比較風險評價在環境風險管理中的應用

楊 蕾，馬宗偉，畢 軍＊

（污染控制與資源化研究國家重點實驗室，南京大學環境學院，江蘇南京 210023）

引言

近40 年來，在我國社會經濟高速發展的同時，由于環境風險管理體系的不完善，各類突發環境事件頻發[1]。與此同時，大氣PM2.5、污染場地、新型污染物污染等各類累積性和長期慢性的環境風險也日益凸顯，對自然生態環境、人體健康、財產安全造成了嚴重的危害[2]。在現實情況中，環境問題往往錯綜復雜，存在諸多不同類型、不同發生可能性與后果的環境風險，環境風險管理者需要通過一定的方法確定環境風險的管理優先次序，運用有限資源來實現不同環境風險之間的優化管理，以實現最大程度的環境安全保障。

長期以來，我國的環境風險優先管理以事件驅動型為主[3]。例如：2005 年松花江水污染重大事故發生后，我國突發環境事件風險管理特別是應急管理處于高速發展期，各種政策文件密集出臺；2009 年多起重金屬污染事件引發了公眾的廣泛關注，促使我國投入大量資源到重金屬污染防治中，重金屬污染整體風險水平總體下降。然而，事件驅動型的優先管理模式只能讓我們被動地去識別環境風險管理優先序，進而被動地采取措施，使得風險控制效果有限。例如，雖然在松花江水污染事故之后，我國突發環境事件風險管理整體水平得到了很大提升，突發環境事件風險有所下降，但目前仍處于較高水平，每年突發環境事件發生數量在300 起左右，并且重大突發環境事件仍時有發生。

總體來看，我國缺乏全國性、綜合性的環境風險分析與評估，環境風險底數不清，無法有效識別出現階段主要的環境風險因子及管理優先級，嚴重阻礙了環境風險的優先管理工作的開展[3]。從宏觀層面而言，需要針對不同的環境問題進行風險評估，建立起不同類型的風險管理優先序。比較風險評價（Comparative Risk Assessment, CRA）就是出于識別哪一類的環境風險更應投入更多資源進行優先管理的目的，對不同類型環境問題（如突發環境事件、大氣污染、場地污染等）風險進行比較分析，從環境問題類型的尺度上確定環境問題風險優先管理目標的一種分析方法，最早由美國環保署（EPA）提出[4]。本文通過系統梳理國內外已有理論研究和項目實踐經驗，總結其經驗、不足與發展方向，論述其在我國環境風險管理工作中的重要性，為我國進行比較風險評價、建立環境問題的風險管理優先級提供科學建議。

1 比較風險評價的內涵與意義

綜合而言，比較風險評價是連接風險評價與風險管理優先級及決策制定的一項重要政策分析工具，它針對評估一定區域內不同環境問題所產生的環境風險進行比較與排序，以確定優先管理的環境風險類型，促進不同尺度（全球、國家、區域）環境保護、環境政策及環境管理工作的良好開展[5]。

1987 年EPA 發表的《未完成的事業——環境問題的比較研究總結報告》[4]是世界上首個針對不同環境問題進行風險評價與排序的研究，它開發了一套有效的方法體系，為比較風險評價研究奠定了里程碑式的理論及實證研究基礎。此后，比較風險評價項目在美國各州[6-8]，泰國、秘魯等國及我國臺灣等地區[9-13]開展，旨在通過本地化的環境問題風險評估和排序，進行區域風險管理優先級的設置。該方法已逐步成為在環境風險管理領域確定環境問題優先管理順序的重要手段。綜合而言，比較風險評價主要具有以下三方面的意義：

一是從方法上而言，比較風險評價提供了一個系統的方法體系，針對不同類型環境風險綜合地進行評價與排序，它是系統地衡量、比較和排序不同環境問題風險的一項必要的工具和分析過程[14]。完整的比較風險研究往往涉及前期的工作組與人員確定、評估工作實施（包含研究邊界確定、數據收集與分析及評估結果呈現）及后期的環境風險管理優先級及管理政策制定等階段，涵蓋了環境風險評價、管理優先級識別與政策制定的整個復雜的流程。同時，該方法融合現有的不同類型的環境風險的評價技術方法，在此基礎上運用一定的綜合方法得到不同環境問題的風險大小順序，以進行環境管理優先級政策等的制定，其整體工作流程體現了環境風險評價與風險管理工作的銜接和統一。

