鄉村振興戰略規制下的農村宅基地改革

【摘要】農村宅基地制度改革需要建立產業發展、空間重構、農民收入、治理功能完善等影響鄉村振興各個面向的對接機制，擬定開源、節流、協調的基本思路，開創依靠法律、依靠市場、依靠制度、依靠管控的規劃實施路徑。

【關鍵詞】鄉村振興;農村宅基地;改革

農村宅基地制度改革是制約鄉村振興戰略成敗的關鍵因素之一，新時代探討其規劃實施與改革路徑具有重要現實意義。

1、文獻綜述

圍繞農村宅基地改革這一研究對象，學術界探討主要集中于宅基地的產權屬性、制度研究與改革路徑三個方面。

1.1 宅基地的產權屬性

科斯（R.H. Coase）以降的產權經濟學派認為，明晰的產權制度有利于降低市場交易成本， 實現財富配置的帕累托最優;產權不清則會造成利益主體間的行為“利益博弈”，從而導致資源耗散（Coase，1960），這一“制度—產權”假設構成了農村宅基地改革研究的基礎性前提。新制度經濟學進一步闡發了“制度—產權”假設，認為產權不是人與物、人與自然的關系，而是引起的人與人之間相互認可的利益分配關系， 每個社會都必須借助競爭規則或社會規范來解決人與人之間的資源配置問題（Alchiian，1977）。完整的產權包括所有權、使用權、用益權和讓渡權，但我國社會主義公有制將宅基地所有權和使用權兩權分離，權能殘缺導致產權的激勵和約束功能難以發揮（曹泮天，2013）。制度社會學研究走得更遠，認為產權是基于生存原則、社區成員平等原則、土地邊界模糊原則，由共同受益者參與形成的，是一個社會建構過程（曹正漢，2008）。社會學視角下的產權關系并非像經濟學者們所以為的那樣，是劃分明確且一經形成便相對穩定的關系結構，相反，它是個體行為者與其所處的社會環境不斷互動的過程。正因如此，社會學視角下的財產權利關系結構表現為一個動態的均衡過程（申靜、王漢生，2005）。

1.2 宅基地制度研究

制度研究從兩個對立的層面分析了宅基地流轉問題，可細分為路徑依賴學派與實踐權力學派。路徑依賴學派，在“國家—社會”視角下，通過對我國農村宅基地制度的編年體梳理，發現不同時期宅基地流轉制度表現出適應、調試、改革的階段性特征（詳見下文），總體上滿足了國家不同時期的經濟發展與社會治理需求。實踐權力學派認為，宅基地產權的社會建構屬性在地方管理實踐中，帶來了一系列難題。由于不存在包含確定性原則和限定性合法性聲稱的法律系統，事實上是多種土地規則并存以“備”選擇，這些規則包含有不同乃至對立的原則，各自有著合法性聲稱來源，在實踐中通過力量競爭被選擇使用，這個選擇過程使法律事件政治化，它不是根據確定的法律規則辨認正當利益，而是根據利益競爭對規則做出取舍，并且“允許”利益政治進入法律過程，導致土地使用規則隨著利益、力量的變動而不確定（張靜，2003）;這一點在宅基地土地征收的“追索”過程中表現更為明顯（折曉葉，2018）。

1.3 宅基地制度改革

對宅基地產權屬性及制度改革的探討，可化約為宅基地改革的三個方向，其一是產權經濟學主張的完全自由化方向，如實施股份制改革;其二是市場與社會相互適應的漸進式改革方向，如重慶的“地票改革”，在市域范圍內一定程度地自由交易;其三是保守地反對改革，在原有法律框架下將宅基地固著于村莊之內，其導致的直接后果就是宅基地閑置與浪費并存、“隱形交易”大量出現、土地糾紛叢生等亂象，最終將走向制度創新。第一條路徑與第三條路徑，與我國社會主義市場經濟體制的總體發展要求不符，學術界和政府管理部門更多探討第二路徑的改良版，即因地制宜的漸進式改革路徑。例如，在珠三角、長三角、京津冀等城市群發育較為成熟的農村區域，農民、政府開始對宅基地使用提出了更高層次的目標和追求， 在使用、流轉和有償退出等方面探索宅基地使用制度的變革。

