捕訴一體下偵查監督工作的強化

李領臣 柏嶸

摘 要：捕訴一體是新時代下檢察工作的必然選擇，有助于提升法律監督質效。但具體運行中可能對偵監工作產生一定的沖擊，如逮捕標準異化，兩項監督工作弱化等問題，必須未雨綢繆加強預判，不斷強化偵監工作，以全面發揮改革預期價值。

關鍵詞：捕訴一體 偵監工作 逮捕標準

捕訴一體是新時代下檢察工作的必然選擇，可以強化對偵查活動的引導與監督，避免對同一案件的重復審查，縮短辦案周期，提高訴訟效率，節約司法資源，緩解案多人少矛盾，進而提高偵監工作質效，[1]但同時偵監工作在實踐中也面臨著沖擊。檢察機關必須未雨綢繆加強預判，妥善應對沖擊，充分發揮出改革預期效益。

一、強化內外約束，堅守逮捕標準

逮捕的證據證明標準只需滿足有證據證明有犯罪事實的條件即可，公訴的證明標準則是事實清楚、證據確實充分。承辦人為日后訴訟能夠順利進行以起訴標準來把握批捕，則會人為降低或拔高逮捕標準，造成“構罪即捕”或只要存在風險會擔責就不捕的情況。捕訴一體后，這個問題可能會更加突出。蘇州市檢察機關試點數據顯示，捕訴一體后案件逮捕率大幅度下降，蘇州市的審前羈押率從2007年的86%降至2017年的33.21%，構罪不捕的人數從2005年的189人，占不捕人數的19.31%，逐年上升到2017的1942人，占不捕人數的53.35%。[2]以筆者所在地區為例，合肥市檢察機關捕訴一體后批捕率并沒有下降。2018年1-4月，全市受理普通刑事批捕案件1294件1851人，批捕959件1266人，批捕率為74.11%;2019年同期全市受理普通刑事批捕案件1664件2703人，批捕1307件2050人，批捕率為78.54%。出現這種情況，與該院當前案件和辦案人員情況有關：一是隨著“掃黑除惡”專項斗爭的深入開展，黑惡案件從重從快，帶動了批捕率的提升。2017年全市刑事案件批捕率為70.44%，2018年同期上升近4個百分點。二是該院原偵監科的3名檢察官，僅1名留在刑事檢察二部，負責普通刑事犯罪的檢察一部的4名檢察官全是原公訴科檢察官，公訴人出身的檢察官辦理案件中難免更多的考慮訴訟能否順利進行，對于流竄作案但不符合批捕條件的盜竊案犯罪嫌疑人實行“構罪即捕”。如何防止捕訴一體后有可能異化審查逮捕標準的傾向，需要關注。

解決逮捕標準異化問題，首先在于理念更新。司法理念是影響司法品質的最關鍵因素，如果理念出現偏差，那么案件的辦理由始至終都會偏離法治運行的軌道。2019年4月17日，最高人民檢察院張軍檢察長在政法領導干部專題研討班明確指出，“可捕可不捕的不捕、可訴可不訴的不訴、疑罪從無，這樣的檢察觀念必須牢固樹立”，同時要求“是黑惡犯罪的一個不放過、不是黑惡犯罪的一個不湊數”。一直以來，過于強調“懲罰犯罪”“可捕可不捕”的案件均逮捕，使得批捕率平均值一直維系在80%-90%左右，但隨著法治的進步，多地檢察系統調研的結果顯示審前羈押率已經下降到59%左右，[3]這說明審查批捕的檢察官越來越注重逮捕權的中立性。片面強調保障人權而忽視刑事司法懲治犯罪的重要功能是不可取的，但是過于強調懲治犯罪，“構罪即捕”也違背了刑法的謙抑性和寬嚴相濟的刑事政策。逮捕措施作為最嚴厲的限制人身自由的強制措施，其適用應極為慎重，“以捕代偵”的現象應予杜絕。檢察官在案件審查時應該保持客觀、中立的站位，既不依據個人價值取向和觀念做出判斷，也不因為各種壓力而人為降低逮捕標準，更不能一味追求逮捕服務于起訴之標準。其次，要優化制度約束。轉變理念是內在約束，優化制度則是外在約束。制定科學合理、可操作性強的考評制度，約束檢察官以起訴標準代替批捕標準。一方面，嚴格把握逮捕條件的適用標準，不人為拔高逮捕證據的證明標準，將“有社會危險性”這一逮捕條件進行科學評估，對即使判處徒刑以上刑罰，但社會危險性不大的案件堅決不捕。另一方面，敢于承擔責任，啟用風險逮捕制度，不放縱犯罪，在原有的“逮捕案件輕刑率”考評制度基礎上，區分情況區別對待，對于有犯罪事實、承辦人內心確信有罪、社會危險性大，但因客觀原因無法在逮捕審查期限內取證的案件進行風險逮捕，防止犯罪嫌疑人串供、隱匿罪證甚至逃跑，在一定期限內取證仍然沒有進展的，可以通過羈押必要性審查改變強制措施。再次，要確立無故意或輕過失責任豁免權。審查逮捕發生在案件偵查的初期，大部分案件處于事實脈絡尚未清晰，關鍵證據尚不到位，案件事實認定、法律定性、偵查走向等方面存在較大的不確定性。[4]對于錯案，只要檢察人員在履行職責中盡到必要注意義務，沒有故意或重大過失的，應當享有豁免權，不承擔司法責任。否則，碰到事實、定性有爭議的案件，檢察官不再會探尋真相，只會考慮自己如何消災避禍，在這樣的思維模式下，難有司法公正。放縱檢察官犯錯，好過讓他們瞻前顧后臨事不決或畏首畏尾無所作為。豁免權把檢察官自身利益和案件分割開來，是保障檢察官公正履職的基本條件，嚴厲的責任追究只會讓檢察官把思維限定在案件處理和自身利益權衡之中而放縱犯罪。

