美國非國家行為體參與全球氣候治理的多維影響力分析

李昕蕾

（1.山東大學，山東 濟南 250100）

自國家體系誕生以來，不論國際格局如何變遷，主權國家永遠是國際舞臺的主角。由于其在資源掌控性（特別是以軍隊為代表的高級政治資源）、合法性（有資格簽署國際條約的合法身份）與行動能力上具有其他主體難以比擬的優越性，國家成為參與全球治理與應對國際事務的絕對主導性力量。隨著各種全球性問題在世界范圍內蔓延（如氣候變化、恐怖主義、難民問題等），國家所面臨的安全環境和治理訴求發生了重要改變。不同于傳統的國內治理問題，這些新的全球性問題本身具有跨國界性、彌散性和治理復雜性等新的特點，單單依靠一個國家的治理努力已經解決不了這些問題，需要全社會各種行為體之間的通力合作，以求找尋到最優的問題解決途徑。在此背景下，非國家行為體①筆者注：本文所提及的非國家行為體可分為三類：一是以城市為代表的次國家政府權威；二是以企業和企業聯盟為代表的市場類行為體；三是以研究機構、非政府組織為代表的社會行為體。對于全球治理的參與日益成為學界的關注熱點。相較歷時8年時間才生效的《京都議定書》，2015年簽署的《巴黎協定》僅僅用不到1年的時間便生效通過。通過克服“自上而下”京都模式的僵化困境，巴黎模式開啟了“自下而上”全球氣候治理的新時代，最大程度上團結了國家之外的多利益攸關方力量，從而使各類非國家行為體的努力得以具體化。

在氣候治理范式逐步轉型的背景下，特朗普的全面“去氣候化”政策②筆者注：特朗普剛宣誓就職就開始了大規模的“去氣候化”政策，不僅刪除白宮官網上同“氣候變化”相關的內容，同時發布《美國第一能源計劃》，正式宣布鼓勵化石能源發展、減輕政府環境管制、取消氣候變化項目開支等。為后巴黎時代的氣候治理帶來諸多不確定性因素。特別是2017年6月1日特朗普公然宣布退出《巴黎協定》，③筆者注：根據《巴黎協定》的程序性要求，在協定生效三年之后，締約方才能提出書面通知退出，一年之后退出生效。雖然美國宣布要退出，但是實際上并沒有達到期滿三年的條件，它只能在2019年11月4日之后正式提交書面通知，于2020年11月4日正式退出。目前美國仍為《巴黎協定》締約方。一方面造成了國家層面領導力的缺失，給其他國家和低碳市場傳遞了一些負面的信號；另一方面，這一領導權真空又為非國家行為體的崛起提供了一個重要的契機，使美國非國家層面的行為體開始追求一種地方性氣候領導力，并且謀求這種地方性氣候行動在全球氣候治理層面的可見性和影響力。基于對非國家行為體參與全球氣候治理的多維影響力框架分析，本文旨在探析在去氣候化政策背景下，美國的非國家行為體通過何種路徑來強化自身的治理權威，并且這種地方氣候行動的大規模興起對于后巴黎時代的氣候政治格局有何種深遠影響。

一、非國家行為體參與全球治理的多維影響力分析框架

隨著非國家行為體參與全球治理的不斷深入，其影響力和治理合法性都在不斷上升。本文對非國家行為體的定義采取了同國家／政府行為體相對的廣義界定，既包括傳統上以非政府組織、研究機構、企業及企業聯盟為代表的社會和市場類行為體，也包括以城市、地區為代表的次國家行為體。下面就非國家行為體參與全球治理的空間演進和多維影響力進行理論探析。

1.1 非國家行為參與全球治理的既有空間演進分析

目前學術界關于非國家行為體參與全球治理行動空間的既有解釋可從兩個維度進行劃分：一是根據參與治理過程中的主要動力來源（自上而下的路徑或自下而上的路徑）；二是非國家行為體參與治理的整體態度（主動性／供給論或被動性／需求論）。據此分為規范型國際組織供給論、權益型國家供給論、功能型全球治理需求論以及施壓型地方行動主義需求論這四種類型。

