如何加強縣級國資監管工作

李雪萍

本論文通過分析縣級國有資產監管的現狀，從而提出推進“大國資、一盤棋”，構建大國資生態。

國資監管是2017年兩會熱詞之一，由國務院有資產監督管理委員會主任肖亞慶在兩會記者會提出。他表示，我國將繼續深化國有企業改革，進一步加強國有資本監管，以保證其安全和升值。

縣級國有資產管理體系作為整個國有資產管理體系的重要組成部分，對于國有資產管理具有重要作用。《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》指出：“國有企業屬于全民所有，是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎”。

健全符合《公司法》、《企業國有資產法》以及《企業國有資產監督管理條例》等法律法規規范的企業國有資產監督管理新體制，特別是在建立健全包括縣級在內的、符合體系建設要求的企業國有資產監督管理新體制，是確保“經營性國有資產實現集中統一監管，國有資產保值增值責任全面落實”的改革目標落實的基礎。

近年來，我國國資監管體制改革不斷邁向新臺階，但地方縣級國有資產及管理體制改革嚴重滯后于中央、省級和市區市。

一、管理體制情況

我國縣級地方國有資產及管理體制主要有以下三種模式：

第一種模式：縣國有資產管理委員會（或領導小組，簡稱國資委）國資辦（掛縣財政局）--國有企業。此模式下，縣國資委是非常議事機構。

第二種模式：縣財政局--國有企業。此模式下，縣財政局被授權對縣級國企履行出資人職責。

第三種模式：縣政府（或財政局）--國資經營公司--國有企業。此模式下，縣政府授權經營公司履行出資人職責。

二、經營機制情況

絕大多數縣級國有企業未建立起市場化所必須具備的經營機制，包括決策機制、激勵機制、發展機制和自我約束機制等。

其一，絕大多數縣級國企僅僅根據政府行政指令實施經營和開發活動，根據政府的指示接納職工等，這種決策機制制約了企業的擴張和發展。

其三，絕大多數縣級國企企業高管和職工工資均由政府核定，高管由行政事業單位人員兼任，實行人事局核定的參照行政事業單位的固定工資。企業職工則按職務和崗位領取相應比例的事業工資。考核激勵機制的缺失，導致經營者和職工的積極性不高。

其四，絕大多數縣級國企，沒有制定企業自身的發展目標、發展方式，更缺乏對企業長遠發展的考慮，短期行為嚴重，有的甚至只管建設，不管經營和盈利。

其五、企業缺乏根據市場變化調整經營目標和方向的機制，形成市場軟約束、行政硬約束的奇怪現象。企業內部也未建立全面預算管理制度，缺乏自負盈虧的內部約束機制，企業虧損不找市場找政府現象依舊突出。

三、國企改革情況

國企改革工作進展緩慢。一些企業干部認為搞改革就是革自己的職，自己砸掉自己的飯碗，仍然留戀廠長、經理的位置，對改革缺乏責任感和緊迫感，存在較嚴重的消極等待和觀望情緒。

（一）未改制的創企業，缺乏改制成本，困難很多很大。

地方國有企業經過將近二十多年的改革，按照先易后難的方法，優質資產的企業已是“好女先嫁”，剩下的企業屬于包袱沉重，負債率極高的“三無”企業，由于改制成本缺乏，企業改制工作很難開展，影響了地方國有企業的改革進度。

（二）改制企業遺留問題多。

不管是采取破產形式還是其他改制形式進行改制的企業，均普遍存在著遺留問題，企業難以終結。

四、國有資產存在嚴重的流失風險

國有資產流失是指國有資產的投資者、經營者和管理者由于過錯，違反有關國有資產管理的法律、法規，造成國有資產損失或者致使國有資產處于流失狀態的行為。

縣級國有資產由于多部門管理，出資人缺位，產權單位存在重收益輕責任，重占有輕管理現象，監管不到位，各地均有不同程度存在國有資產流失風險。主要體現為：股份制改造和拍賣過程中國有資產的流失;假破產真逃債形成的國有資產流失;在產權交易中，評估機構惡意低估國有資產價值;假合資進行套錢;決策失誤，造成巨額國有資產損失和流失;國家工作人員乘企業關、停、并、轉、包、租、合、賣等機會，利用職權進行貪污犯罪等。

五、國資監管機構角色定位尷尬

作為政府直屬特設機構，縣級國資機構只代表政府履行出資人的職責，而不像政府職能部門那樣行使社會公共管理的職能。但不少地方國資機構不獨立、行政化趨勢比較明顯，成為了地方政府的“打雜”部門，甚至承擔了很多公共管理的職能。個別地方國資機構的主要工作集中在企業改制、處理信訪和維護穩定上，企業國有資產監管職責沒有得到落實。

為深化我國縣級國有資產管理體制改革，實現中央提出的國資監管全覆蓋，地方應按照監管范圍合理、監管層次清晰，監管方式有效的原則，全面建立健全地方國有資產管理機構和工作制度，形成“大國資、一盤棋”管理機構的框架體系，通過建立國有資產監督管理和運營新體制，充分發揮國有資產整體效益，提高國有資產的運營效率。