這些研究在以下兩個方面還存在較大創新空間：尚未具體將制度創新成果上升到制度制定層面，在實施機制、風險防范與化解方面未達成共識;更多采用由村莊到城市的單向度流轉路徑設計，總體滯后于鄉村振興實踐，未能真正實現鄉村資源的有效盤活。

2、鄉村振興戰略與宅基地權屬制度改革的有效銜接

2.1 鄉村產業發展用地銜接模式

產業興旺是當前和今后一個時期鄉村振興的經濟基礎性質的重點，產業落地需要空間，在耕地紅線不可碰、建設用地總量嚴格控制的背景下，可行的辦法之一是盤活大量農村低效利用、閑置浪費的集體經營性建設用地，尤其是宅基地。這是因為，與集體經營性建設用地相比，空心村產生的宅基地規模巨大、閑置浪費嚴重，有足夠的整治利用空間。（黃帥，劉加林，張冬雨，劉良玉，2018）農村整治出來的閑散用地，應通過化零為整，集中使用，優先用于農村產業發展，夯實農民富裕產業基礎。

2.2? 鄉村空間重構銜接模式

鄉村振興，離不開居住環境的改善，改變農村居住環境，實現農村生態宜居的目標，既需要對村莊科學規劃，更需要宅基地取得、退出、流轉及違法建設違規流轉處理等系列宅基地制度改革跟進，通過拆違、退出、整治、重建以及道路等基礎設施建設，從根本上改善農村的居住環境。在宅基地有效整理前提下，科學騰退閑散空間，實現集中居住，例如建設農村新型社區（史曉浩、雷剛，2016），提高各類設施利用效率。此外，改善農村居住環境，應在在滿足農戶正常居住用地需求前提下展開，優先保障村內需求，封死違建出口。

2.3 農民財產性收入增加銜接模式

土地作為重要的生產要素，是財富極為重要來源，牽連農民收入、集體經濟收入、政府財政收入等多個層面，作為建設用地的宅基地尤其如此。建立在土地征收基礎上的土地財政，支持了城市政府快速發展的資金需求，同樣的資源利用效率將帶來農村新一輪復興。未來農村快速發展、農民財產的快速提升，需要盡快盤活利用寶貴的宅基地資源，通過宅基地抵押、宅基地經營、宅基地租賃等手段，促進宅基地資源與農民財產性收入緊密掛鉤。

2.4? 鄉村善治的銜接模式

建立在治理有效基礎上的鄉村善治是鄉村振興的重要基礎保障。1978年開始家庭聯產承包責任制改革、1998年開始的農業稅費免除改革等，基本的取向是強化農戶及農民的主體意識，弱化村集體的地位和能力。新時代的農村，尤其是落后貧困地區的農村，集體土地所有權沒有帶來收入，村集體經濟實力羸弱不堪，有些甚至為負債維持。宅基地制度改革可以在盤活宅基地資源的同時，壯大集體經濟組織的實力，為鄉村治理改善奠定基礎。（許經勇，2017）

3、宅基地改革的總體思路

從農村宅基地改革試點成效來看，深化改革仍需要貫徹開源、節流、協調的基本思路，實現有出處、有去處、有效率的“三有”式可持續發展。

3.1 開源：實現資源價值有出處

宅基地改革需保護農民宅基地合法權益，以保護農民合法宅基地和房屋財產為前提，依法保障宅基地和房屋的農民用益物權，在保護農民的宅基地集體所有權、宅基地農戶資格權、農戶宅基地使用權基礎上，依靠市場化手段，盤活宅基地及其坐落房屋的產業價值，開發宅基地閑散資源，依法兌現農村宅基地的資源稀缺性市場價值，確定農民應得收益份額、集體應得收益以及經營者的勞動報酬。

3.2 節流：實現空間節約集聚

落實最嚴格的土地保護制度，以節約集約利用土地資源為目標，杜絕農村宅基地取得、使用中的不規范、不經濟、不公平問題。例如，部分農戶隨意超標占用，造成土地資源嚴重浪費;部分棄用宅基地，村集體回收存在難題;部分長期閑置宅基地，無人管護。利用新一輪村莊建設規劃，科學規劃布局居住區，嚴格執行宅基地批準程序，規范農戶自行亂占宅基地行為，依法有序改正歷史原因造成的多占、亂占宅基地問題。