國際組織供給論強調作為規范提供者的國際組織肯定了非國家行為體參與全球治理的民主性價值，并為其廣泛參與制定了相關的全球議程。④Jens Steffek， “Explaining Patterns of Transnational Participation： The Role of Policy Fields”， in Christer Jonsson and Jonas Tallberg eds.， Transnational Actors in Global Governance： Patterns， Explanations， and Implications， London： Palgrave Macmillan， 2010， pp.69-70.國家供給論認為，國家為非國家行為體參與全球治理提供了更多機會，旨在增強國家權力、利益以及提升國家形象。⑤Tobias B?hmelt， Vally Koubi and Thomas Bernauer， “Civil Society Participation in Global Governance：Insights from Climate Politics”， European Journal of Political Research， Vol.51， No.1， 2014，pp.18-36.全球治理需求論指出，全球化進程產生了治理空白，國家和政府間組織無法單獨應對，而是客觀上需要各類非國家行為體的協助和補充。⑥Thorsten Benner， Wolfgang H.Reinicke， and Jan Martin Witte， “Multisectoral Networks in Global Governance： Towards a Pluralistic System of Accountability”， Government and Opposition， Vol.39， No.2， 2004， pp.191-210.地方行動主義需求論強調，來自市民社會的自覺性社會運動迫使全球治理更加民主化，如迫使國際組織在治理過程中提升對非國家行為體的容納度。①Kumi Naidoo， “Claiming Global Power： Transnational Civil Society and Global Governance”， in Srilatha Batliwala and L.David Brown eds.， Transnational Civil Society： An Introduction， Bloomfield，CT： Kumarian Press， 2006， pp.51-56.以上四種理論從不同視角分析了非國家行為體參與全球治理的行動空間，其缺陷在于以一種靜態的視角來分析全球治理中多元利益攸關方參與的行動邏輯。

從動態發展的角度而言，目前以城市、非政府組織、企業和智庫等為代表的非國家行為體在參與全球治理的過程中呈現出兩大新趨勢：一是逐步從一種被動性的“供給論”轉變為一種主動性的“需求論”。以基姆·萊曼（Kim Reimann）②Kim D.Reimann， “A View from the Top： International Politics， Norms and the Worldwide Growth of NGOs”， International Studies Quarterly， Vol.50， No.1， 2006， pp.45-68.和卡爾·勞斯提亞拉（Kal Raustiala）③Kal.Raustiala， “States， NGOs， and International Environmental Institutions”， International Studies Quarterly， Vol.41， No.4，1997，pp.719-740.為代表的國家供給論者認為，國家是全球治理中的關鍵行為體，為非國家行為體參與全球治理提供機會，旨在增強國家的權力、利益及提升國家形象。但隨著全球議題治理復雜程度的提升，陷入僵局的政府間多邊治理逐步暴露出自身治理能力的局限性。以托斯登·本納（Thorsten Benner）為代表的全球治理需求論認為，國家和國際組織從一種高高在上的主導性治理行為體開始轉而尋求非國家行為體的協助；而非國家行為體憑借自身在治理權威、資源調動、知識技能方面的各種優勢和潛能，主動尋求參與全球治理的制度性合作來填充和彌補既有的治理空白。④Thorsten Benner， Wolfgang H.Reinicke， and Jan Martin Witte， “Multisectoral Networks in Global Governance： Towards a Pluralistic System of Accountability”， Government and Opposition， Vol.39， No.2， 2004， pp.191-210； Volker Rittberger， Global Governance and the United Nations System， Tokyo： UNU Press， 2001.

