基于耕種者視角的耕地保護研究

鄭 雪，鄭榮寶，林沛鋒

(廣東工業(yè)大學管理學院，廣東廣州510520)

一、相關(guān)研究文獻評述

耕地是土地資源精華。耕地作為主要的生產(chǎn)要素之一，關(guān)系到全人類的糧食與生態(tài)安全，耕地保護一直備受國內(nèi)外眾多學者的廣泛關(guān)注[1-5]。目前，關(guān)于耕地保護研究主要集中于以下方面：一是耕地保護政策與制度方面研究。世界上許多國家都高度重視耕地資源保護，分別頒布了適合國情的耕地保護法律與規(guī)章制度以保護、增值和合理利用耕地資源；我國是世界上實行耕地保護制度最為嚴格的國家[6-8]。二是耕地保護經(jīng)濟補償機制研究。由于耕地保護體現(xiàn)了非市場價值，屬于正外部性和利他性的，故為此許多國家和地區(qū)制定了各具特色的經(jīng)濟補償方案降低弱化保護的外部性特征，并且通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、發(fā)達地區(qū)扶持欠發(fā)達地區(qū)，使農(nóng)村地區(qū)農(nóng)田基礎設施得以改善[9-11]。三是耕地保護存在的主要問題、成因分析及相關(guān)對策建議。主要從耕地保護積極性、產(chǎn)權(quán)、經(jīng)濟補償與績效、數(shù)量與質(zhì)量統(tǒng)一、利益協(xié)調(diào)等方面探討耕地保護存在的問題、主要成因及給出合適的對策建議[12-16]。

通過文獻疏理發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的研究較少從耕作者的角度發(fā)現(xiàn)耕地保護存在的主要問題。對耕地保護最直接的利用主體—自耕者或租用者缺乏深入的調(diào)研分析，耕地保護問題沒有更全面的發(fā)現(xiàn)和分析，將無法滿足新形勢下對耕地保護的實際要求。此外，不同地區(qū)耕地保護存在的問題與矛盾具有明顯的差異，經(jīng)濟快速發(fā)展地區(qū)更是面臨巨大的壓力。因此，加強我國快速城鎮(zhèn)化地區(qū)耕地保護的研究，彌補地區(qū)差異研究的不足成為必然趨勢。本文以廣州市部分地區(qū)為例，在實地訪談和調(diào)查問卷的基礎上，結(jié)合實質(zhì)性分析方法有針對性地研究面向直接耕作者的耕地保護面臨的問題與壓力，探討其成因，為政府部門制定相關(guān)的政策提供參考。

表1問卷調(diào)查者的基本情況

二、研究方法及數(shù)據(jù)處理

（一）樣本來源及其說明

考慮耕地保護涉及利益主體的復雜性，本次調(diào)研主要以直接從事農(nóng)業(yè)勞作的自耕者或租用者為調(diào)研對象。項目組從2017年3月開始，通過對14個村進行實地訪談和169個行政村發(fā)放1690份問卷。受耕種者文化水平限制、因缺乏物質(zhì)獎勵等因素影響，至同年5月底，僅回收1519份問卷，問卷回收率89.88%，剔除了66份無效問卷，有效問卷1453份，問卷有效率為85.97%。為了在調(diào)查過程中方便研究，將廣州市耕地資源劃分為三個區(qū)域，核心區(qū)（包含荔灣區(qū)、天河區(qū)、海珠區(qū)和黃浦區(qū)）、邊緣區(qū)（包含花都區(qū)、蘿崗區(qū)和番禺區(qū)）和外圍區(qū)（包含南沙區(qū)、增城區(qū)和從化區(qū)）。

（二）問卷調(diào)查者基本情況

以耕種者為主的問卷調(diào)查情況上看，在1453份有效問卷中，主要以城市邊緣區(qū)和外圍區(qū)為主，平均年齡為47.12歲，這表明廣州市從事農(nóng)業(yè)耕作生產(chǎn)者主要以中年人為主。自耕者人數(shù)相對較少，僅233份，耕地租用者達1220份，這表明廣州市本地人直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)意愿較低，家庭耕地主要以出租給外地人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動為主（表1）。

