電子政務背景下政府信息共享存在的問題及對策

辛凱 李增元

[摘 ? ?要] 信息化是當今世界的發展趨勢，它對于提升政府信息共享的速度、增加信息共享的規模、降低共享成本發揮著重要作用。但是，當前政府信息共享的過程中仍存在信息標準化建設不足、信息共享與信息保密的矛盾突出、政府部門間信息資源相對封閉的問題。對此建議通過建立完善的信息標準體系，加強信息立法，加大信息共享監督力度等多種舉措，有效提升政府信息共享水平。

[關鍵詞] 電子政務;政府信息;信息共享;信息標準化;信息保密

[中圖分類號] D63 ?[文獻標識碼] A ?[文章編號] 1002-8129（2019）07-0055-09

跨部門的政府信息共享對于提升政府行政效率與服務水平具有重要意義?！笆濉币詠?，國家高度重視“互聯網+政務服務”體系建設，這給電子政務背景下的政府信息共享帶來了新的機遇和挑戰。當前，我國政府信息共享改革已取得了眾多成果，但仍面臨著標準化建設不全面、信息保密和部門封鎖等問題，筆者認為需立足于政策建設和行動者要素，針對存在的問題尋找解決之策，加大政府各部門間的信息共享，提高信息資源的利用率。

一、政府信息共享過程中存在的問題

政府信息共享是我國電子政務建設的重要任務，跨部門的信息共享能夠在提高政府行政效率上發揮巨大作用。但是，政府信息共享是一個復雜的過程，在運作中會受到多種因素的影響。如果這些因素處理不當，就會對共享過程產生負面影響。當前，我國政府信息共享過程中在標準化建設、政府信息保密以及政府部門間交流這三個方面存在的問題尤為突出。

（一）信息標準化建設存在不足

近年來我國在信息共享上取得了較快的發展，但根據聯合國的評估，我國的電子政務建設與發達國家仍存在著較大差距。其中標準化建設不足是導致差距的主要原因。反映在信息共享上主要涉及以下幾個方面：一是在信息建設上缺乏統一規范，政府信息建設標準不一致。信息的標準化建設是在原有信息和原有標準基礎上，整合各個部門的情況，并結合當前的技術、資金、資源等進行的建設。但目前我國的信息資源缺少統一的規劃，各部門存在信息標準化認識不夠深入、部門本位意識較強等問題。在這種“缺規劃少標準”的背景下為了信息化而信息化[1]，這就導致標準過多，大多數部門已有的信息模式不統一，各個部門間無法進行溝通和交流。另外，在這種情況下盲目地進行信息標準化建設也導致了資源浪費和地區部門難以協調的狀況產生。二是信息標準化建設水平較低，存在片面性。只注重技術層面，而政府信息資源管理過程的標準化工作沒有得到信息主管部門的關注，例如在信息交換和業務流程上都沒有制定嚴格的標準來進行規范。同時這種片面性也表現在信息主管部門對硬件建設比較重視，大規模建設基礎設施和引進先進硬件設施，但是對信息共享所必需的軟件等重視情況不夠，導致了信息孤島的增多。三是缺乏信息標準化的超前意識。一些部門只注重局部和短期利益，制定出的信息標準可能存在一定的滯后性，不但消除不了原有的“信息孤島”，反而產生了新的“信息孤島”。

（二）信息共享與信息保密的矛盾突出

在我國，信息保密與個人利益、社會經濟發展和國家的安全息息相關，一些重要信息和保密信息只供部分人員、部門、地區使用。如果在信息共享的過程中分寸把握不當，則容易造成信息泄漏，釀成無法挽回的后果。就目前來看，尤其是在半公開信息和保密信息的共享和使用上存在著一些問題。政府部門信息中如果涉及到國家重要機密需要絕對保密，但是信息資源共享卻要求信息的高度公開，這就可能會使有的重要信息受到損害，而一旦受到損害，政府部門就要承擔一定的責任。面對這種可能存在的風險，政府就會選擇放棄共享來確保信息保密與安全。這種信息共享與信息保密、安全之間的矛盾在一定程度上增加了跨部門政府信息資源共享的難度。筆者認為，在保密信息共享方面存在以下問題：第一，政府信息保密和共享的界定存在問題。一方面，《中華人民共和國政府信息公開條例》對政府信息共享中政府所遵循的原則、信息共享的范圍等作出了規定;另一方面，《中華人民共和國保守國家秘密法》又對信息的保密范圍進行了嚴格的限制。在共享和保密沒有完全理順的情況下容易造成保密和定密的范圍過大以致于不能實現共享或者造成政府信息的過多泄密。第二，在保密信息共享的安全問題上，目前我國保密信息安全保護技術主要有加密、認證、防火墻等，雖然這些技術在一定程度上解決了保密信息共享過程中的泄密問題，但是它們自身卻存在著一定的問題，比如防火墻不能防止內部人員在共享時的泄密。第三，在新形勢下，高科技在豐富信息數量和傳播方式的同時，也形成了一些新的泄密載體，新型信息傳輸渠道的出現使信息的保密和共享工作充滿了挑戰，特別是計算機及泄密網絡的安全問題不斷加劇。