二是非國家行為體從一種“離散態”聯合走向“網絡化”合作，即非國家行為體參與全球治理空間呈現更大的流動性和網絡彈性。朱莉·安·布德羅（Julie Anne Boudreau）強調，不同行為體的能力建設以及全球治理新空間拓展為政治交流創造了條件。對于非國家和次國家行為體而言，他們所擁有的關鍵性能力源于其專業性、規范性和實踐性等權威基礎。⑤Lars H.Gulbrandsen and Steinar Andresen， “NGO In fluence in the Implementation of the Kyoto Protocol： Compliance， Flexibility Mechanisms， and Sinks”， Global Environmental Politics， Vol.4， No.4， 2004， pp.54-75.非國家行為體在協商空間（意識上）和跨國空間（物理上）的拓展必然推動了跨國性“政治行動領域空間”的形成。⑥Julie-Anne Boudreau， “Making New Political Spaces： Mobilizing Spatial Imaginaries， Instrumentalizing Spatial Practices， and Strategically Using Spatial Tools”， Environment and Planning A， Vol.39， No.11， 2007， pp.2593-2611.在跨國空間的塑造中，不僅政府間組織，而且非國家行為體所組成的各類跨國組織、伙伴關系網絡、政策倡議網絡、智庫間認知網絡等也顯示了其卓越的跨國資源調動和組織能力以及治理權威性和合法性。⑦Michele M.Betsill and Elisabeth Corell eds.， NGO Diplomacy：The Influence of Nongovernmental Organizations in International Environmental Negotiations， Cambridge： MIT Press， 2008； R.Falkner，“Business and Global Climate Governance： A Neo-Pluralist Perspective”， in M.Ougaard and A.Leander eds.， Business and Global Governance， London： Routledge， 2010， pp.99-117.

如圖1所示，馬修·霍夫曼（Matthew Hoffmann）指出，各類行為體的參與空間同治理環境之間存在某種均衡，當治理體系呈現碎片化且治理失效所帶來的不確定性因素增加時，新行為體的參與空間就會增加，從而推動治理體系中新的制度均衡建立，以維護體系的相對穩定性。⑧Guerra F.D.， Widerberg O.， Isailovic M.， et al.， “Mapping the Institutional Architecture of Global Climate Change Governance”，IVM Institute for Environmental Studies-ReportR-15／09，Researchgate， August 13， 2015， https：／／www.researchgate.net／profile／Oscar_Widerberg／publication／303699731_Mapping_the_institutional_architecture_on_global_climate_change_governance_V2／links／574e823b08aec988526bcc4c／Mapping-the-institutional-architectureon-global-climate-change-governance-V2.pdf？ origin＝publication_detail.此時行為體同治理空間的新型互動模式必然會出現，從而推動治理體系的范式變遷。這在全球氣候治理中非常明顯，當以國家為代表的基于政府間多邊主義的京都模式日漸僵化后，由各類非國家行為體組成的跨國城市網絡、政策倡議網絡、跨國企業聯盟等利用了流動空間進行嵌構性治理，⑨李昕蕾：“治理嵌構：全球氣候治理機制復合體的演進邏輯”，《歐洲研究》，2018年第2期，第91-116頁。推動了后巴黎時代治理新秩序的形成。然而盡管學界日益關注非國家行為體在全球氣候治理中不斷上升的權威，①參見 David J.Gordon and Craig A.Johnson，“The Orchestration of Global Urban Climate Governance：Conducting Power in the Post-Paris Climate Regime”， Environmental Politics， Vol.26， No.4，2017， pp.694-714；Jen Iris Allan and Jennifer Hadden， “Exploring the Framing Power of NGOs in GlobalClimate Politics”，Environmental Politics， Vol.26， No.4， 2017， pp.600-620；唐昊：“非國家行為體的崛起與后美國霸權時代”，《公共外交季刊》，2015年第3期，第72-78頁；莊貴陽、周偉鐸：“非國家行為體參與和全球氣候治理體系轉型——城市與城市網絡的角色”，《外交評論》，2016年第3期，第133-156頁；于宏源：“非國家行為體在全球治理中權力的變化：以環境氣候領域國際非政府組織為分析中心”，《國際論壇》，2018年第2期，第1-7頁。但是鮮有研究對后巴黎時代非國家行為體的多維影響力譜系進行系統性探析。

