政策工具視角下我國招投標政策文本分析

王鐿潔

（重慶大學建設管理與房地產學院，重慶 400045）

1 研究背景

當今招投標市場競爭日益激烈，今后的任務也將更繁重，為引進競爭機制，規范業主行為，遏制項目管理中的腐敗問題，國家在2017年底修訂了《中華人民共和國招標投標法》。雖然我國招標投標政策從立法實施至今取得了一定效果，但從各行業各領域實行情況來看，對招投標政策執行及過程監管依然存在很多問題。目前招投標市場不科學具體的評標方法、地方性保護主義、商業賄賂、違法違規投標、串標圍標及逃避招標等現象依然存在，政府需盡快采取行動，對招投標主體進行引導，促進參與招投標的各方單位協同合作，標本兼治解決此類問題。

2 國內外招投標現狀

招標投標是一種廣泛用于經濟活動的商品交易行為。其實質是以較低的價格獲得最好的商品、工程和服務[1-3]。經過200多年的發展，招標已形成一套系統的國際規則，這些規則在各國政府和企業中都很常用。

自FRIEDMAN L于1956年在運籌學中發表競標理論后一直廣為業界關注。采用運籌學的科學方法研究經濟活動中的招標問題是FRIEDMAN L第一次提出，這為日后的眾多相關研究奠定了理論基礎[4]。許多業界學者在對此進行研究的過程中又提出很多研究問題和方向。其中，RICHARD E等提出了另一個方向和假設[5]，該假設指出，不同投標人，他們的效用不一樣，這與他們各自的利益密切相關，這只是其一，另外還會受其他相關因素的綜合影響。SEYDD J運用層次分析法，通過引進決策者的興趣愛好，把這作為一個變量，再將決策者競爭對手的詳細資料、己方成本和目標作為該模型的輸入變量，這樣輸出的結果就是一個權重系數，最后投標的報價也就各不相同，受多個因素影響很大[6]。CHUA D K H認為做一個稱職的投標決策者非常難，因為投標決策者做決策要考慮很多影響因素，在長期實踐與研究的基礎上，他建起了一種投標決策模型，該模型主要是以衡量投標公司形象及競爭力、風險而存在，重點研究這些變量在整個運行模式下對投標管理產生的影響[7]。MARTIN S則對比最低價和次低價在招投標方式中表現的不一樣，提出最低價中標的方法[8]。

近年來，學者對競標領域的研究逐漸從制度模型的建立演變為報價策略和評價方法的研究。在報價策略方面，WILLIAMS T P的成本估算模型、報價和成本回歸模型為投標人的報價提供了各種理論基礎和定制模型[9-10]。在評標方法方面，SKITMORE M在承包商財務穩定性選擇方面，研究了管理能力、技術能力和安全保障措施等因素[11]。LAI K K等根據招標文件的響應程度、施工組織設計、投標人的信譽和競爭力評估報價，加權匯總，得分最高者中標[12]。TZENG W L等對最優投標價法MAT進行研究，指出采用MAT的中標價會略高于最低投標價法LBT，但更能真實反映價格，對保證工程質量有利[13]。

在我國，招標制度是規范社會主義市場競爭秩序的必然要求。它在優化資源配置、調節市場行為、提高經濟效益等方面發揮著重要作用。葉昌鴻等分析了我國工程招投標存在的問題，并提出《論我國招標制度存在問題及完善途徑》的對策[14]。劉慧介紹了招標的國際實踐及我國招標立法與國際慣例的整合[15]。游五洋認為，招標制度可起到信息提示和信息傳播的作用，有效減少了市場信息不對稱，在所有投標人之間找到部分均衡價格，形成投標人的博弈[16]。

綜上所述，目前國內對建設項目招標的研究涉及面很廣，對招標政策幾乎沒有研究。本文主要通過政策工具對所收集的政策文本進行分析，總結我國招投標政策所涉及的內容。

3 研究方法

本文采用內容分析法，采用NVivo 11方法研究投標政策文本。首先對每個策略文本中的策略工具內容進行編碼，以定義分析單元并進行初步描述性分析。根據政策工具理論制定分析框架，然后根據框架將政策編號分類為頻率統計分析框架。最后在定量分析基礎上，分析我國招投標政策存在的問題。

4 數據來源及分析

4.1 數據選擇及文本編碼

本文選擇的招標政策文本均為公開數據，由于投標政策涉及大量文本和內容復雜性，為確保選擇的準確性和代表性，政策文本按照以下原則進行分類和選擇。

1）發文單位為國家級機關。

2）直接與招投標密切相關。

3）政策類型主要包括法律法規、計劃、意見、方法、通知等，反映了國家招投標管理的相關政策文件。

在本文中共收集73份政策樣本，并設計了分析單位編碼表（見表1），以從73份政策文本中提取信息。

表1 政策文本分析單元編碼

4.2 統計分析

該研究對政策文本的文本形式、年度和數量分布、領域和主題分布及政策文本中包含的政策工具類型進行統計分析。

4.2.1 文本形式

選擇出來的73份政策文本中，其標題大致有“制度”“公告”“決定”“通知”“辦法”“規定”“條例”“意見”等形式，其中，最常見的政策文本以“辦法”“通知”和“規定”的形式出現，占總數的比例為80.83%。這些政策主要是對早期總體規劃的補充解釋或與特定領域直接相關。