二、完善監督制約機制，提升逮捕質效

在捕訴分離的狀態下，一個案件由兩個部門的不同承辦人審查，多了一個監督環節，對專業屬性不強的案件也實行捕訴一體，一定程度上弱化了內部制約。[5]捕訴一體后，從辦案人員的角度出發，誰捕誰訴，承辦人對案件的把握會更加嚴格，但案件錯綜復雜，承辦人稍有不慎，或因為辦案思維出現偏差或因為辦案經驗出現認知偏差，就會導致案件質量問題。捕訴分離下，如果批捕的案件出現質量問題，公訴人會及時糾正。但在捕訴一體的狀態下，同一個案件誰批捕誰起訴，承辦人的思維模式已經定式，還按照之前的認知與角度去分析案件，可能就發現不了質量問題，而且要求同一個檢察官在不同階段對同一個案件產生完全不同的認識確實是強人所難;另一種可能是承辦人在起訴過程中發現了案件有問題，根據《國家賠償法》規定，對逮捕后不起訴的責任應當由審查批捕的檢察官承擔，這時將面臨有悖于人性的抉擇，檢察官顧慮辦案的準確率或怕被追究司法責任，也許會選擇繼續起訴。

打造立體化監督制約機制，可以防控司法腐敗風險點，遏制檢察官隨意批捕或不捕的傾向。[6]其一，推進審查逮捕公開聽證審查，將“公開”審查作為考量犯罪嫌疑人社會危險性的重要途徑之一。可以在初期試點方案的基礎上，對逮捕聽證模式的適用案件范圍、證據審查重點、審查程序和參與主體的合理限度進行規范，防止過猶不及或停滯不前。通過審查逮捕公開聽證程序的實施，公開偵、辯雙方各自認定的事實、理由和根據，賦予犯罪嫌疑人自主辯護權和辯護律師充分介入權，讓當事人進行“面對面”的質證與辯論，可以更全面了解犯罪嫌疑人提請的非罪證據，做出正確的決定。其二，細化辦案規程，監控辦案流程。制定詳實的捕訴一體辦案規程，監督制約檢察官隨意批捕或不捕的傾向，保障捕訴一體辦案模式良好運行。例如上海市檢察機關捕訴一體辦案規程規定：擬作絕對不批準逮捕、存疑不批準逮捕、絕對不起訴或存疑不起訴的，一般應當經檢察官聯席會議討論。檢察官仍然認為應當作絕對不批準逮捕、存疑不批準逮捕、絕對不起訴或者存疑不起訴處理的，應當報請檢察長或檢委會決定。監控辦案流程，案件辦理全程留痕，建立檢察官執法檔案，防干擾辦案登記通報制度等，發揮不同主體之間的相互制約監督作用，防止權力濫用。其三，加大外部監督力度，引入律師監督制度。律師介入既是人權保障的需要，也是防范濫用權力的需求。目前，刑事案件律師辯護全覆蓋正在開展試點工作，有望日后全面鋪開。引入律師監督制度，細化規則，聽取辯護律師提出的意見，把可能影響案件質量的問題解決在事前。制定規范檢察行為監督卡，向律師發放，律師在執業過程中如發現檢察人員存在不規范司法行為，可填寫監督卡并寄回檢察機關的紀檢部門。在檢察機關派駐值班律師，依法維護犯罪嫌疑人權益，參與化解矛盾，保障司法公正。

