如何借助大數(shù)據(jù)支撐我國個人所得稅改革前路

劉姝婕

摘要：現(xiàn)從優(yōu)化個人所得稅改革的總目標出發(fā)，結(jié)合稅收公平效率兼顧原則，通過回顧我國個稅改革歷史，并分析一直存在于個人所得稅改革中的四大重要問題，指出了我國個人所得稅最新改革后仍存在的不足，最后提出如何借助大數(shù)據(jù)開辟個稅改革新天地，主要有構(gòu)架個稅改革涉稅信息高度吻合橋梁；建立令個稅改革涉稅信息多角度透明的雷達；稅源籠罩在嚴密信息衛(wèi)星守護下。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)支撐；個人所得稅改革；分類征收

中圖分類號：F812.424 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2019）02-0098-04

一、 個人所得稅改革目標與四大問題

個人所得稅的改革目標是：“既要立足現(xiàn)實又要展望社會經(jīng)濟的發(fā)展；既要讓低收入人群獲得改革紅利，又要讓高收入者體現(xiàn)量能負擔。”“改革紅利”一詞指的是通過稅制的不斷優(yōu)化完善，使得稅源充足的同時稅負減輕，也就是試圖實現(xiàn)征納雙方的雙贏局面。“量能負擔”特指工資薪金、勞務(wù)報酬這兩個項目收入偏高的人群，不得不面對超額累進稅率的巨大壓力，而無法像獲得財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得或者投資收益所得的人們一樣，只承受20%的稅率。理想的稅收制度，應(yīng)當在調(diào)解個人收入、穩(wěn)定經(jīng)濟運行、體現(xiàn)公平公正方面發(fā)揮更有效的作用。

但是目前從我國推行個人所得稅稅制以來，一直存在四大問題亟待解決。一是個人所得稅稅制缺乏相對穩(wěn)定性和前瞻性，工資薪金所得費用免征額調(diào)整次數(shù)過多，不利于征管機構(gòu)和納稅人迅速適應(yīng)、遵守和維護目前的稅收制度，更不利于征納雙方共建優(yōu)良的稅收制度。二是目前全國普適免征額與收入分配級距差無法匹配。三是目前實行的個人所得稅制模式落后于經(jīng)濟發(fā)展和收入差距拉大的速度，這種落后使得意圖公平的個人所得稅制度反而距離真正意義上的稅負公平越來越遠。四是缺乏一種被立法，即被納入稅制的有效手段，來精準測算不同個人所得稅征收項目之間，或是不同個人所得稅級距之間納稅人的稅負差，也沒一種手段能夠被用來借以縮減稅負差距，更沒有一種手段能將稅負差距和稅收風險的產(chǎn)生來源精準對應(yīng)到納稅人身上。

個人所得稅制改革是我國稅收現(xiàn)代化進程中的一個紀念碑，也是考驗稅務(wù)機關(guān)征管能力的龍門關(guān)。然而到目前為止，稅務(wù)機關(guān)存在兩個難題，一是如何設(shè)計分類綜合所得稅制的各項內(nèi)容，二是如何建立與之相匹配的個人所得稅征管體系。這個時候，“大數(shù)據(jù)”及相關(guān)技術(shù)的產(chǎn)生和發(fā)展給稅務(wù)機關(guān)推進個稅稅制優(yōu)化改革提供了這種可能。“大數(shù)據(jù)”產(chǎn)生的重要意義在稅制改革中主要體現(xiàn)為可以提升稅務(wù)機關(guān)獲取和分析納稅人涉稅信息的能力，這一方面有利于稅務(wù)機關(guān)獲取稅收政策效應(yīng)的執(zhí)行反饋，為稅制改革不斷完善提供決策依據(jù)。另一方面為稅務(wù)機關(guān)依托“大數(shù)據(jù)”打造全新的征管體系提供可能。

二、我國個人所得稅歷次改革及現(xiàn)狀

我國自1980 年 9 月 10 日，正式立法出臺了《中華人民共和國個人所得稅法》，其中對于工資、薪金所得免征額（也被稱為費用減除標準）為 800 元/月，適用稅率最低 5% 至 最高45%的超額累進稅率。