（三）政府部門間信息資源相對封閉

為了適應信息化時代的需要，政府部門陸續建立起各自的網站以及數據庫，這些數據庫是按照各政府部門的實際情況而建立的，具有各部門獨特的信息特點。然而我國的政府部門間信息資源處于相對封閉狀態，建成的官方網站和信息系統缺少專門人員的管理和維護，各部門的工作特點和需求存在差異，各個信息系統依據的標準也不統一。由于各部門的行業性質以及行政特點也不同，導致各個信息系統出現了很多不同的形式，難以形成統一的大型數據庫，使政府各部門的信息數據無法有效地進行交流共享，同時在整合的過程中也會出現很多問題，尤其是出現同類數據在不同部門重復建設的情況。以2014年江蘇省某市為例，政府各部門大多獨自建設機房和設備，這種重復投資造成各種資源浪費，帶來了較嚴重的信息孤島問題。同時，由于地方政府信息整合工作相對封閉，給各部門的工作帶來了大量的消極影響。例如在2018年，某市市政府召開信息化會議，在會上多個部門互相埋怨。衛生局和藥監局都認為工商局不給他們提供醫療機構的登記注冊情況給他們的衛生監督管理工作增加了負擔;工商局則認為衛生局和藥監局隱瞞了對醫療機構的監管情況，使一些違反規定的公司得不到應有的處罰;而勞動和社會保障局則認為工商局沒有向其提供相關醫療機構的批準審查清單導致違法行醫行為難以被發現。其實這些問題的存在都歸因于部門間相對封閉，缺乏有效及時的溝通，導致數據信息系統不能獲得新的內容，部門間的信息共享無法實現，從而對社會總體利益造成損害。

二、政府信息共享存在問題的原因

政府信息共享在運行過程中存在的問題嚴重影響著該體制作用的發揮。針對上述政府信息共享過程中存在的三個主要問題，結合政府信息共享的具體現狀，筆者從技術視角、法律政策視角、組織和管理視角等三個角度來進行原因分析。

（一）信息技術水平發展的不平衡

信息技術進步能夠促進跨部門協同的效率和效能，但是信息技術發展的不平衡也給信息共享造成了極大的障礙。主要表現在：第一，在硬件、軟件和信息系統的建設水平上存在差距。在現代信息技術飛速發展的條件下，跨部門協同的條件和效能都得到了極大的豐富和提高。信息技術的提升給當局的信息系統更大的選擇空間，使其根據自己的實際選擇不同的硬件、軟件和信息系統，而它們之間往往存在差距[2]。不同的硬件、軟件和信息系統使政府部門在分享信息時不能確保需要分享的信息數據能全部轉換到其他部門的數據庫之中。因此為了實現政府間信息的共享，必須要對這些不同的軟硬件和信息系統進行大規模的整合。第二，各政府部門的信息技術能力存在差異。政府部門信息技術能力的高低決定著部門信息共享水平的高低[3]。信息技術能力較強的部門能夠利用自身充足的資源、優秀的人才快速解決問題。在我國，數據鴻溝現象存在于各個區域，不同的主體在信息技術和獲得信息資源上存在著能力上的分化，而這種分化也直接造成信息資源在獲取和使用這兩個層面上存在巨大差異。第三，信息技術的外包也加劇了信息技術發展的不平衡。一方面，部分外包服務商編寫的系統不權威，甚至存在許多漏洞，以至于信息的格式不統一、不規范，影響信息共享的效率。另一方面，一些外包服務商受客觀因素的影響，不參與市場，導致政府部門得不到數據，就會使信息停留在原來的水平。這就要求政府需要花費大量資金對原有信息系統進行更換，來實現與其他部門的信息共享。

