雙重創新與多維整合：“兩會”機制的特色優勢研究

摘 要：“兩會”機制是中國共產黨帶領全國各族人民實施的民主政治制度的重大創新，同時，也為人類民主發展道路提供了中國經驗。在“兩會”機制的運行中，代議制度的創新以及“兩會”間的良性互動等，成為“兩會”機制的鮮明特色，也形成了“兩會”機制的獨特優勢。本研究將對“兩會”機制的特色與優勢展開分析。

關鍵詞：“兩會”機制 人民代表大會 政治協商會議

特色 優勢

“兩會”機制是中國共產黨領導中國人民進行的民主政治制度重大創新實踐。 “兩會”機制在運行過程中，形成了具有良性互動的獨特優勢。

一、“復合一院制”：現代代表組織制度體系理論的重大創新

從代議制機構的制度結構來看，世界各地的代議機關主要分為兩個基本類型：一院制和兩院制。就思想理論淵源和制度特點而言，一院制的思想來源主要是法國啟蒙運動思想家盧梭關于人民主權的論述。其主要特點表現在：一院結構;議員一般由選舉產生;權力主要集中和體現于議會，議會的議事規則和流程較為簡單明確;議會權力集中統一，工作程序相對簡潔。兩院制的理論基礎是分權制衡理論在政治實踐特別是在議會中的運用。

按照傳統看法，中國的全國人民代表大會實行的是一院制，但政治體制的改革和完善進程實際已經突破了傳統的解釋。中國現行的人民代表大會制度，不同于西方國家實行的一院制，也區別于兩院制。而是在既有的制度框架內兼容了一院制和兩院制優勢，同時適應現實背景的具有“復合一院制”特征的基本制度結構。以1982年的人民代表大會制度改革為主要標志，全國人大在立足中國國情的前提下，進一步為人民代表大會制度的的制度創新提供了一種新思路，即全國人大在保持一院制的結構框架下，通過設立常務委員會的“院中設院”的制度創新，形成以“一院雙層”為基本結構的“復合一院制”結構模式。這種結構模式和運行特色主要表現在：（1）“一院雙層”的院制結構和職能分工。憲法規定，中華人民共和國的最高國家權力機關和最高立法機關，是全國人民代表大會。它對所有公民負責，并受到全體公民的監督。在此基礎上，全國人大下設常務委員會，即全國人大常委會，作為全國人大的常設機關，同時作為全國人大閉會期間的權力機關而存在。（2）代表團制：整合中央—地方利益的非正式機制。目前，在中國全國人大代表大會上，代表根據選舉單位組成了35個代表團：32個省級地方代表團（含臺灣代表團），2個特別行政區（香港，澳門）和1個由人民解放軍和武裝警察部隊組成的代表團。通過代表團會議制度，形成一種覆蓋面較為廣泛的政治溝通和意見整合機制。（3）兼顧人口、地區、民族和界別原則的選舉制度（解放軍）。一般而言，只有兩院制才可以兼容更多的代表選舉方式，實現代表更大的廣泛性。中國的全國人大雖然沒有實行兩院制，但在實現代表的廣泛性方面確實也進行了積極探索。這主要表現為，實行更為平衡的選舉制度安排：其一，考慮到城鄉差別;其二，適當照顧少數民族;三，與部門兼容的原則（主要是解放軍和武警部隊代表團）。

新中國的代議機構形成“復合一院制”的獨特模式，一是對社會主義國家代議機構的經驗借鑒，二是新中國政權建設的經驗探索的延續。第三，則是基于中國現實國情的民主道路探索。早在1954年，彭真同志就全國人大常委會干部會議強調，全國人大常委會機關應當為立法工作服務。他指出，“常務委員會的任務之一是立法，可以分為起草法律，審查和修改法律和解釋法律。”改革開放后，彭真同志在關于82憲法修改稿草案的報告中明確表示，“將原本屬于全國人民代表大會的部分職能納入其常委會，擴大全國人大常委會的權力，加強組織工作。”“中國全國代表大會上有很多人，全國人大代表的人數不應太少;但是人數多了，又不便于經常的工作。”（彭真.彭真文選[M]，北京：人民出版社，1991.）

從各國議會聯盟所發布的議會機構（成員）代表人數來看，只有14個國家的代表人數超過500人，無論是一院結構還是兩院結構。其中，中國以近3000位代表（法定人數）排名第一，而排名第二的英國上議院和下議院人數總和則為1455人。在此情況下，以“一院雙層”為組織模式，建構“復合一院制”結構模式成為中國代議結構的現實選擇，同時，它也為人類社會代議制民主等現代民主政治文明做出了重要貢獻。

二、人大與政協形成了良好的互補關系模式和互動運作機制

在中國憲法體系的框架下，在法理上，“人民政協”不是也不可能是“第二院”。它的性質和職能是中國共產黨領導的政治協商與多黨合作制度的組織機制和愛國統一戰線組織。積極參與政治協商，對政府進行民主監督、有效開展政治參與，是人民政協的基本職責和工作內容。基于政協與人大的特殊歷史淵源關系和現實政治過程中實際存在的“兩會”模式，通過不是“第二院”的“人民政協”，全國人民代表大會制度可以吸收和整合更廣泛的社會力量。鞏固愛國統一戰線，積極推進政治民主化進程。