二是從內容上而言，比較風險研究是基于不同的環境問題進行的綜合性和整體性的風險評估。常規的環境風險研究往往著眼于單一的環境問題或風險類別，而比較風險評價針對不同環境問題的研究則基于環境質量、人口等基礎數據，進行不同方面的風險評估工作：首先是針對各個環境問題，從不同的風險效應終點（如健康風險、生態風險等）出發，運用各自的評價標準對環境問題進行“摸底”，評估其各個方面的環境負面效應；其次是通過綜合同一環境問題各個不同方面的環境風險的評價，識別出同一環境問題的風險管理方向和管理重點；最后是出于識別不同環境問題的風險大小的目的，按照一定的準則進行問題綜合排序，以確定優先的環境問題管理類型。因此，比較風險分析可以從不同角度和層次對不同的環境問題風險進行評估與研究，有助于更全面地對環境問題造成的風險進行理解和認識。

三是從應用上而言，實現環境問題的風險優先管理是比較風險研究的最終目的。在《未完成的事業——環境問題的比較研究總結報告》中，EPA 針對不同環境問題的風險評估與排序就是出于想要識別出環境保護工作中管理的優先級，以實現有限資源的更好利用的目的來開展的[4]。從這個層面而言，比較風險評估具有宏觀尺度的實用性和政策意義，它可以基于實際環境政策和管理需求，針對具體需要進行管控的各個區域和不同類型的環境問題進行定向研究，實現基于各類的環境風險評價的環境問題優先級制定工作，真正發揮其以風險控制為目標導向、解決實際環境優先管理訴求的作用。

2 比較風險評價研究現狀

2.1 研究經驗

目前，除我國臺灣地區進行過初步研究外，我國尚未較為系統地開展過比較風險評價研究，而國外豐富的理論及項目案例研究可為我國開展此項工作提供研究和實踐的參考經驗。

EPA 是進行比較風險研究的先驅，除《未完成的事業——環境問題的比較研究總結報告》外，EPA 自1979年起先后出版《減小風險——為環境保護設置優先級和策略》[15]《美國環保署通過風險評估排序來減小風險的方法》[16]《風險排序和設置環境優先級的指南》[14]等專著和報告，介紹了比較風險評估的方法和EPA 在風險評估排序過程中是如何減小環境問題的風險的。與此同時，30 多個比較風險評價項目在美國各個州、城市與社區開展，通過識別不同環境問題的風險大小，建立起了本地化的環境問題的管理優先級[6-8]。

在評估方法和內容層面，部分研究針對比較風險項目中不同類型風險的評價方法[17-19]、風險排序方法[20-24]、評估過程中的不確定性處理[25,26]、項目過程中的公眾參與[27-29]、 風險管理決策制定[30,31]、基于不同項目結果的環境問題風險綜合比較[32,33]等進行研究。部分研究基于已完成的或進行中的評估項目，進行項目的經驗歸納總結及結論分析，如對EPA《未完成的事業——環境問題的比較研究總結報告》報告的分析評價[34,35]，美國各州與地區的比較風險項目比較[34,36-38]等。近年來，隨著環境健康風險和精細化暴露評估技術的發展，比較風險評價的內容和范圍進一步拓展，針對不同污染物質、不同環境問題的健康風險、疾病負擔及其相關研究不斷深入，如全球疾病負擔系列研究（GBD）針對不同類型的行為、環境和職業等風險，進行系統性的研究分析[39,40]；Danielle 等對瑞士的交通噪聲和空氣污染造成的生命損失和發病率進行比較風險評估[41]等等。

表1 展示了部分具有代表性的比較風險研究成果。基于對區域環境風險管理優先級設置的實際需求，各個研究通常選擇的環境問題類型及評估方式也往往存在較大的差異。

在評估內容上，考慮到評估的環境問題和區域的差異性，各研究用于進行環境問題的風險排序的評判標準和評判系統設置存在較大差異。但一般而言，選擇排序的風險類型集中于健康（致癌、非致癌）、生態、福利三種風險類型，也有部分研究選擇了單一的風險類型（如健康風險）作為環境問題排序的標準。在對風險的評價上，研究項目通常選擇剩余風險（現階段尚未被管理控制的風險）[4]作為評價對象，最終運用排序、分類等方式得到不同類型環境問題的風險排序結果。