三、加強專業化建設，提升辦案業務素能

捕訴一體后，在辦案壓力大的情況下，原偵監部門一些日常業務能否得到較好的開展讓人擔心。例如有些疑難復雜案件需要承辦人提前半個月甚至一個月就要介入，與偵查機關同吃同住，引導偵查取證。訴訟工作辦案壓力大，任務重，對于“提前介入”這項工作是否能抽出時間和精力是個疑問。另外，由于批捕案件期限短，檢察官會把精力放在幾天就到期的批捕案件上，先解決到期的案件再去準備公訴案件。但是如果短期內有大量批捕案件，會導致檢察官疲于應付，而到期的公訴案件又有繁瑣的程序等待辦理，且沒有精力琢磨、預測開庭時會遇到什么棘手的情況，會影響審查起訴工作的開展。由于干警的業務素質參差不齊，在短時間內是否能掌握全部的業務技能的確是一個很大的挑戰。業務知識跟不上通過一段時間的積累還可以解決，但是幾十年形成的辦案思維模式和法治理念想改變才是最大的難題。公訴部門一向以國家公訴人的站位打擊犯罪，現在讓其保持中立，行使具有司法屬性的逮捕權時，形成以保護犯罪嫌疑人人權為出發點的思維習慣也難以一蹴而就。

捕訴一體可以有效提升檢察官隊伍的專業化水平，因為批捕和起訴分離導致檢察權的完整性被分割，檢察官只參與一個訴訟階段，不是完整意義上的檢察官。“檢察專業化是外在檢察主體與內在檢察機理的有機統一，而且更加注重檢察人員司法理念、檢察思維、司法能力的專業化。”[7]捕訴一體后，將原來偵監科和公訴科交叉分組，保證每組內均有偵監科和公訴科的人員，這樣可以相互學習業務經驗，保障不同業務類型的案件高質高效完成。進行精細化分工，通過設立專業型辦案組的形式，加強辦案隊伍的專業化、精細化建設。以案件涉及領域精細化分工協作，提高專項業務辦理能力，推動形成刑事犯罪檢察、職務犯罪檢察、經濟犯罪檢察、國家安全與公共安全檢察或其他類刑事犯罪案件檢察等專業格局，由不同的刑事檢察部門負責。同時，部門內部繼續細化分工，部門內部以員額內檢察官、檢察官助理、書記員組成小組，每個小組再按照案件類別劃分，為摸索不同類型案件快速辦理機制打下基礎。打破固有的培訓模式，由檢察官或辦案組自行申報個性化培訓需求，真正做到專業培訓工作的精細化，同時完善人才專業分類、科學配置，積極培養既懂檢察業務又懂其他專業知識的專全結合檢察人才。建立完善專家咨詢支持體系，建立同專業管理部門協作配合機制，借用外腦，引進律師、專家學者、專業領域人才及專業機構，專業部門等外部力量輔助檢察工作，提高專業化水平。另外，設置專業性證據技術審查室，培養技術人才，配備專業化檢測、電子數據提取和取證設備，研發科技信息化智慧辦案系統、輔助辦案系統等，為專業化辦案提供保障。

四、優化制度設計，強化兩項監督職能

捕訴分離的狀態下，偵查監督工作“案多人少”的矛盾非常突出，檢察官抽出時間精力去做立案監督與偵查活動監督“兩項監督”工作就已經非常吃力。捕訴一體后，檢察官在承擔大量辦案任務，尤其是在審查起訴、出庭支持公訴等硬任務面前，投入“兩項監督”的精力必然會削弱。2019年1-4月，合肥檢察系統“兩項監督”數字下降較快，監督公安機關立案受理22件，監督撤案受理13件，去年同期監督公安機關立案受理80件，監督撤案受理44件，同比下降71.77%;糾違30件，比去年同期52件下降42.31%。“兩項監督”任務如何不流于形式，需要關注。