圖1 治理體系變遷和體系碎片化過程中的新型均衡

1.2 非國家行為體參與全球氣候治理的影響力與行動

邁克爾·巴尼特（Michael Barnett）和雷蒙德·杜瓦爾（Raymond Duvall）曾指出，權力不僅意味著有某種資源優勢而直接控制他人的強制性力量（特別是國家行為體對于武力的使用），同時也包括左右其他行為體的權威性影響力。隨著國際無政府體系日益走向一種強調治理性權威的國際社會狀態，②Michael Barnett and Raymond Duvall， eds.， Power in Global Governance， Cambridge： Cambridge University Press， 2004， p.20.基于合法性權威的影響力則成為了全球治理權力譜系中的重要根基。影響力的來源可以包含物質、制度、文化等多種要素，即制度性影響力（通過規則、程序、制度來間接控制他人的權力）、結構性影響力（通過對安全、生產、金融和知識等重要結構性要素的把握來影響全球特定政治經濟關系）以及生產性影響力（理念和話語影響力）。根據凱克（Margaret E.Keck）、辛金克（K.Sikkink）③Margaret E.Keck and K.Sikkink， “Transnational Advocacy Networks in International and Regional Politics”， International Social Science Journal， Vol.159， No.51， 1999， pp.89-101.和博斯特羅姆（Magnus Bostr?m）等人的理論，非國家行為體的影響力來源可以劃分為以下五類：認知性影響力（科學知識、專業技術）、手段性影響力（關鍵代理人和決策制定過程的獲取途徑）、社會性影響力（來自網絡性社會資本的支持）、資源性影響力（獲取資源和全球經濟地位的途徑）和象征性影響力（提出合法性道德主張的能力）。④Magnus Bostr?m， Kristina Tamm Hallstr?m， “NGO Power in Global Social and Environmental Standard-Setting”， Global Environmental Politics， Vol.10， No.4， 2010， pp.36-59.前兩類可被視為較為直接的政策影響力，后三種則為間接的政策影響力。其中資源性影響力和社會性影響力可以被視為具有框定作用的結構性影響力，二者通過物質或者社會資本來改變其他行為體的權力運行環境，從而間接影響政策的制定和實施（參見表1）。

表1 非國家行為體參與全球治理的影響力來源和治理行動分類

以上五種影響力成為非國家行為體提升自身影響，以便在全球治理中獲得治理權威的重要保障。這些影響力來源通常與特定治理活動相關，非國家行為體參與全球治理的角色界定和活動類型可以總結為九類：提出解決方案、提供信息和專業知識、影響議程、影響決策進程和決策的制定者、形成標準和規范、執行行動和踐行治理、評估政策和政策反饋、代表公眾意見以及為邊緣化的聲音發聲。①See Betsill， Michele M.， and Elisabeth Corell， NGO Diplomacy：The Influence of Nongovernmental Organizations in International Environmental Negotiations， Cambridge， MA： The MIT Press， 2008.這意味著非國家行為體可以在多層次上間接或直接地參與全球治理。②Frank Biermann， Michele M.Betsill， Joyeeta Gupta et al.，“Earth System Governance： A Research Framework”， International Environmental Agreements， Vol.10， No.4， 2010， pp.277-298.下面本文將非國家行為體的不同影響力來源同相應的治理行動結合起來進行分析。