在評估人員架構上，參與比較風險評價的人員主要包含政府、咨詢機構、環境專家等技術方，評估工作通常由技術專家完成。與此同時，還有部分研究收集了包括公眾、受影響企業等多方相關利益群體的意見。如《未完成的事業——環境問題的比較研究總結報告》[4]中納入已有的公眾環境風險感知情況的調研數據，將其與環境專家的技術評估結果進行比較與綜合，得到最終的問題風險排序。因此，比較風險評估過程應該是一個審議民主的過程，在環境決策的制定過程中需要進行結合技術和民主兩方的意見[29]。

在評估結果的呈現方式上，不同的比較風險評價研究形成的結果往往是基于實際工作方法和現實需求進行呈現。如《未完成的事業——環境問題的比較研究總結報告》[4]中采用問題綜合排序說明、各類環境風險排序說明及各個環境問題詳細說明3 種不同的方式表征其評價結果；美國新澤西州的比較風險評價則著眼于具體的環境風險物質，除綜合排序結果外，還呈現了不同風險類型的結果的排序、不確定性、變化趨勢及潛在的災難性大小，并針對不同的環境問題進行詳細的說明[43]。有學者提出，在對不同環境問題的風險排序過程中，最重要的不是得到一個單純的問題風險排序，而是基于這項工作的開展厘清不同環境問題的實際風險情況，從不同角度刻畫出環境問題的風險的“全貌”，以支撐后續的環境管理優先級及相關環境政策制定工作[30]。

表1 比較風險評價的部分研究案例

2.2 研究不足與展望

作為一種有效的風險排序的方法，比較風險評價可以有效識別出環境問題管理優先序，但其理論研究與實踐項目集中在20 世紀，其方法已不能完全滿足當代環境風險管理的需求，總體而言，現有相關研究存在以下幾點不足與局限性。下文針對其研究不足進行了討論，并提出了解決建議。

首先，是相關理論研究不足。盡管美國等多個國家及地區已經開展比較風險研究，但已有研究多以實踐項目研究為主，其模式及框架主要參照EPA 發布年限較早的評估指南及其他已完成項目進行；在技術方法層面，缺乏完全適用于本地化的比較風險評估技術體系。考慮到不同國家及地區環境管理工作的差異性，各地的比較風險采取的技術框架和評估模式也應體現一定差異性，而目前具有前瞻性的比較風險的技術方法研究還比較缺失。因此，后續研究應該在已有理論的基礎支撐之下，進行環境問題的優先管理識別技術指南和標準體系的構建與修訂，推進適用于不同區域的比較風險評價整體工作流程、評價標準及具體評價方法等方面的理論及技術導則的制定，構建出適合不同區域特點的具備科學性、可操作性的評估方法體系。

其次，已有的比較風險評價研究多著重于前端的風險評價工作，其工作主要是為得到不同環境問題的風險大小順序，但最終結果對于實際的環境風險管理優先級政策制定的效果并不顯著[8]，其作為一項政策工具而言其功能性發揮不足。作為環境風險管理優先級制定的重要依據，今后的比較風險評價工作在幫助進行更好的環境風險現狀情況了解的同時，應更加重視其評估結果在實際環境優先管理工作中的應用，通過結合成本效益等方法，研究各類環境問題的風險削減控制成本、生成新的或修正已有的風險優先管理策略，實現以運用最優的資源配置來進行環境風險管控。

再次，環境風險評價往往充滿不確定性[25]。考慮到環境問題的復雜性、風險計算及外推方法的科學性、數據的合理性等問題，不確定性分析應該貫穿于比較環境風險評價的整個流程當中，對評估方法、數據及評估結果等方面的不確定性并加以說明。除美國新澤西州項目在項目整個過程中采取了不確定性分析方法，并詳細說明結果的不確定性[43]之外，已有研究往往存在方法不確定性討論或結果不確定性說明不足等問題。在后續的評估工作中，應強化各國的環境數據基礎研究，以得到更為精確的環境風險評估及預測結果。同時，不斷完善和修訂環境風險評估模型及參數，以減少分析中的不確定性。在排序結果說明部分，應對評估過程及結果的不確定性進行詳細的說明與分析，以求得到最為合理、充分的環境問題風險比較分析結論。