（一）加快建立和完善統一的縣級國有資產監督管理機構，明確授權履行國有資產出資人職責，接受上級財政局、國資委業務指導和監督。

（二）貫徹落實《企業國有資產監督管理條例》和國家、省、市國資監管政策規定，建立健全國有資產管理的政策法規體系，確保國有資產監管工作有法可依，有章可循。

（三）完善國有企業負責人經營業績考核體系，建立健全國有企業經營者的激勵和約束機制。實行年度考核和任期考核，合理確定企業經營者薪酬，進一步理順關系，集中表現為：

1.企業改制資金不及時或不到位，改制周期長，因此出現時差而造成矛盾的問題有：企業職工退休養老待遇問題、職工失業救濟金問題、退休人員醫保問題、職工生活費問題等。

2.企業自身制度、支付能力等原因造成矛盾的問題有：職工生活費問題、職工工資性補貼問題、職工福利性補貼問題、企業改制前，因企業欠繳社保費造成職工到齡應退未退，要求補發經濟補償金或退休費，改制后退休人員要求提高福利待遇問題等。

3.職工住房安置問題，建回遷房的企業出現分配上的紛爭，按貨幣補償方式的企業，職工有的要求建回遷房，有的認為補償標準低，沒有在企業職工宿舍居住的職工要求享受分房或補償等。

4.除實施破產的企業外，采取其他改制形式的企業難以終結（注銷），因為有的企業改制企業尚未對債務完全履行支付責任，或有隱性債務出現后政府要擔當，存在著一定的風險。

5.政策性存在的遺留問題。因企業支付能力、改制時間差等原因，造成補償標準、項目不統一，各改制企業之間存在對比。還有涉軍、涉殘問題等，都向政府提要求。解除勞動關系人員的社會化管理問題，其中包括黨員的管理問題，出現了企業與社區之間難予銜接的兩難境地。

（四）深化縣級國企改制，指導好在縣級國企中建立現代企業制度，盡快完成公司制改造，完善法人治理，為縣級國資部門實行以管資本為主的管理模式創造條件，同時指導好企業集團的組建，為縣級國資的發展壯大，提供體制和制度保障。

（五）推動經營性國有資產集中統一監管。切實轉變政府職能，加快政企分開步伐，對仍由黨政機關管理的企業和經營性資產制定分離脫鉤方案和時間表，盡快納入國有資產監督機構實行統一監管。支持按照出資關系對地方金融、文化等領域經營性國有資產實行專業或授權監管。

（六）執行重大事項報告制度。市、縣國資監管機構要定期向本級黨委、政府匯報本地區國資國企改革發展情況以及國有資產總量、結構、變動、收益等匯總分析情況，圍繞當地經濟社會發展大局和國有經濟改革發展狀況，提出相關意見建議。下級國有資產的出資企業匯總月度及年底情況向上一級國有資產監管機構報告。下級國有資產監管機構出臺的規定文件要向上一級國有資產監管機構報備。

（七）加大對國有企業違規經營責任追究力度，健全并嚴格執行國有企業違規經營責任追究制度，對已經暴露或經審計及各類檢查發現的應當追究責任問題的問題，嚴肅追究有關人員責任。建立健全國有企業重大決策失職、瀆職的追責和倒查制度，完善重大決策評估、決策事項履職記錄、決策過錯認定標準等配套制度，做到有錯必改，有責必問。堅持依法從嚴治企，綜合運用組織處理、經濟處罰、禁入限制、紀律處分和追究刑事責任等手段，嚴厲查處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產和逃廢金融債務的行為，依法嚴懲侵害國有資產的腐敗行為。國有企業領導和管理人員任職期間，在經營管理活動中違反國家法律法規以及企業內部管理規定，不履行或不正確履行責職造成國有資產流失的，嚴肅追究問責，實行重大決策終身責任追究制度。對屬于不當履職，但因市場因素，創新的不確定等引發的損失，建立容錯機制，客觀評估損失，依法依規公平認定責任。落實企業主體責任，對造成重大國有資產損失的，同時追究企業黨組織主體責任和紀檢監察機構監督責任。建立完善國有企業違規經營責任追究典型問題通報制度，加強對企業領導人員的警示教育。

（八）堅持以供給側結構性政策為主線，堅持市場化改革和高水平開放，加快創新步伐，深入推進國資國企改革，加快實現國資監管從管企業向管資本轉變，切實轉變出資人代表機構職能和履職方式，打造充滿生機活力的現代國有企業。

（九）加強上下級國資監管對接工作，建立上通下聯的工作機制。積極爭取上級國資委的支持，推進“大國資、一盤棋”，搞好與市企、省企、央企的對接聯系工作，爭取引進大項目，搞活縣域經濟。

面對錯綜復雜的國際環境和艱巨繁重的改革發展穩定任務，縣級國資系統要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，強化大國資意識，構建大國資生態，緊緊圍繞做強做大國有資本、加快國資國企改革，全力做好國企國資各項工作。（作者單位：吳川市國有資產經營公司）