在直接性政策影響力中，認知性影響力通常同提供信息和專業知識，評估政策和方法的治理實踐相結合。具體而言，通過科學研究和科學評估活動，為國家政策制定以及國際協商或談判提供科學依據，通過技術專業性帶來政策合法性，促進相關國際治理標準的設定。一般而言，不同的非國家行為體所擁有和依賴的權威來源有所區別，在不同治理活動中擁有不同的比較優勢。就認知性影響力而言，偏向政策研究的非政府組織以及智庫和高校研究機構在提出解決方案、提供和傳播信息和專業知識、評估政策和方法的結果等方面有優勢，代表者為憂思科學家聯盟（The Union of Concerned Scientists，簡稱 UCS）、世界資源研究所（The World Resources Institute，簡稱 WRI）等。這些組織憑借其專業性權威提供新理念以及應對問題的新方法，從而幫政府彌補治理措施真空地帶。①Clair Gough and Simon Shackley， “The Respectable Politics of Climate Change： The Epistemic Communities and NGOs”， International Affairs， Vol.77， No.2， 2001， pp.329-346.

而手段性影響力往往同輿論動員、影響議程以及影響決策相關。奧利·霍爾斯蒂（Ole Holsti）和詹姆斯·羅西瑙（James N.Rosenau）曾列出國家可以用來施加影響力的五種手段：說服、給予獎勵、懲罰威脅、施加非暴力懲罰和使用武力。②Ole R.Holsti and J.N.Rosenau， “The Domestic and Foreign Policy Beliefs of American Leaders”， Journal of Conflict Resolution， Vol.32， No.2， 1988， pp.248-294.除了使用武力這項，非國家行為體均可利用其中許多手段在國際環境談判中發揮影響。其中，說服也許是使用最廣泛的方式，如跨國城市網絡和非政府組織會花費大量時間試圖說服具有正式決策權力的政府代表接受其觀點。非國家行為體參與氣候治理的路徑也可能包含一些脅迫措施，例如威脅和／或對被視為不合作國家施加非暴力的懲罰，如采用“責怪和羞恥”的策略，通過與媒體合作曝光不遵守承諾等行為來干預談判，同時獲得社會對其立場的支持。如氣候行動網絡、綠色和平、國際自然保護聯盟等組織就傾向于直接參與全球氣候談判進程，通過邊會活動、議程設定、排名曝光和政策報告等形式來行使其手段性影響力，以期對決策進程施加更大的影響。與此同時，一些城市、企業也開始注重同非政府組織進行合作，從而聯合制定具有門檻準入性質的環境標準或經濟行為準則。③Michele M.Betsill and Elisabeth Corell eds.，NGO Diplomacy：The Influence of Nongovernmental Organizations in International Environmental Negotiations， Cambridge， Massachusetts and London，England： The MIT Press， 2007.

就間接性政策影響力而言，首先看資源性影響力，這意味著掌握某些物質資源并獲得特定經濟地位，并且更為強大的經濟實力有助于支持研究活動及執行各種行動。城市、城市網絡、企業聯盟以及影響企業規范較多的非政府組織（特別是工商業團體）一般擁有較多的物質影響力④Robert Falkner， “Business and Global Climate Governance：A Neo-pluralist Perspective”， in M.Ougaard and A.Leander eds.，Business and Global Governance， London： Routledge， 2010， pp.99-117.，能對決策過程產生重要的間接影響，典型代表包括，加利福尼亞州、芝加哥、倫敦、巴黎等影響力較大的次國家行為體，以及國際工會聯盟（International Trade Union Confederation，簡稱 ITUC）、世界可持續發展工商理事會（World Business Council for Sustainable Development，簡稱WBCSD）等商業非政府組織。而社會性影響力是指，通過社會資本建立正式或非正式合作網絡的能力，在治理過程中有助于成員之間形成集體性身份意識，在執行行動時具有更強的結構性影響力。其典型代表包括具有強大社會資源且對氣候談判產生間接影響的城市聯盟、跨國非政府組織以及智庫等，如C40城市氣候領導聯盟、倡導地區可持續發展國際理事會（ICLEI）等跨國城市網絡，以及自然資源保護協會（Natural Resources Defense Council，簡稱NRDC）以及樂施會（Oxfam）等組織。資源性影響力和社會性影響力合在一起可以稱為結構性影響力，可以通過城市、企業及企業聯盟、智庫、非政府組織等不同類型非國家行為體之間的廣泛協作來強化其影響能力。這種治理模式更趨近于《巴黎協定》所強調的多利益攸關方參與，將來自公共部門、私營部門和全球市民社會的共同努力集結在一起，最大程度上利用城市等地方性公共權威的自主性、私營部門的資金技術實力和商業網絡及包括非政府組織和智庫在內的強大社會資本和規范影響力，從而將非國家行為體參與全球治理的結構性影響力和行動空間最大化。