最后，已有的比較風險評價項目多由政府及環境保護機構主導，其整體評價及判斷過程依賴于環境風險專家、政府官員等的專業考慮和價值判斷。公眾對項目參與度和對項目的了解程度均較低，對項目結果的報告與傳播也大多局限在專業領域，嚴重阻礙了這項工作發揮其環境風險交流和環境風險教育的作用。隨著社會經濟的發展，公眾環境需求和環境風險水平的矛盾日益凸顯，公眾對風險的感知和判斷越來越多地在環境管理決策中發揮作用。作為在環境風險管理政策制定工作中一個需要被重視的群體，公眾對環境風險的判斷可能與專業人士存在較大差異[44]。因此，今后的比較風險分析研究應更加重視不同利益群體的多方意見，促進環境問題優先級制定的民主性的共識達成，促進環境保護政策的有效實施[29]。

3 比較風險評價在我國環境風險管理中的應用價值

在我國目前的環境風險優先管理的工作中，對于區域環境風險評價與優先管理[45-47]、風險源識別與分級[48,49]、各環節風險全過程分析[50,51]等方面已經開展了一系列的研究，但總體而言，我國環境風險管理仍處于事件或問題驅動的環境管理優先級設置模式[2]。2015 年中國環境與發展國際合作委員會專題政策研究項目的《生態環境管理研究報告》從突發污染事故等7 個方面選取代表性的指標對不同環境問題的風險進行了半定量的分析與比較，運用風險玫瑰圖表征中國環境風險的總體水平[52]。但目前我國針對不同環境問題的比較風險識別與排序，無論是理論方法研究還是工作實踐，均還基本處于空白狀態[3]。比較風險評價研究的開展，可為厘清我國環境風險現狀、識別不同類型環境問題的優先級等方面工作開展提供有效技術和方法支持，對于我國的環境風險管理而言，具有重大的應用價值。

3.1 有助于厘清我國環境風險現狀

對環境風險清晰的認識，是制定目標與戰略、有效開展環境風險防控與管理的重要前提和基礎[2]。目前，我國對于環境風險的評價與管理研究主要集中在突發環境風險方面，對累積性/慢性環境風險問題分析評價不足。在全國和各個區域層面針對不同環境問題開展比較風險評價研究，可以系統、綜合地對各個不同類型環境問題的環境風險現狀進行梳理，識別主要環境風險因子，有助于厘清我國各類環境風險問題的風險水平及嚴重性，從根本上解決我國的環境風險評估、累積性和長期慢性的環境風險問題評估和識別不足的問題，為我國環境風險管理各項工作的開展提供研判基礎。

3.2 有助于環境風險管理優先級識別

長期以來，我國的環境風險管理屬于“事件驅動”模式，尚未實現向以風險控制為目標導向的環境管理模式的轉變。就環境風險優先管理工作而言，我國現有的優先管理研究和實踐工作往往集中在尺度較小的區域、風險源和風險環節層面，且相關技術指南可操作性有待進一步提升。比較風險評價工作的開展可以有效地填補我國目前在環境問題優先管理工作中的空白，從更為宏觀的尺度上實現環境風險管理的優先序的制定，推進環境風險優先管理戰略的構建與開展，為環境風險的分區、分類、分級管理工作提供支撐，實現自上而下的環境風險優先管理體系的構建。

3.3 有助于環境風險交流工作開展

現階段我國的環境風險交流體系仍在初步建設當中，風險信息公開機制尚不完善，相關信息公開度與公眾可信度不高。環境風險評估工作、特別是環境風險分級的標準大量依賴于專家學者的研究和判斷，公眾參與度較低，說服力不足[53]。從這個層面上講，比較風險評價工作的開展可有效提升環境風險管理工作中的公眾參與度。同時，比較風險評價結果提供更為綜合全面的環境風險信息和防控內容，有助于更好地開展風險交流、風險防控教育工作。