（三）可信度及有效度分析

為檢驗本次調(diào)查問卷的可靠性與真實性，對1453份的有效問卷采用Cronbach's α系數(shù)法進行信度測量，計算公式如下：

其中，K為量表中題項的總數(shù)，Si2為第i題得分的題內(nèi)方差，ST2為全部題項總得分的方差。SPSS軟件支持下，信度分析α為0.83＞0.75，表明量表信度非常好。

另外，為了檢驗問卷的重測信度，檢驗調(diào)查問卷的真實性，在問卷收集后一個月內(nèi)隨機抽取100份問卷以電話回訪方式進行調(diào)查，得出重測信度達到0.89，大于0.7的可接受水平，表明問卷的真實性良好。

三、結(jié)果與分析

（一）不同距離耕地生產(chǎn)的效益與存在的問題

為了檢驗廣州市核心區(qū)、邊緣區(qū)和外圍區(qū)耕地生產(chǎn)的效益是否具有一致性，采用方差分析法對調(diào)查問卷的結(jié)果進行分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)被調(diào)查者之間的差異達到顯著性水平，即不同距離之間耕地生產(chǎn)的效益并不一致(見表2、圖1)。

表2方差分析結(jié)果

圖1不同距離耕地生產(chǎn)的效益與存在的問題

核心區(qū)的耕地細碎化顯著，耕地主要用于季節(jié)性蔬菜生產(chǎn)，生產(chǎn)效率較高，經(jīng)濟效益較好，平均每畝耕地年經(jīng)濟效益在5000元左右，年租金每畝在2000-2500元之間。核心區(qū)耕地附近的水源易遭受周邊工業(yè)廢水和生活廢水污染。邊緣區(qū)的耕地多集中連片分布，耕地主要從事蔬菜、甘蔗、地瓜等經(jīng)濟作物生產(chǎn)。由于遠離城鎮(zhèn)，土壤受到的污染相對也較少，整體經(jīng)濟效益比較高，平均每畝耕地年經(jīng)濟效益在6000元以上，年租金整體也高于核心區(qū)的年租金，但是區(qū)域內(nèi)差異明顯，番禺居邊緣區(qū)租金首位。邊緣區(qū)耕地利用存在的主要問題是大部分耕地使用者為外地人，缺乏保護耕地的意識，租用者為了追求農(nóng)作物的更高產(chǎn)量，不加節(jié)制的使用農(nóng)藥和化肥，導致土壤質(zhì)量下降。外圍區(qū)主要為廣州市山地丘陵區(qū)，耕地主要從事水稻、香蕉、荔枝等經(jīng)濟作物生產(chǎn)，耕地質(zhì)量和生產(chǎn)效率相對較低，平均每畝耕地年經(jīng)濟效益在3000元以下，年租金每畝在1000-2000元之間。耕地利用存在的主要問題：一是山區(qū)耕地水利設施不夠完善；二是出現(xiàn)耕地撂荒、耕地非農(nóng)化現(xiàn)象嚴重；三是私自占用耕地為宅基地，存在違法用地現(xiàn)象。

（二）被調(diào)查者對耕地保護的意愿分析

同樣采用方差分析法對被調(diào)查者的不同狀況對耕地保護意愿是否存在差異，結(jié)果發(fā)現(xiàn)被調(diào)查者之間的差異達到顯著性水平（表3）。

表3方差分析結(jié)果

作為耕地保護最直接的主體，耕種者對耕地保護的意愿除了受政府政策實施、生活來源組成、耕地利用效益、征地補償標準等因素的影響外，不同年齡、性別、學歷的耕種者和自耕者與租用者之間的耕地保護意愿均有直接的不同。本文重點分析在不同年齡、性別、學歷的耕種者以及自耕者與租用者之間的耕地保護意愿存在的區(qū)別，如圖2所示。