象征性影響力是指，提出同特定規范性主張相關的合法性話語的能力，旨在為廣大公眾意見和邊緣化聲音發聲，推進新的治理規范擴散。非國家行為體的影響主要體現在國內政策、項目實施以及行為體聯動三個方面。在國內政策層面，以英國基督教援助協會為代表的非政府組織通過規范性宣稱和說服策略等來嘗試影響政府的政策制定；在項目實施層面，各跨國城市網絡通過最優實踐的推廣來促進低碳治理規范擴散，如國際熱帶農業中心等非政府組織結合自身特點組織和實施了多個氣候治理項目，通過項目實施帶動治理規范演進；在行為體聯動方面，體現為城市網絡、非政府組織同企業的聯合倡議行動，如倡導地區可持續發展國際理事會同世界自然基金會（WWF）及企業聯盟合作，通過影響地區治理范式和行業行為規范等方式助力氣候治理。

二、去氣候化背景下美國非國家行為體強化治理權威的路徑

特朗普政府“去氣候化政策”體現在國內和國際兩個層面。國內層面的去氣候化政策是“主動出擊式”地撤銷項目和削減預算，以經濟和行政手段制約氣候行動。如減少了美國環保署（EPA）2018財年近三分之一的財政預算，撤銷了美國宇航局預算中的四個氣候研究項目；廢除《清潔電力計劃》，解除聯邦土地煤炭開采租賃禁令及石油、天然氣和頁巖氣開采的相關限制，為傳統能源發展進行政策解禁。而國際層面的去氣候化政策為“消極逃避式”退約和不作為。2017年5月召開的G7首腦峰會和7月舉辦的G20峰會，均因美國立場分歧未能就氣候變化議題達成一致；8月美國正式向聯合國遞交退出《巴黎協定》文書，并將于2020年11月4日正式退出；在2017年波恩氣候大會以及2018年卡托維茨氣候大會期間，美國官方代表團辦公室都大門緊閉，與2015年巴黎氣候大會時的領導者風范有著天壤之別。在這一背景下，美國的非國家行為體做出了“應激式”的積極回應，通過多種路徑來提升自身在全球氣候治理中的影響力和能力，追求地方性領導力。