《中華人民共和國個人所得稅法》從1993 年起至 2011 年為止總共經(jīng)歷了 六 次修訂。值得注意的是工資薪金的免征額從800元一直提高到了3 500 元，稅率則從九級超額累進稅率，逐步修改為級距更寬，級數(shù)更少的七級超額累進稅率。個人所得稅稅制的不斷改革，也的確在很大程度上對我國個人所得稅稅源的涵養(yǎng)與稅款的征收產(chǎn)生了非常積極的作用。

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但自始至終，個人所得稅一直采用的是分類所得稅制而非匯總單項稅制。這一點與企業(yè)所得稅僅僅采用應(yīng)納稅所得額乘以所得稅稅率有顯著的不同。我們也知道，個人所得稅主體非法人，所以取得所得的形式與個人的勞動貢獻形式息息相關(guān)。

但是，在中國經(jīng)濟不斷發(fā)展的今天，我們不得不承認，中小企業(yè)越來越強大，它們在中國經(jīng)濟穩(wěn)定高速發(fā)展中的貢獻力越來越明顯，而民營企業(yè)、自然人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)和公司制法人企業(yè)的界限，也變得越來越不明顯了。

三、我國個人所得稅第七次（最新）改革內(nèi)容意義

2018年，個人所得稅法終于迎來了第七次修改。2018年8月31日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議上，終于通過了關(guān)于修改并優(yōu)化個人所得稅實體法和程序法內(nèi)容的決定。

本次個人所得稅法修改較以往的個人所得稅法而言，有三個重大的革新。第一個革新是首次采取了分類征收與綜合管理相結(jié)合的個人所得稅制度，將工資薪金、勞務(wù)報酬、稿酬所得、特許權(quán)使用費四個稅目綜合征收。這一舉動，打破了個人所得稅只有“財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和偶然所得以及其他所得”這三項能夠按照20%稅率進行綜合征收，而剩下作為中國居民主要收入的四項卻要費時費力地分項征收的窘境。

第二個革新是在五險一金這種一般扣除項目之后，新增了針對子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息或者住房租金、贍養(yǎng)老人這種不可避免又十分重要的必需支出的專項扣除。這一舉動幫助納稅人降低生活成本，從而能夠有更多能力創(chuàng)造稅收，為稅源涵養(yǎng)奠定堅實基礎(chǔ)。另外，扣除項目可以由納稅人自行申報，征稅機關(guān)的征管成本降低，與此同時，因為納稅人的稅收遵從度提高，征稅機關(guān)為維持征稅秩序、評估稽查、嚴厲打擊稅收犯罪的成本也大大降低了。

第三個革新是本次新的個人所得稅稅制，雖然仍采用七級累進稅率，但級距作了小幅調(diào)整。并且采取了納稅人不再自行申報，而是可以由扣繳義務(wù)人按月或者按次預(yù)扣預(yù)繳稅款，年終按照規(guī)定進行綜合申報辦理匯算清繳的稅款繳納方式。這一舉動不僅為納稅人節(jié)約了納稅成本，而且從征稅機關(guān)的角度分析，在扣繳義務(wù)人對個人所得從源頭管理的幫助之下，個人所得稅稅源流失的情況會得到緩解，稅款可以真正被及時足額地上繳到我國的財政國庫之中，還不必不合理地過分加重納稅人的稅收負擔。

四、最新改革后仍有不足之處

（一）納稅人稅務(wù)登記信息缺失

目前對自然人的征管方式主要是“代扣代繳”為主，只有當納稅人滿足年收入超過12萬，多處以上取得工資薪金所得或境外所得等稅法規(guī)定的自行申報情況時才需要進行自然人稅務(wù)登記。因此，從某種意義上來說，稅務(wù)登記環(huán)節(jié)對于自然人是“后置程序”。不同于企業(yè)納稅人，企業(yè)納稅人自依法成立或?qū)嶋H經(jīng)營之日起就有稅務(wù)登記的義務(wù)要求。稅務(wù)登記對納稅人相當于征管的“身份證”，沒有登記信息，就很難對納稅人進行后續(xù)征管、評估以及稽查方面的管理。