4 我國比較風險評價體系的構建與完善

通過比較風險評價研究，可以確定我國不同環境問題的風險排序，建立我國環境問題風險管理優先級清單，支撐后續更為精細化的區域、行業及特征因子的風險評價與優先管理工作。基于已有研究理論和實踐經驗，本文提出構建我國環境風險比較評價與風險優先級管理體系的幾點建議。

4.1 健全我國環境數據研究體系

環境數據（如環境質量數據、風險源數據、人口暴露數據等）是支撐比較風險評價工作的基礎。目前，我國環境基礎數據庫建設不足，國家和區域尺度的特征污染物、風險源的整體性的數據監測和調查程度較低。同時，我國目前的暴露參數種類仍然較少，暴露參數手冊暴露參數的區域精細化程度不夠[54]。這些問題阻礙了比較風險評價工作的有效開展。因此，我國應在現有的工作基礎之上，完善環境基礎數據的收集和整合工作，建設更為全面和綜合的環境數據庫；同時，進一步開展暴露參數的細化和修訂工作，以支撐環境風險評價工作的有效開展。

4.2 建立適用于我國的比較風險評價指南

目前，我國尚未發布關于比較風險評價、環境問題風險優先級確定的技術方法和指南，這直接導致了對環境問題的評價和管理優先級制定上的不足。因此，首先我國應在借鑒國外比較風險評價方法和研究的經驗的基礎之上，結合本國實際情況及發展需求，制定適用于本國的比較風險評價技術導則或評估指南，為環境問題的比較評價工作提供根本的技術支持，保證環境問題優先級評價工作開展的一致性和公信力。其次，我國應在已有的健康風險評價指南基礎上，結合國內外已有的研究和科學知識，制定各類不同類型環境風險的評估技術導則和方法，以推動不同類型環境問題風險評估工作進一步的開展，為環境風險排序研究提供工作基礎。

4.3 開展初步的比較風險評價研究

我國應在借鑒國外比較風險評價理論和實際研究的基礎之上，通過整合歷史環境數據資料、分析已有環境風險評估結果、咨詢專家及公眾意見等技術方法，對現階段的各類較為常見、危害較大及關注度較高的環境風險類型和問題，開展整體（全國）和不同區域層級（各省、各重點區域及城市）的比較風險分析試點研究工作，以初步厘清我國現階段不同類型環境問題的風險相對大小及需要重點關注和控制的環境風險類型的優先順序。適當條件下，可將評價結果運用于實際的環境風險管理優先級制定工作中，推進目標導向的環境風險管理模式構建。

4.4 構建更為完善的環境風險交流體系

公眾是比較風險項目的一個重要的參與方和利益群體，在進行不同環境問題的風險比較時應該納入公眾對環境問題的評價與認識；另外，比較風險評價結果的一個重要作用就是對公眾進行環境風險教育與風險交流。我國應強化公眾在環境風險管理中的參與角色作用，通過比較風險評價等的開展，協調參考公眾在風險管理中的各項意見和建議，并向公眾進行更為全面的信息公開和教育。此外，應進一步開展環境風險感知研究，通過了解公眾對于不同環境問題的風險感知現狀和其與性別、年齡、職業等人口學、社會經濟變量的相關性，制定出更具有針對性的環境風險管理和風險交流策略。

5 結語

比較風險評價是制定不同類型環境問題的風險管理優先級的一個重要且有效的方法，它可以在一定程度上實現環境風險的綜合評價及排序，促進我國環境風險管理模式從事件導向型向目標導向型的轉變。為識別我國環境問題風險管理優先級，提高我國環境風險評價和管理水平，需要在借鑒國外優秀研究經驗的基礎之上建立適用于我國的比較風險評價指南，通過建立健全現有的環境數據體系，開展初步的比較風險評價研究工作，識別目前我國環境風險管理的優先級。同時，建立更為完善、有效的環境風險交流體系，重視公眾、企業等多個相關利益群體的不同角度觀點，使風險交流貫穿于比較風險評價的全過程并在后續的環境風險教育和交流工作中持續發揮作用。通過比較風險評價研究實踐工作的開展，推動我國環境風險評價與風險優先管理模式的發展與轉型，提升與豐富我國環境風險管理的深度和內涵。