不同年齡階段的被調(diào)查者中，隨著年齡增大對耕地保護的認知越強烈、保護意愿越高；隨著距離城市中心的距離的增大，耕地保護意愿呈上升趨勢。其主要原因是城市的核心區(qū)與邊緣區(qū)，耕種者除了有農(nóng)業(yè)經(jīng)營的直接收入外，還可以從事城市第二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，收入的多元化使得耕地保護的意愿也隨之降低；而城市的外圍區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所得可能成為家庭最為主要的收入，耕地保護意愿較為強烈。

圖2不同類型被調(diào)查者對耕地保護意愿分析

不同性別被調(diào)查者中，女性比男性多2倍左右，這表明即使在大城市周圍，直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的女性比例仍然高于男性。其主要原因是知識文化水平較低的女性在大城市生活找到工作的難度明顯高于男性，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動成為這些女性的主要工作和經(jīng)濟來源，所以女性相較于男性有更高的耕地保護意識。

不同學歷被調(diào)查者中，學歷越高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，對耕地保護的意愿越強，這表明隨著知識文化水平的提高，耕地保護就越受到重視。城市的核心區(qū)和邊緣區(qū)，耕地經(jīng)營者的學歷以初中和高中為主，其保護耕地的意愿高于邊緣區(qū)的主要原因是這些外來耕地租用者在具備一定的種植、管理農(nóng)田的經(jīng)驗和知識的前提下才選擇租用當?shù)厝说母剡M行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)同時保持耕地可持續(xù)生產(chǎn)率；而城市外圍區(qū)，耕地經(jīng)營者以本地人為主，文化水平也相對較低，一般以小學和初中學歷為主，且耕地租金水平明顯低于核心區(qū)和邊緣區(qū)，是耕地保護意愿低的原因之一。

不同類型的耕種者中，自耕者比租用者的耕地保護意愿明顯更高，其主要原因是廣州市人均耕地占有量已非常少，耕地已經(jīng)成為自耕者非常重要的生產(chǎn)資源，所以耕地保護的意愿更為強烈。而部分耕地租用者耕地保護意愿較低的原因，一是租用者付出租金的目的，是為使耕地最大化利用以獲取最大利益回報；二是其可以自由更換租用的耕地，并不對耕地質(zhì)量變化負責。

（三）被調(diào)查者對耕地保護經(jīng)濟補償實施效果評價

2014年，廣東省財政廳下達11.2億元用于基本農(nóng)田保護經(jīng)濟補償，其中省財政按照30元/畝·年標準實行，標志經(jīng)濟補償制度進入具體實施階段。廣州市在2012年率先實行了耕地保護經(jīng)濟補償機制，按照核心區(qū)500元/畝·年、邊緣區(qū)300元/畝·年、外圍區(qū)200元/畝·年的標準發(fā)放補助資金，但這些資金主要是用于農(nóng)村土地整治、基本農(nóng)田后續(xù)管護、農(nóng)村養(yǎng)老保險和合作醫(yī)療等支出，真正落實到農(nóng)戶手里不到200元/畝·年，甚至部分地區(qū)并沒有實際發(fā)放，更是未發(fā)放到眾多的耕地租用者手中。據(jù)統(tǒng)計2016年廣州市人均GDP已經(jīng)達到145254元，僅次于深圳位列廣東省第二位。基于現(xiàn)有的耕地保護補償并不能真正有效刺激農(nóng)戶耕地保護的意愿，可見有必要在原有的資金補助基礎上增加耕地保護補償力度，提高農(nóng)戶保護耕地的意愿和耕地保護的效果。

據(jù)調(diào)查結(jié)果分析得到：不同距離的耕地保護經(jīng)濟補償實施效果評價不一，隨著距城市中心距離越遠經(jīng)濟補償評價越高（圖3）。核心區(qū)雖然補償標準最高，但農(nóng)戶或耕地租戶政策實施效果評價最差，有人認為是一項可有可無的制度，甚至有部分農(nóng)戶不愿意去領(lǐng)取補償金。其主要原因是核心區(qū)農(nóng)戶生活水平相對較高，原耕地承包權(quán)人通過自建房出租就可以達到相對富裕的水平，而耕地租用者則認為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟效益低下，通過耕地非農(nóng)化后其收益上升幾十倍甚至上百倍，以經(jīng)濟補償方式進行耕地保護的實施效果并不理想。而城市外圍區(qū)人均收入相對較低，幾百元的經(jīng)濟補償對當?shù)馗N者仍有一定的激勵作用，有不少的村民意識到領(lǐng)取這些補助后必需加強對耕地的保護，故雖然經(jīng)濟補償標準較低，但政策實施效果相對較好。