（二）納稅人申報信息質(zhì)量劣化

首先，我國主要實行代扣代繳為主的個人所得稅申報制度，自然人缺乏自主申報的意識。實際工作中，很多自然人也是委托單位財務(wù)人員集中對12萬以上納稅人和多處所得納稅人采取自行申報模式。但苦于扣繳義務(wù)人對自然人的信息了解并不全面，自然人出于自身利益的考慮，為了避免無辜稅痛的產(chǎn)生，也會故意隱瞞自己不為稅務(wù)機關(guān)掌握的涉稅信息，因此現(xiàn)行征管下自然人申報數(shù)據(jù)往往質(zhì)量不高。

其次，缺乏稅務(wù)登記也會帶來自然人涉稅信息分散與失真。現(xiàn)實中對自然人的信息整合往往依照納稅人的身份證號碼作為標識，由于大部分自然人沒有稅務(wù)登記，納稅人不同的涉稅行為只能通過不同的子系統(tǒng)進行處理。令人為難的是，這些來自于不同渠道的信息集必須通過科技手段的進一步整合才能成為有效信息，才能進一步為稅務(wù)機關(guān)利用以為稅收服務(wù)，然而如此分散且格式嚴重不統(tǒng)一的信息，往往加大了信息失真的風險，使得稅務(wù)機關(guān)即使想科學(xué)處理納稅信息，也無從下手并不敢輕易下手。

最后，我們不得不承認，行政處罰力度不大也是導(dǎo)致自然人納稅申報信息質(zhì)量不高的重要原因，行政處罰作為目前基層稅務(wù)機關(guān)主要的稅收監(jiān)控和保衛(wèi)手段，能夠加大自然人納稅人的違法成本，并起到一定的震懾作用。然而，罰款金額與流失稅額甚至背后損失的稅源相比，實在是杯水車薪。

（三）個人所得稅風險應(yīng)對能力有待提高

目前，針對個人所得稅的“管戶”和“管事”制的組織結(jié)構(gòu)在應(yīng)對主要以企業(yè)所得稅為主的風險時還能取得相對不錯的成效。然而，隨著個人所得稅制改革的推進，地稅局面對的自然人納稅人會越來越多。眾所周知，自然人具有顯著的地域流動性以及所得來源分散性，這些特征迫使傳統(tǒng)的職能式組織結(jié)構(gòu)面對如此數(shù)量眾多的自然人將難以開展有效的后續(xù)管理。如表1所示，某地稅局在管理之中一直處于絕對的劣勢，風險應(yīng)對成效談不上不理想。這樣的風險管理模式顯然不再適應(yīng)已經(jīng)到來的個人所得稅制改革，更無法適應(yīng)2019年10月1日將要推行的《新個人所得稅法》。

■ 不可否認，在當前模式下，各個地方稅務(wù)局只能先選擇依托于企業(yè)財務(wù)會計的某些勾稽關(guān)系和規(guī)律，對個人所得稅風險開發(fā)風險識別模型，然后依據(jù)有限的信息開展進一步核實。這種風險應(yīng)對模式十分被動，變量和勾稽關(guān)系都十分具有空間局限性和時間時滯性，實在無法稱之為一個完美系統(tǒng)，不利于個人所得稅制改革后對廣大的自然人納稅人開展后續(xù)管理。

（四）個稅納稅服務(wù)質(zhì)量亟待優(yōu)化

必需承認，納稅服務(wù)是稅務(wù)機關(guān)利用自然人涉稅信息的一個重要方面。目前自然人個人相對于企業(yè)納稅遵從度較低，納稅服務(wù)滿意度也不高，究其主要原因，一方面是來源于稅務(wù)機關(guān)缺乏對自然人的有效監(jiān)控手段，除了抽選對象評估稽查，運用有限變量進行簡單統(tǒng)計運算，使得數(shù)據(jù)的密度和關(guān)注度嚴重受限。另一方面更是在于當前的納稅服務(wù)水平還不夠高，不夠適應(yīng)納稅人應(yīng)對不斷優(yōu)化的個人所得稅稅制的需要。據(jù)湛江市某地稅局近三年的納稅服務(wù)投訴統(tǒng)計，共計有106人次的自然人納稅人對稅務(wù)機關(guān)進行過個人所得稅征管方面的投訴，經(jīng)科學(xué)調(diào)研并統(tǒng)計處理后，發(fā)現(xiàn)納稅人主要投訴事項普遍集中在辦稅等待時間長、申報表填寫復(fù)雜、稅務(wù)機關(guān)數(shù)據(jù)錯誤等。可以說，征稅機關(guān)對自然人涉稅數(shù)據(jù)整合和利用水平不高，甚至因為工作數(shù)量多，導(dǎo)致重要涉稅數(shù)據(jù)填報記錄的質(zhì)量下降，是導(dǎo)致納稅人辦稅服務(wù)體驗較差的一個重要原因。