2.1 通過多元網絡性伙伴關系來建構其結構性影響力

自2009年哥本哈根會議以來，面對政府間多邊主義談判陷入“京都困境”，美國非國家行為體開始注重通過網絡性伙伴關系的構建來提升自身的影響力，這主要體現為不同層次國家行為體聯盟的建立，如包括美國14個州及波多黎各的美國氣候聯盟（U.S.Climate Alliance）以及涉及383個城市的美國市長氣候聯盟（U.S.Climate Mayors）。兩者分別占美國人口的36%和23%，以及經濟比重的40%和27%。①Bloomberg Philanthropies， “America’s Pledge， Phase 1 Report： States， Cities， and Businesses in the United States Are Stepping Up on Climate Action”， America's Pledge， November 2017， p.96， https：／／www.bbhub.io／dotorg／sites／28／2017／11／AmericasPledgePhase OneReportWeb.pdf.就在特朗普宣布退出《巴黎協定》三天之后，一個史無前例的美國非國家行為體聯盟“我們仍在”（We Are Still In）于2017年6月5日宣布成立，這一包容性更強的伙伴關系包括了來自美國各州、城市、企業、市民團體、非盈利組織和各大學及研究機構等1 200多個參與者，他們簽署了《我們仍在宣言》，旨在通過網絡性聯系聚集更多的社會和市場力量，支持《巴黎協定》中的美國各項目標的實現。截至2017年10月，這個網絡已經快速壯大到2 300多個成員（包括9個州、239個城市和區縣、1 747個企業以及325個大學及研究機構）。這一伙伴關系網絡集中體現了多利益攸關方參與的多元治理理念，將公共部門、私營部門和市民社會的努力匯聚在一起，如美國可持續發展工商理事會（ASBC）、彭博慈善基金會、C40城市氣候領導聯盟、環保企業家網絡、倡導地區可持續發展國際理事會、世界自然基金會等組織和協調行動，其支持成員已經超越美國兩黨界限，涵蓋了美國50個州超過1.3億美國人（占人口總量的40%）和8.5萬億美元的經濟份額（占經濟總量的45%）。正是美國退出《巴黎協定》進一步刺激了多元包容性伙伴關系網絡的形成，推進美國非國家行為體在去氣候化政策背景下依然實現自身在全球氣候治理層面的可見性，并不斷提升自身的全球影響力。②同①，pp.13-14。

表2 支持《巴黎協定》的美國非國家行為體網絡

通過聯合“我們仍在”聯盟、美國氣候聯盟和美國市長氣候聯盟，前紐約市長和聯合國特使邁克爾·布隆伯格（Michael Bloomberg）和前加利福尼亞州長杰瑞·布朗（Jerry Brown）于2017年底共同發起一項范圍更大的名為“美國承諾”（America’s Pledge）的網絡行動倡議，截止到2018年10月該網絡包括美國17個州、540個城市和縣、1 914個企業和投資者，343所學院和大學及253個社會組織，他們表示支持美國在《巴黎協定》框架下實現之前所承諾的溫室氣體減排目標。①Bloomberg Philanthropies， “Fulfilling America’ s Pledge：How States， Cities， and Businesses Are Leading the United States to a Low-Carbon Future”， America's Pledge， 2018， p.4， https：／／www.bbhub.io／dotorg／sites／28／2018／09／Fulfilling-Americas-Pledge-2018.pdf.得益于既有的社會性影響力和資源性影響力優勢，“美國承諾”倡議網絡包括的非國家行為體占美國總人口的49%（1.59億），其中經濟總量占美國國內生產總值（GDP）總量的54%（11.4萬億），二氧化碳排放占美國總排放的35%（2.3 Gt CO2e）。如果將其同其他大國對比的話，這些非國家行為體的經濟體量之和僅次于美國和中國，位列世界第三，總量相當于日本的兩倍、德國的近三倍（參見圖2），體現了其在全球氣候治理中日益攀升的結構性影響力和地區性領導力。