4.2.2 政策年度與數量

本文所選取政策文本的起始年度為2000年，截至2018年，每年都有新的政策文本頒布。通過統計發現，招投標政策的數量每年發布數量差別不大。在2016年和2017年增加數量較多，2017年達到22份。因為2017年，我國召開了“十九大”，有關部門認真研究了各方市場參與者的意見和建議，充分發揚民主，凝聚各方智慧，推動符合國家改革和發展新形勢的行業法，適應招標采購和互聯網技術創新和實踐發展，例如，為進一步推進行政分權、管理一體化和服務改革優化，對招標投標法和計量方法進行了修訂。

4.2.3 政策主題

政策文本的主題和目的可通過政策主題來理解。根據招投標法內容，把招投標政策領域中政策工具的使用分為四大領域，分別為項目范圍、材料內容、相關主體、綜合方面。通過對73份招標政策文本主要內容的整理和分析，發現招標政策涉及的政策主題在四大政策領域都非常廣泛，幾乎涵蓋了招標的所有方面（見表2）。

4.2.4 政策工具

政府解決社會問題一個重要手段就是利用政策工具。根據我國實際情況，綜合考慮政府強制力程度和政策工具的目的及政策實體之間的關系，政策工具分為:自愿工具、激勵工具和權威工具、能力建設工具及學習工具。

其中，本研究將制度、標準、要求、禁令、評估、監督和許可納入權威工具范圍；能力建設工具主要包括補貼和支持，基礎設施和系統建設及政策偏好。學習工具依賴于目標群體解決相關政策問題的能力，包括信息發布、溝通、談判和宣傳學習。激勵工具根據稅收和補貼等財政激勵措施考慮市場激勵，如低息貸款、信息提供、產權交易等，本文主要依據“紀律”；自愿工具是指通過個人、家庭、社會組織或市場的角色在自愿的基礎上解決社會問題的方式和方法。最低程度的強制是政府最不具影響力的政策工具，可作為強制工具和激勵工具的補充。

表2 政策領域與政策主題統計情況

頻率分析是在73個政策文本內容編碼的基礎上進行的。對于政策工具的類型，最常用的是權威工具和學習工具，分別占50.8%和24.2%，其次是能力建設工具和自愿工具，分別占14.5%和8.1%，最少的是激勵工具，占2.4%。通過對政策工具進行編碼時可以發現，對于具體政策工具來說，明顯使用較多的是信息發布、規定、辦法等。進一步分析發現，單一政策工具獨立使用不多，大部分還是多種政策工具混合使用，其中在信息分發中使用權威工具和學習工具更多，目的是為了能夠更好地使用權威工具。

5 結果分析

5.1 權威工具和學習工具應用過溢

根據統計分析，我國招標政策文本中涉及的大多數政策工具為權威工具和學習工具，分別占50.8%和24.2%。進一步分析發現，學習工具中的信息發布常與“辦法”“決定”等聯合使用，可看出，信息發布工具主要用于通知與監管和要求有關的具體事項。例如，2017年國家發改委關于印發《國務院有關部門2017年推進電子招標投標工作要點》的通知，通知?。ㄗ灾螀^、直轄市）率先實施2017年區域總體工作計劃和主要工作點，根據各點要求，安排2017年在該地區推廣電子招標和招標關鍵點，以及加大工作力度，切實抓好方案的落實工作。2018年，國家發改委發布了關于印發《公共資源交易評標專家專業分類標準》的通知，公布了公共資源交易評價專家的專業分類標準。

5.2 我國招標投標政策的自愿工具應用相對不足，激勵工具使用太少

自愿工具強調社會自治，社會實體在自愿的基礎上自我管理以解決社會問題，重點是市場工具。在招投標領域使用自愿工具的主要目的是通過給社會組織、投標人等主體形成一定的競爭壓力，從而激發活力，增加市場活動、自由和安全。本研究收集的政策文本統計數據發現，使用自愿工具相對不足。對于激勵工具的使用更少，激勵工具主要以獎懲為主，例如，2016年，《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》，主要采用信用激勵和約束手段，增加對誠信主體的激勵和對嚴重不信任主體的懲罰，使可信賴的受益者和不值得信賴的人受到限制。因此，為調動市場活躍性，應合理使用激勵工具。