人大與政協會議議程與程序基本固定化和規范化，一方面是總結過去一年的工作情況及存在的問題， 在此基礎上提出新的發展計劃，包括對國家機構組成人員的選舉等;另一方面則是代表委員的意見表達，討論國民最關心的問題并提出相應的解決方案。“兩會”內容漸趨充實和完善，會內會外合作形式日益多樣化，這在一定程度上也是“兩會”制度不斷定型穩定的表現。

從縱向歷史角度來看，新中國成立前舉行的全國政協會議，代行了全國人大會議職責，選舉產生組建了中央人民政府。1954年一屆人大會議召開后，人民政協作為愛國統一戰線而繼續存在，并長期在中國政治發展進程中發揮積極作用。從實際政治過程來看，雖然政協的政治協商，民主監督、參政議政和參與國家事務管理的職能對執法機關沒有正式的法律約束力。但是，在歷史形成的政治權威和“兩會”互動模式的基礎上，中國人民政治協商會議全國委員會和全國人大一般同期舉行，政協委員參與討論政府工作報告，并可以對國家各方面事務提出提案、意見、建議和批評，政協為人大體制吸納更廣泛的社會政治力量，對于鞏固執政的政治基礎和擴大愛國統一戰線發揮了非常重要的作用;而且，政協制度也增加了包括代議體制在內的國家宏觀政治體制的“彈性”。就此而言，它較之兩院制當中的“第二院”而言，具有更大的制度優勢。

以“復合一院制”為結構模式的代議機構創新是中國“兩會”機制的核心特征;全國人大與政協之間的互補關系模式和互動運行機制是中國“兩會”機制的制度優勢。通過“兩會”機制來進行中國特色社會主義的制度創新，進而發展中國特色社會主義的政治文明，是“兩會”機制的重要作用和突出特色。以“兩會”機制為政治平臺，鞏固政治基礎和創新民主實現形式等內容成為“兩會”機制的獨特優勢。

三、雙重創新：代議民主與協商民主領域的各自創新

根據實現民主的方式，可以將民主類型劃分為直接民主與間接民主。間接民主的主要形式是代議制民主。代議制民主的出現解決了無法實現大規模參與的直接民主的根本局限。就這一角度而言，間接民主的產生發展，是針對直接民主運行過程中的局限和問題而出現的。但是，代議制民主遵循直接民主下的多數決定原則。鑒于代議制民主在制度運行中出現不足，進而出現了一種以協商為基礎的民主類型。

二十世紀末，西方政治哲學和政治理論中產生了一種以協商為基礎的、區別于代議制民主的理論，即協商民主理論。從民主決策的角度看，協商民主是一種民主的決策制度，也是一種理性的決策形式。在理性的討論和談判中自由表達意見并最終做出具有集體約束力的決定。從民主治理的角度來看，協商民主是一種具有巨大潛力的民主治理形式，主要面向公共利益。它主張通過對話實現共識，明確責任，然后從能夠有效應對多元社會的民主要求中做出普遍接受的決定。

2006年，中央就政協工作專門發布指導性意見，明確指出在作出重大決策前，應當進行民主協商。需要指出的是，人民代表大會制度在運作過程中也貫穿了協商民主，如代表團就政府工作、重大問題進行討論，以及關于人事決策的集體內部磋商;在人民政治協商會議的運行中也有協商民主和選舉民主，如對于政協主要領導的選舉以及政協常委會工作報告的表決等。基于“兩會”機制的中國特色民主發展道路，為代議制民主和協商民主的創新提供了重要平臺和實踐載體。

從代議民主的角度來看，以“一院雙層”為結構形式的“復合一院制”，為代議機構創新提供了中國經驗，尤其是在人口規模大、國土面積廣和區域差異大等國情下，為實現代議民主代表性和效率性的平衡做出了貢獻，提供了可參考模式;在全國人民代表大會常務委員會設立專門委員會，作為全國人大及其常委會的工作機構，實現代議制民主的專業建設;常委會在閉會期間履行立法、監督以及決定重大事項等，是對議行合一理念的重要發展。從協商民主的角度來看，通過愛國統一戰線實現了社會主義勞動者建設者和擁護社會主義愛國者的廣泛聯盟。這進一步增強了將社會精英吸納到政治生活中，通過將政治協商納入國家管理決策過程當中，也有利于實現決策的科學化民主化制度化。

四、多維整合：中國政治制度的宏觀耦合平臺

“兩會”機制不僅實現了政府過程中公民意見和社會需求制度化意見和決策的科學化、民主化，對于中國的政黨制度、黨政關系以及央地關系等而言，也起到重要的促進作用。每年，中國的“兩會”都受到廣泛關注。而“兩會”制度也會繼續發揮它的作用，不僅成為中國民主政治發展的重要平臺，而且也將成為世界了解中國的重要窗口。例如，2018年，全國“兩會”召開之際，人民網所做“兩會熱點調查”共有4212368人參與，結果顯示反腐敗斗爭、社會保障、教育改革、醫改、扶貧、住房制度已成為網民關心的“兩會關鍵詞”;同時，五年來，反腐敗斗爭、社會保障、收入分配、住房房價、教育改革、環境保護等成為網友的最為關心的熱點。“兩會”的作用已不局限于其議程會議本身，而是作為一種固定的制度在發揮作用，即人大與政協已經成為一個相互完善、相互作用的有機體， 且在“兩會”閉會期間仍然發揮著作用，由此形成“兩會”機制。“兩會”機制作為實現社會主義民主的重要載體，已經成為中國特色社會主義政治制度的有效運行平臺。

參考文獻

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作者簡介：張藝爍，南開大學周恩來政府管理學院，主要從事中國政府與政治研究。