3.3 協調：發揮涉農改革合力

宅基地改革需要以村集體土地界限為邊界，打包建立宅基地制度與承包地制度協調配套發展的村規民約。承包地和宅基地依據不同產權屬性分別實施了內涵不同的三權分置，實質是協調“兩塊地”制度向一致化方向發展。承包地三權分置是在穩定所有權和承包權基礎上，流轉經營權，從而與農業轉移人口市民化、鄉風文明提升行動、農村就業人口非農化等政策形成合力，擴大新六產用地規模及傳統農業適度經營規模，在一定條件下允許和規范城市居民進入農業領域，提升農村非農產業發展水平和價值效率，幫助農民致富。協同推進承包地改革和宅基地改革，以宅基地改革試驗性小規模規范引導宅基地使用權和房屋使用權的適度流轉，盤活閑置資源，用來發展采摘、旅游、體驗、農副產品加工等農村新業態。允許本集體經濟組織之外的人口，特別是城市人才進入農業領域、鄉村區域，為農業接二連三發展提供更多可操作性空間，實現農業“1×2×3”的倍數發展。在各項涉農政策調試完畢，試驗取得成功后，逐步推廣可行性做法，并上升為法律。

4、宅基地改革的實現路徑

鄉村振興規制下，農村宅基地改革應探索依靠市場、依靠法律、依靠制度、依靠管控的宅基地再利用的規劃實現路徑。

4.1 市場化手段推動宅基地“三權分置”改革落地

一定程度上打破城鄉分割，引入市場公平競爭理念，科學界定“三權”并賦予明確法律責任，放活宅基地資源，讓農村宅基地作為一種稀缺資源兌現它的市場價值，達到振興鄉村、幸福農民的目的。按照2018年中央一號文件要求，“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。那么在社會主義市場經濟充分發展的今天，促進農村宅基地同資源同功能同價格，將是推動“三權分置”落地的實操性手段。

4.2 法制化手段推動宅基地有償退出機制建立

目前，農民的宅基地有償退出機制還存在諸多障礙。一是法律和制度障礙。由于當前禁止農村宅基地使用權入市有償流轉，同時對農村宅基地實行嚴格的集體成員內部流轉管理，試點地區農村宅基地退出難以實現大的突破。宅基地使用權有償流轉缺少法律支撐，市場機制難以引入，村集體范圍內的宅基地流轉機制難以在更高層級、更大范圍內實現資源優化配置。此外，宅基地改革試點在試點地區封閉運行，導致規模受限、操作困難、資金鏈條薄弱，補償資金來源不穩，宅基地退出過程中農戶與政府“雙贏”居民難以出現。改革需研究建立啟動引導機制，進一步完善農村土地儲備制度，保障宅基地退出指標科學可用，構建合理的農村宅基地退出監管機制，保障改革合法有序向前推進。

4.3 創新政策推進宅基地融資功能紅利釋放

現階段“兩權”受制于抵押物處置交易費用較高、抵押物經濟價值有限等因素影響，缺乏市場性激勵機制，難以持續。金融機構為管控風險和提高經營權價值所做出的抵押貸款條件限制，一定程度上提高了農民抵押貸款的準入門檻，對農戶和普通經營者吸引力優先。因此，學習借鑒重慶“地票”制度經驗，提高農村宅基地“兩權”安全水平，規范并推廣農村土地流轉市場和制式抵押貸款合同，增加創新性制度協同配套力度，進一步提高“兩權”抵押政策實用水平。

4.4 管控宅基地流轉鏈條清理制度性障礙

我國現階段，宅基地流轉所存在的一系列制度障礙，是造成農村宅基地流傳障礙的根本原因。例如《土地管理法》強調，宅基地使用權的權利主體是本集體經濟組織內部成員，宅基地的居住屬性不像城市居住用地具備市場屬性。農民房屋和宅基地所有權分屬個人和集體所有，這與“地隨房走”的基本用益物權原則不符，宅地不分實質上是剝奪了農民房屋自由處置權。農村宅基地流轉缺乏合法交易平臺、規范流轉程序與法定評估價格標準，導致農村宅基地按潛規則的民間流轉十分頻繁。因此要在法律和政策允許的基礎上，盡快制定宅基地流轉制度，放寬主體限制，完善有償退出機制。

參考文獻：

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