，這部基礎性法律具有兩方面的最大特點。

首先是管理模式、管理制度新。外商投資法將準入前國民待遇加負面清單管理制度作為外商投資管理的基本制度，負面清單之外的領域對外國投資者不設門檻、不實行特殊管理，外商投資者可以同境內投資者一樣進行投資，依照同樣的法律設立企業、從事生產經營活動和接受監督。“這與外資三法所確定的逐案審批管理模式有根本的不同，是一種全新的外商投資管理制度。”李飛說。

其次是法律理念、法律制度框架新。按照新法律理念，外商投資法強調同國際經貿規則的對接，強調實行高水平投資自由化、便利化，著力營造規范的制度環境和穩定的市場環境，側重于對外商的投資促進和投資保護。同時，該法還確立了外商投資管理所必需的相應制度，在企業的設立以及生產經營等方面授予外商充分的企業自主權。

三大關鍵詞：促進、保護和管理

外商投資法確立了我國新型外商投資法律制度的基本框架，確定了我國對外開放、促進外商投資的基本國策和大政方針，對外商投資的準入、促進、保護、管理等做出了統一規定。

從內容上看，該法共6章42條，主要有以下幾方面：

一是對外商投資進行了界定。外商投資法按照形成高水平的全面開放新格局的要求，在總結以往經驗的基礎上，立足于我國的國情，吸收借鑒國際上通行做法，進一步豐富了外商投資的內涵，采取了總括性定義和具體列舉的方式對外商投資進行了界定。

二是規定了有關外商投資促進的內容。外商投資法在總則中明確規定“國家堅持對外開放基本國策，鼓勵外國投資者在中國境內進行投資活動”，同時在第二章投資促進中，具體規定了11條內容，包括強調外商投資法律法規的公開透明、保障外商投資者平等參與市場競爭、明確外商投資企業平等參與政府采購活動、明確外商投資企業可以依法進行融資，等等。

三是規定了對外商投資保護的內容。外商投資法在投資保護一章中，針對存在的問題做了有針對性的規定。對于外商投資的產權保護，在原有規定的基礎上進一步明確，國家對外國投資者的投資不實行征收，只是在特殊情況下為了公共利益的需要，依照法律規定對外國投資者投資實行征收或者征用。實行征收征用的時候，應當按照法定的程序來進行，并且及時給予公平合理的補償。

四是規定了外商投資管理的內容。外商投資法確立了準入前國民待遇加負面清單的管理制度，同時按照內外一致的原則對外商投資管理做出具體規定。

五是規定了備案管理以及信息報告制度。外商投資法規定，負面清單之外的領域，外商可以自由地進入和進行投資，對其采取備案的管理辦法。同時，參照借鑒國際上的通行做法，建立了外商投資信息報告制度，要求外國投資者和外國投資企業報告有關的投資信息，便于在外資政策的制定和外資的管理方面提供基礎信息。

六是規定了安全審查制度。安全審查制度是國際上外商投資管理方面的通行做法，在平衡經濟利益和國家安全方面發揮重要的作用。我們國家實行負面清單制度以后采取相應的措施，建立了外商投資的安全審查制度，將其作為實施外商準入特別管理措施的必要補充。

打造全新外商投資法律體系

值得一提的是，在此次外商投資法的立法過程中，如何看待外商投資法和中外合資經營企業法、外資企業法和中外合作經營企業法（簡稱“外資三法”）的關系，一直是廣受關注的問題之一。

“從外資三法到外商投資法有一個發展過程。”據李飛介紹，隨著我國加入世界貿易組織，特別是建立和實行社會主義市場經濟體制后，在市場主體的組織形式和經營環境各個方面，不斷按照內資外資一致的方向向前推進。作為公平的市場經營主體，就需要打造一個法制化、國際化的營商環境。

李飛同時特別強調，此次外商投資法不是對原來外資三法的小修小補，也不是在原來外資三法的法律框架內做出的修改，而是根據我們國家經濟發展到現階段，按照全新的體制和全面開放新格局的要求，通過立法形成一個全新的外商投資的法律體系。

外商投資法實施生效后，外資三法將同步廢止。為了避免對現存外商投資企業造成太大沖擊，外商投資法規定了過渡期，在附則中明確，按照外資三法設立的企業，5年內可以繼續保留原組織形式。

“新設外商投資企業應當符合公司法、合伙企業法規定的組織形式和組織機構；現存的外商投資企業在組織形式上也應當按照公司法、合伙企業法的規定進行調整。”李飛進一步分析指出，原來制定外資三法時，總體上是按照國際上通行的企業組織形式做出的規定，但是，對外商投資企業采取公司形式的相應權利與義務以及外部法律責任規定得比較少。我國現行的公司法、合伙企業法規定得更全面、更完善，直接適用公司法和合伙企業法不存在什么障礙，這也是貫徹內外資一致原則的客觀要求。

而對于這部全新的外商投資法律，外界還有一個關注的焦點：對于以往一些地方在招商引資過程中曾存在亂承諾、承諾以后不兌現、新官不理舊賬等情況，外商投資法是否會發揮出應有的作用。

“這些行為不但影響當地貫徹落實中央外資政策的連續性和穩定性，還會挫傷外商投資者的投資信心，也損害政府的公信力、破壞政府的形象。”據李飛介紹，此次外商投資法在促使地方政府守約踐諾方面作了明確的規定。外商投資法強調，在招商引資過程當中，地方各級政府包括有關部門應當依法做出政策承諾和依法訂立合同，不能超越法定權限。

此外，對于認為外商投資法規定的相對原則只有42個條款，將來出臺配套實施細則時內容上是否會產生偏差的擔心，李飛也做出了回應。他指出，制定外商投資法的初衷和出發點就是通過制定完善的、更高層次的法律體系來營造更好的投資環境，因此，具體的配套實施細則一定會體現這個新要求。

“外商投資法已經明確規定，涉及外商投資的法律法規和規范性文件要以適當方式征求外商投資者和外商投資企業的意見，應該更加公開透明和可預期。外商有機會充分發表意見和訴求。這個公開征求意見的過程，有利于督促有關部門在制定規定時符合立法初衷。”李飛強調說。

據悉，目前國務院有關部門正在抓緊制定配套性的規定，明年1月1日之前，這些配套制度都將按計劃出臺。據李飛透露，在這個過程中，對于法律中一些特定的規定、含義、邊界，需要立法機關從立法原意上做出解釋，立法機關也會嚴格把關。