商業銀行經濟責任審計需要多管齊下

文/李群華

一、商業銀行經濟責任審計的發展歷程

我國的經濟責任審計自20世紀80年代起步。1999年5月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合下發的《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》和《國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計暫行規定》，以及國家審計署隨之發布的《實施細則》，初步形成了經濟責任審計的制度框架，標志著經濟責任審計進入了全面推行時期。2010年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒發《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》，2014年7月，中央紀委機關、中央組織部等七部門聯合頒發《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》，對開展經濟責任審計的規定越來越明確和完善，發布機構范圍擴大，層級提高，體現了經濟責任審計監督的重要性和權威性。

商業銀行經濟責任審計與之同步，隨著經濟體制改革的不斷深化和銀行商業化改革的穩步推進，經歷了從無到有、逐漸成長的過程。20世紀90年代前期，各商業銀行的經濟責任審計工作同時起步。2000年中國人民銀行發布的《金融機構高級管理人員任職資格管理辦法》，明確規定對金融機構離任或離任后擬任職的高級管理人員應進行離任審計，作出綜合評價；2005年以來，國有股份商業銀行相繼上市，加快了國際化經營的步伐，對商業銀行不斷完善公司治理，加強內部管理提出了更高的要求，為經濟責任審計工作的深化發展提供了一個良好的環境，初步形成了比較規范、科學的經濟責任審計工作格局。

二、當前商業銀行經濟責任審計的局限性

對商業銀行經營機構負責人開展離任經濟責任審計時，主要的組織形式是人力資源部門安排，內部審計部門組織實施。由于商業銀行經營機構眾多，按照相關規定要求的頻率開展經濟責任審計，審計工作量相當大，已經成為商業銀行內部審計工作內容的一個重要組成部分。商業銀行在股份制改造的過程中，不斷完善公司治理，加強內部管理，為經濟責任審計工作的深化發展提供了一個良好的環境。商業銀行經濟責任審計的范圍不斷擴大、內容更趨合理、結果運用更具時效性，初步形成了比較規范、科學的經濟責任審計工作格局。在不同階段的審計實踐中，各商業銀行圍繞公司治理機制建設和戰略發展目標，積極探索經濟責任審計內容、方法等，力求使經濟責任審計更好的發揮作用。

《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》 第一條明確了立法宗旨和依據：“為健全和完善經濟責任審計制度；加強對黨政主要領導干部和國有企業領導人員(以下簡稱領導干部)的管理監督，推進黨風廉政建設，根據《中華人民共和國審計法》和其他有關法律法規，以及干部管理監督的有關規定，制定本規定。”表明其主要宗旨是加強對領導干部的管理和監督，推進黨風廉政建設，完善權力運行制約和監督機制，促進領導干部正確履行經濟責任，體現了建立經濟責任審計制度在宏觀層面的重要意義。《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》第三條明確經濟責任審計的內容為：“經濟責任審計應當以……財政收支、財務收支以及有關經濟活動的真實、合法和效益為基礎，重點檢查領導干部守法、守紀、守規、盡責情況，加強對領導干部行使權力的制約和監督”，與之相對照，目前商業銀行內部審計實施經濟責任審計的組織方式和審計內容是不完全相符的。內部審計部門作為審計主體，受限于其職責定位，在實施經濟責任審計中，主要著眼于審計對象任期目標責任完成和內部控制和經營管理的情況，劃分和界定與相關方的經濟責任，而審計時限內涉及的被審計人黨紀和廉政建設情況、是否存在業務范疇之外的違規違紀問題等通常是不納入審計范圍的。因此當前經濟責任審計僅能評價領導干部所負責任的一個方面，無法作出包括政治、業務水平、組織協調、民主團結等全方位的綜合評價，更難以涉及領導干部廉潔從業的問題，與《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》所提的“加強對領導干部行使權力的制約和監督”的要求存在距離。

上世紀八十年代我國國有商業銀行改革起步以來，隨著市場經濟的發展和銀行業務轉型，銀行業的腐敗案件多發。特別是進入二十一世紀，在政府對銀行業務的控制有所松動，銀行的經營自主權有所擴大的背景下，中國銀行業從某種意義上具有“行長經濟”的意味。從國有銀行系統高層的建設銀行王雪冰、中國銀行劉金寶案，到基層機構的中行哈爾濱河淞街支行原行長高山、中行廣東開平支行原行長余振東案，都在社會造成很惡劣的影響。今年以來發生的北京農商行平谷支行行長韓某、建行浙江紹興城西支行行長陳某、工行溫州分行永嘉支行副行長趙某等一批案件，表明涉及商業銀行分支機構行長的案件多發態勢尚未得到根本遏制，反映出包括經濟責任審計在內的對商業銀行領導干部監督制約機制有待完善。

三、多管齊下開展商業銀行經濟責任審計

四中全會的《決定》第三部分“深入推進依法行政，加快建設法治政府”的第五點要求，“強化對行政權力的制約和監督。加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效”，將審計監督在強化對行政權力的制約和監督方面的作用與黨內監督、人大監督等并列，充分肯定了審計的地位和作用。《決定》還要求“完善審計制度，保障依法獨立行使審計監督權。對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋”，對審計職能的具體內容加以明確，突出了經濟責任審計的重要地位。

《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》第十條要求，“建立經濟責任審計工作聯席會議制度，聯席會議由紀檢、組織、審計、監察、人力資源社會保障和國有資產監督管理等部門組成”。該項規定針對的是政府審計作為經濟責任審計主體的情況，對于主要由內部審計作為審計主體的商業銀行經濟責任審計來說，不能機械照搬，但是該項規定可以為我們提供借鑒，啟發我們的思路。商業銀行經濟責任審計可以參照該項規定的要求，積極爭取黨政領導的支持，完善組織機制，探索人事、紀檢監察、審計“三位一體”的管理模式，形成長效工作機制。

一是商業銀行各級機構的領導應該進一步統一思想，切實加強對經濟責任審計的組織領導，提高干部員工對經濟責任審計工作的認識，增強作為審計對象的相關領導干部認真接受經濟責任審計的主動性和自覺性。二是組織部門作為干部經濟責任審計的牽頭單位，要加強與審計部門的溝通，適時了解掌握審計部門審計資源調度和配備情況，合理安排免、審、任的時間差，提前向審計部門提供擬實施經濟責任的計劃，加大經濟責任審計結果作為干部考核、升貶、獎懲的重要因素的份量，提高經濟責任審計的權威性，為審計部門開展工作創造良好的外部環境，提供強有力的組織保障。三是紀檢監察部門應當積極為經濟責任審計提供支持，主動向審計部門提供被審計對象的相關信息，對審計部門移交的在經濟責任審計過程中發現的案件和違規違紀問題線索，及時組織深入調查證實，對查實的問題嚴肅處理。四是審計部門負責制定審計方案并組織實施經濟責任審計，在審計過程中加強與組織部門和紀檢監察部門的溝通，盡可能充分地掌握審計對象相關信息，嚴格執行審計程序，科學運用審計技術與方法，對被審計對象作出客觀、公正的評價結論。通過將審計監督、干部管理和紀律監督有機地結合起來，形成合力，組織部門、紀檢監察部門和審計部門各司其職、各盡其責、各有側重，有效地發揮各部門優勢，實現審計成果的科學有效利用，切實提高經濟責任審計的工作質量。