（二）法律和政策建設不完善

政府各部門間的信息共享不僅涉及到有效性，而且還與安全性和合法性有關，只有完善相關法律政策，才能為信息共享的有效性提供保障。但是我國與此相關的法律政策還處在一個相對落后的水平，不能有效控制政府部門間的信息共享內容和過程，使得政府信息的安全性、合法性及有效性不能得到保障，從而限制了政府跨部門信息共享的步伐。首先，法律缺乏對信息保密和信息共享兩者之間的協調。在日常工作中，由于缺乏相關法律規定，信息工作人員常常只對信息進行保密而不共享，因為不共享就不必承擔由共享不當所帶來的風險和責任。同時一些法律規定過度強調保密而對共享沒有進行完善的法律要求，所以政府部門更多傾向保密而不共享。其次，關于信息共享的經濟政策規定不完善。共建是信息共享的基礎條件，但在共建的過程中需要耗費大量的人力物力財力。由于經濟政策法律不健全，會使信息資源豐富方在共享自身資源時不能得到相應的信息和資金等資源的回報，而影響信息共享的積極性。最終從部門的利益出發拒絕信息共享，即使參與信息共享，也只是共享少量信息或者次要信息。再次，法律缺乏對信息共享效果和過程的監督和評價。良好的監督和評價能夠提高政府信息共享的效率和效果，當前政府部門信息共享的監督和評價主要來自于上級部門，而大部分上級部門對于信息共享的評價都是依據部門實際情況制定規則的，對于各部門來說，這種規定不具有普遍適用性，無法對政府部門間的共享起到促進作用。最后，關于信息共享標準規范的法律和政策的缺失，信息在加工、傳播、儲藏等方面標準的不統一而使信息共享受阻。

（三）組織和管理的不統一

政府部門間信息共享的實現在很大程度上依賴于部門之間的相互信任，而統一的組織和管理就是政府部門信任的重要來源。當前，信息共享的過程缺乏統一的組織和管理。首先，政府信息共享上缺乏統一的指揮和領導。許多政府部門把自己部門所擁有的信息看成是私有的，并且十分排斥部門間的信息共享，這不僅會出現資源浪費和重復建設的問題，而且還會對政府部門的服務水平產生消極影響。其次，在組織和管理上缺乏統一的成本補償機制。在市場經濟迅速發展的大背景下，部門間的信息共享也與成本問題存在著必然的聯系。一方面，本部門向外進行信息共享之前，需要花費大量的資金成本來進行信息處理，包括收集整理信息以及對信息進行加工和傳輸等，并且這種支出具有長期性，因此對這些信息提供部門來說，如果上級沒有給予其足夠的補償，那么他們對于信息共享的積極性將會逐漸降低。例如在某些城市，政府各部門認為建設與維護數據庫需要花費巨大的資金，同時還要承擔因共享而出現的經濟與安全風險，但是如果政府能夠給予適當的激勵，大部分部門還是愿意參與跨部門信息共享的。另一方面，在成本補償機制不完善的情況下，信息強勢部門將更排斥信息共享。因為將本部門的信息進行分享之后，他們就失去了原來強勢的信息壟斷地位。再次，在組織和管理上各部門存在不同的文化和價值觀。一些政府部門工作人員、沒有意識到政府信息資源共享的價值所在，根本不知道應該采取什么樣的共享方法，甚至不知道何為共享。絕大多數的工作人員把共享看成是簡單地將一些政策性文件收集在網站里，并且認為這些都是網站維護人員的職責，缺乏端正的信息共享態度。在思想理念上，部分部門工作人員想利用信息分布的不平衡來凸顯個人影響力，缺乏共享意識和合作精神。另外，傳統的官僚主義意識也在一定程度上禁錮了政府工作人員的思想，一些政府職能部門僅僅追求政績，盲目地建設政府網站、計算機、設備等硬件設施，而忽視了政府信息共享的實踐這一重要工作。從近幾年的投入資金上來看，硬件設施的建設資金約占總投入資金的80%，這意味著在政府信息資源的軟件和維護工作上的投入資金非常匱乏，導致共享系統形同虛設，不僅造成了巨大資金浪費，而且難以實現有效的信息共享。

三、解決政府信息共享所存在的問題的對策

政府各部門間的信息共享，能夠實現政府信息資源最大程度的開發，提高信息資源的利用率，為政府履行職能提供必要的信息基礎，有助于推動構建服務型政府。因此，針對政府信息共享過程中存在的主要問題，建議從以下幾個方面進行改進：