強化偵查監督職能，關鍵要通過良好的制度設計，為檢察官開展偵查監督工作贏取時間。第一，精簡不必要環節，為開展偵查監督工作贏取時間。借鑒改革前期試點做法，調整業務系統，將繁瑣的法律文書進行整合，統一為刑事案件審查報告書，可以有效節省文書制作時間，保障辦案人員有更多精力審查、監督、研究案件。設置基層院交通類、輕傷害類輕微刑事案件快速辦理機制，進一步簡化文書，制作表格化審查報告。對審查逮捕階段事實清楚、證據確實充分、案情簡單且自愿認罪的案件，建議公安在7日內移送起訴，并適用簡易程序或認罪認罰速裁程序，減少當事人訴累。第二，與公安機關共同制定報捕案件標準，節約司法資源。為避免大量不符合逮捕條件的案件進入審查逮捕環節，浪費司法資源，影響辦案質效，檢察機關應與公安機關聯合制定實施辦法，明確報捕案件標準，要求公安機關對不符合逮捕條件的案件采取非羈押方式，直接移送起訴。以肥西縣人民檢察院為例，因為公安系統考評中批捕數占分較高，且公安內部辦理取保候審手續繁雜，公安機關每年報請明顯不符合逮捕條件的案件占不捕案件比例高達80%，一旦提請報捕，程序就得走下去，占用檢察官大量精力和時間。第三，設置專門的兩項監督工作專案組。專案組不參加輪案，機動辦理案件，承擔監督行政機關移送案件、派出所刑事、行政處罰案件、群眾舉報類的線索摸排，負責辦理監督案件的捕訴一體化工作。

五、充分挖掘人力資源，保障延伸性工作開展

原偵監部門作為刑事案件進入檢察院的第一道關口，承擔大量的事務性工作。每年要參加各種會議、開展各類工作、進行宣傳、遞交各種數據和總結報告。這些工作包括但不限于“兩法銜接”“打擊知識產權和銷售假冒偽劣商品”活動、“青少年維權崗”“掃黃打非”專項活動、“掃黑除惡”專項活動、“打擊侵害資源環境和食品藥品安全”專項活動、“打擊非法集資”專項活動、綜治工作等，作為聯絡員的檢察官及其助理既要辦案，又要拿出大量的時間精力處理這些事務性工作，所用時間甚至超過了辦案時間。同時，基層院因為人員有限，檢察官又很難配備到足夠的檢察官助理與書記員，對外卻要負責聯系多個部門，這些事務性的工作如何協調、人員如何安排，管理難度增大，捕訴一體后檢察官往往忙于硬性辦案業務，延伸性工作的開展受到影響。如，2019年1-4月，合肥市檢察系統受理“兩法銜接”案件17件17人，比去年同期36件43人分別下降52，78%、60.47%;肥西縣人民檢察院2019年1-4月，受理“兩法銜接”案件2件2人，比去年同期7件12人分別下降71，43%、83.33%。

為此，盡快給檢察官充實辦案輔助力量，明確分工，由聘任制書記員承擔內勤和各項事務性工作，為辦案人員爭取時間。制作專業化檢察官辦案組各崗位職責說明書，清晰劃分組內各類人員的職責權限，對部門專業化屬性不明顯以及內勤、統計、報表、信息等工作，直接明確由聘任制書記員承擔，使辦案人員有時間有精力辦理、研究案件。對某些業務可以引入外包勞務公司解決，例如卷宗的檔案化管理工作，卷宗制作檔案工序非常繁瑣，需要耗費大量時間精力進行編碼、制作目錄、掃描制作電子文檔、裝訂等程序，通過外包給檔案公司制作卷宗，不但制作的統一規范，更重要的是為檢察官節省了大量的時間開展專業性工作。

注釋：

[1]參見洪浩：《我國“捕訴合一”模式的正當性及其限度》，《中國刑事法雜志》2018年第4期。

[2]參見《“捕訴合一”蘇州實踐走出堅實腳步》，蘇州政法公眾號IDsuzhouzhengfa，最后訪問日期：2019年4月27日。

[3]參見孫謙：《司法改革背景下逮捕若干問題研究》，《中國法學》2017年第3期。

[4]同前注[3]。

[5]參見敬大力：《檢察機關強制措施審查工作須優化配置》，《人民檢察（首都版）》2018年第2期。

[6]參見葉青：《關于“捕訴合一”辦案模式的理論反思與實踐價值》，《中國刑事法雜志》2018年第4期。

[7]夏陽、陶維俊：《檢察專業化建設的實踐檢視及優化路徑》，《中國法律評論》2018年第3期。