圖3不同距離被調(diào)查者對耕地保護經(jīng)濟補償實施效果的評價

四、結(jié)論與建議

耕地保護是我國的基本國策，不同地區(qū)耕地保護存在的問題也有明顯的差異。本文在調(diào)查問卷和實地訪談的基礎上，以廣州市部分地區(qū)為例，不同年齡、學歷、性別的耕種者對耕地保護意愿在不同區(qū)域有明顯的差異，自耕者相較于租用者有更強的耕地保護意愿。

（一）受地形、土壤污染等因素的影響，廣州市耕地生產(chǎn)的經(jīng)濟效益在區(qū)位上有明顯的不同：城市邊緣區(qū)地勢平坦，土壤肥沃，受工業(yè)染污較小，耕地利用效益最高；城市外圍區(qū)為山地丘陵地貌，耕地利用率與經(jīng)濟效益相對較低；而城市核心區(qū)雖處與城鎮(zhèn)人口密集區(qū)，在地理位置上有更大的優(yōu)勢，但受環(huán)境污染影響，耕地利用效益并沒有占據(jù)區(qū)域效益最高位置。

（二）不同年齡、學歷、性別的自耕者和租用者之間對耕地保護的意愿有明顯的區(qū)別，這種區(qū)別還受距城市中心距離的影響。總體上看，耕種者對耕地保護愿意整體較低，城市耕地保護壓力大。

（三）廣州市是我國較早推行耕地保護經(jīng)濟補償措施的城市之一，但是補償力度不明顯，農(nóng)戶受經(jīng)濟補償進行耕地保護動力不足。首先，耕地保護補償真正能發(fā)放到農(nóng)戶手里的數(shù)額并不多，也未根據(jù)實際情況對耕地租用者進行經(jīng)濟補償。其次，由于補償標準偏低、補償對象不合理，使得被調(diào)查者對耕地保護經(jīng)濟補償效果在不同區(qū)域間評價存在差異性，整體評價不高。

針對以上三點結(jié)論，提出以下幾點政策建議：

（一）加強農(nóng)業(yè)部門對耕地的種植作物指導和科學種植知識培訓。農(nóng)作物隨市場變化較大，容易出現(xiàn)跟風種植，影響農(nóng)民的經(jīng)濟收入的穩(wěn)定性。農(nóng)業(yè)部門需有建設性的列出不同季節(jié)性的適合當?shù)赝寥李愋头N植的作物供耕作者選擇，并定期舉行種植技術(shù)培訓或出版農(nóng)業(yè)報，引導農(nóng)戶科學種植，進而保障農(nóng)戶生產(chǎn)生活的穩(wěn)定性和耕地安全性。

（二）提高耕地保護的經(jīng)濟補償標準。基于不少村落的補貼都沒有落到實際耕種者手中或補償較低情況得知廣州市的耕地保護激勵補償激勵效果較為一般。為了提高農(nóng)戶（自用者和租用者）的耕地保護意識，應相應提高補償標準，可根據(jù)耕地的實際收益采取邊緣區(qū)—外圍區(qū)—核心區(qū)的階梯制補償制度。

（三）整治工業(yè)企業(yè)非法排放“三廢”，防止污染周邊農(nóng)田。耕地土壤層污染嚴重導致耕地質(zhì)量嚴重下降，其中影響最為直接的是耕種者。對于污染工業(yè)企業(yè)采取的措施應是嚴禁排放沒有處理過不達標的“水、氣、工業(yè)廢料”，而不是采取罰款的方式進行限制工業(yè)排放“三廢”，只有更嚴厲的處罰政策才能在根本上制止污染行為。