（一）建立完善的信息標準體系

信息標準化建設是一項長期的、復雜的系統工程，要發揮它的真正作用不能單單依靠單一技術的加強和某些管理標準，更需要的是形成一套完備的科學信息標準體系?！耙驗榧夹g達到一個什么樣的標準，是由制定的體系是否合理決定的”[4]。信息標準體系的建立首先要緊跟新技術的發展和政府部門體制的變革，適時修訂相關的標準，填補我國標準體系上的空缺。同時，對原有信息標準化中過于寬泛，缺乏可操作性的規范進行廢除和修改，制定一些具體的細則和條例來指導和規范信息共享工作。其次，在體系的設計上，要積極借鑒國際經驗，從而提升我國的標準化建設水平，提高信息共享能力;再次，建立完善的信息標準體系需要統一的領導。統一的政府領導機構能夠協調各個部門在信息共享標準化建設中的利益平衡，較少甚至避免受到市場化所帶來的多種標準限制。在著眼新技術發展的同時，應該發揮其主導作用，對于一些各部門均已使用的較領先的信息標準，政府要對其進行適當的選擇和整合，并經由法定程序進行承認;對尚未形成標準的先進技術、信息系統和管理方式，要進行大量的調查研究和實證研究，經過反復論證制定最佳的信息標準。最后，建立完善的信息標準體系還需要對各種社會力量進行整合。如針對信息技術外包服務商，要建立有效的管理機制和激勵機制。加大吸引社會力量參與的力度，拓寬各種社會力量參與信息共享建設的途徑。政府部門的相關工作人員也要加強專業學習，消減信息外包可能帶來的不良后果，并引導社會力量對資源相對較少、信息力量薄弱的地區和部門進行“補位”，減少“信息孤島”現象。

（二）加強信息立法

制度層面的平衡是實現現實權力（利）平衡的基礎[5]。在電子政務背景下，有必要進一步完善信息立法，通過法律來規范信息資源共享過程中的各種行為，促進和保證信息共享的發展。具體而言，首先，加強信息保密的立法。在電子政務環境下，通過信息保密立法，能夠防止信息共享過程中的泄密，使政府的信息和利益得到保障。此外，也使信息共享的內容更加明確，使信息共享更具有操作性。其次，加強對信息標準化的立法。在電子政務背景下，政府信息共享是要把來自于不同空間、時間，不同技術開發、不同格式的信息整合到一起，并通過政府部門的相互聯系、網絡的相互聯系來實現自由流動和分享。通過信息立法，將以往存在各種差異的信息聯系起來，有效解決信息孤島問題，避免重復建設，從而提高政府信息共享水平。最后，用法律來對信息共享過程中的利益分配和補償進行規范。通過立法確定信息資源共建共享活動經費在國家信息基礎設施建設經費中的合理比例及增長速度，明確撥款渠道、支配權限與責任等，為信息共享奠定良好基礎。尤其是對于信息豐富的部門和地區而言，通過信息立法能夠使這些信息輸出方得到利益補充，提高他們在信息共享中的積極性。

（三）加大信息共享監督力度

“公共選擇理論認為，政府必須能夠保持相對獨立，同時它是作為理性經濟人的角色而存在的”。在現實生活中，這種情況表現為“實有機能”出現膨脹，而“應有職能”過分萎縮[6]。政府可能會為出于自身利益考慮，而減少應該的信息共享，因此必須對政府信息共享的機制和運行進行監督。首先，設置信息共享的監督部門，嚴格對信息共享工作進行監督。一是對各部門開展信息共享工作的積極性進行監督，檢查其在建設信息共享系統的過程中，是否符合統一的規定和標準，防止因失誤導致“信息孤島”的出現;二是對地方政府的跨部門信息共享進程進行監督，根據其發展程度來判斷其信息共享工作是否有效，在監督的過程中提高政府行政效率;三是對各部門信息共享投入的資金進行監督，即資金的使用和分配是否合理;根據處理成本經濟理論，資金和利益的分配和補償對于跨部門政府信息共享也具有非常重要的影響作用[7]。政府要想獲得更多的信息，必須有足夠的人員和資金來支撐，部門如得不到相應的保障，這時他們就會比較消極，影響資源的共享。四是“為使信息共享做到科學有效，可以給予數據管理體系部分管理和監控能力。與此同時，政府機構還需要關注自身，找到自身存在的不足并借以改善，樹立科學信息和資源共享目標，從而提高信息和數據資源的安全性”[8]。其次，完善績效評估指標體系也是實現良好監督的重要保證。“電子政務信息資源共享績效評估，即績效評估主體應用科學的標準和程序，對電子政務信息資源共享的服務質量、責任、任務完成度等方面進行客觀的評價，對其執行過程當中的投入和產出所反映的績效進行評定”[9]。在進行政府跨部門的信息共享績效評估時要注意：第一，完善評估指標體系，使其具有科學性、系統性和可操作性，這是績效評估的關鍵點和難點所在;完善的評估指標體系能夠為評估工作提供科學的依據，但是也應該注意到，各部門對評估工作意見不一，因此在制定評估指標的過程中可能會產生巨大的意見分歧，因此，在制定績效評估指標時，應該遵循統一性、可行性、實用性以及可操作性的原則。第二，成立專門的績效考核小組，定期 ? 考核各部門的信息共享工作。根據考核結果，有針對性地對各部門進行細節上的指導，幫助其總結經驗，找到本部門存在的不足之處，從而進行改善，逐步提高政府跨部門信息共享的能力。

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[責任編輯：朱苗苗]