五、借助大數(shù)據(jù)開辟個稅改革新天地

（一）構(gòu)架與個稅改革涉稅信息高度吻合的橋梁

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如圖3所示，個人所得稅制完善的依據(jù)就是現(xiàn)行稅制運行的各項反饋指標與改革目標之間的吻合程度。這種反饋指標可以是數(shù)字、評價、圖像甚至是聲音，各種結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)，而大數(shù)據(jù)及相關(guān)技術(shù)則為搭建兩者之間溝通的橋梁提供了可能。眾所周知，影響個人所得稅的定額標準和稅率設(shè)定的因素實在很多，包括收入水準、地域特性、通脹通縮、物價水平等，雖然目前我們無法說清楚到底應(yīng)有多少種因素要考慮進去，也無法確定各種因素所占的權(quán)重多少更合理。但我們很清楚一點，大數(shù)據(jù)的本質(zhì)就是對“所有”數(shù)據(jù)整體進行挖掘分析，進而為決策提供參考。所以我們有把握說，在同一種前提條件下，比樣本分析的結(jié)果要可靠得多。

（二）建立令個稅改革涉稅信息多角度透明的雷達

稅務(wù)機關(guān)可以依據(jù)過去的經(jīng)驗，先初步對分類綜合個人所得稅制進行設(shè)計。隨后，運用大數(shù)據(jù)綜合比對各種渠道收集到的運行結(jié)果與個人所得稅制改革目標之間的吻合程度，并運用大數(shù)據(jù)的分析方法找出值得改進和完善的地方。但大數(shù)據(jù)系統(tǒng)更利于征稅機關(guān)去發(fā)現(xiàn)不同涉稅信息間的勾稽關(guān)系，使稅務(wù)機關(guān)可以從多個角度監(jiān)管一個稅源。例如，稅務(wù)機關(guān)可以通過大數(shù)據(jù)建立納稅人子女教育經(jīng)費扣除項目與整體稅負之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，從而分析出需不需要給納稅人的子女教育經(jīng)費設(shè)置扣除上限，以及具體哪些教育經(jīng)費可以被納入扣除范圍，稅務(wù)機關(guān)甚至可以通過大數(shù)據(jù)，建立子女教育經(jīng)費扣除和其他扣除項（如老人贍養(yǎng)費）之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，這種關(guān)聯(lián)關(guān)系不僅可能會有某些因果和規(guī)律可循，而且經(jīng)過進一步策略分析還可以輔助稅務(wù)機關(guān)進行決策。

（三）稅源籠罩在嚴密信息衛(wèi)星守護下

當前“管事制”征管模式不能有效解決個人所得稅制改革后對自然人全方位、全過程的管理，更不能解決稅務(wù)機關(guān)與納稅人之間信息不對稱的問題。然而，“大數(shù)據(jù)”的出現(xiàn)，給稅務(wù)機關(guān)帶來自然人征管模式從“管事制”向“管數(shù)制”轉(zhuǎn)變的契機。在管數(shù)制個人所得稅征管模式下，組織結(jié)構(gòu)向網(wǎng)絡(luò)化、樹形化方向發(fā)展。層級的減少、成本的降低使得信息流程成為個人所得稅征管的主線，數(shù)據(jù)比對成為個人所得稅征管的核心。因此，無論企業(yè)內(nèi)部、代扣繳機構(gòu)內(nèi)部、征收機關(guān)組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部，均可按照數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)加工比對和數(shù)據(jù)整理的各功能模塊來構(gòu)建。最終實現(xiàn)不同模塊間高度耦合，以此從一個數(shù)據(jù)疑點出發(fā)，對自然人納稅人進行全覆蓋形式的跨稅目、跨區(qū)域的科學(xué)管理。

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