圖2 美國支持《巴黎協定》的州及城市同其他大國的GDP對比（單位：萬億）

2.2 通過議題引領和主場峰會來提升手段性影響力

同歷次政府間氣候談判締約方會議平行召開的氣候邊會是眾多非國家利益攸關方參與全球氣候治理最為重要的路徑之一，各類非國家行為體可以通過會議觀察員的身份來分享信息、引領議題以及發揮邊會的機制性影響。特朗普宣布退出《巴黎協定》導致2017年的波恩大會上官方“美國角”的缺失。但美國非國家行為體卻發起了聲勢浩大的地方氣候行動展示，邁克爾·布隆伯格出資搭建的“美國氣候行動中心”在氣候大會會場附近開放，超過100位來自美國各州和地方政府、私營部門和學術界的參與者支持與聲援《巴黎協定》。①美國氣候行動中心的規模足有27 000平方英尺，是之前美國角的十倍之大且舉辦了44次邊會活動，不僅引領了很多氣候議題，同時還形成了巨大的社會影響力。在會上，布隆伯格和杰瑞·布朗作為聯合主席在會上發布“美國承諾”網絡行動倡議。同時還出版了《美國的承諾1階段：美國各州、城市和企業正在加緊氣候行動》報告，并將此報告提交給《聯合國氣候變化框架公約》執行秘書帕特里西亞·埃斯皮諾薩（Patricia Espinosa）。該報告概述了當前美國非國家行為體的氣候政策和行動，并確定了中短期可以強化地方行動的治理領域。②筆者注：美國承諾整合和量化美國國家、城市和企業的行動，以減少溫室氣體排放，從而支持《巴黎協定》目標。2018年布隆伯格又向波蘭卡托維茨氣候大會提交了所承諾的第二階段報告，即《履行美國的承諾：各州、城市和企業如何引領美國走向低碳未來》，其中匯總和量化了美國非國家行為體的行動潛力，包括這些行動如何促進《巴黎協定》中所規定的美國排放目標的實現。③Bloomberg Philanthropies， “ Fulfilling America’ s Pledge：How States， Cities， and Businesses Are Leading the United States to a Low-Carbon Future”， America's Pledge， 2018， https：／／www.bbhub.io／dotorg／sites／28／2018／09／Fulfilling-Americas-Pledge-2018.pdf.與此同時，匹茲堡市長比利·佩杜托（Bill Peduto）在會上代表所有美國市長反駁特朗普政府的立場，并基于上述報告的結論從氣候治理實踐和科學能力分析層面引領了氣候大會的討論議題。

除了議題引領之外，美國非國家行為體也很看重地方峰會在全球治理中的號召力和影響力。2017年12月5日，芝加哥與氣候與能源全球市長盟約（the Global Covenant of Mayors for Climate and Energy）共同舉辦了首屆北美氣候峰會。④同時峰會得到了喬伊斯基金會（the Joyce Foundation）、麥克阿瑟基金會（the MacArthur Foundation）和皇冠家族慈善（the Crown Family Philanthropies）的支持和贊助。在此次峰會上，來自世界各地的50多名地方領導人繼續討論“自下而上”的氣候行動，并重申了他們致力于應對全球氣候變化的決心。前總統奧巴馬發表了主旨講話，強調了非國家行為體支持美國氣候承諾的重要性。除了支持“美國承諾”的倡議，超過50位全球市長在峰會上簽署了《芝加哥氣候憲章》（Chicago Climate Charter），⑤40多位美國市長以及十多位來自世界各地的市長，如墨西哥市長米格爾·安赫爾·曼塞拉（Miguel ángel Mancera）、溫哥華市市長格雷戈爾·羅伯森（Gregor Robertson）、巴黎市長安娜·伊達爾戈（Anne Hidalgo）等。這是針對氣候變化的首個次國家行為體國際憲章，它代表了世界上50多個城市承諾繼續采取積極的氣候行動，以履行《巴黎協定》的目標，確保了地方氣候行動在全球治理中的領先地位。⑥峰會上還舉辦了第五屆C40城市彭博慈善獎，從而獎勵那些在應對氣候變化過程中最具創新力和最有影響力的市長們。該獎項分別頒布給來自美國和世界其他地區的兩位獲獎者。A-merica’ s Pledge， “Mayor Emanuel and Global Mayors Sign the Chicago Climate Charter at the North American Climate Summit”， https：／／www.americaspledgeonclimate.com／news／mayor-emanuelglobal-mayors-sign-chicago-climate-charter-north-americanclimate-summit／.值得注意的是，美國非國家行為體還注重通過全球峰會的形式將其影響力全球化。布朗同《公約》秘書處合作于2018年9月12日至14日在加利福尼亞州舊金山召開了全球氣候行動峰會（Global Climate Action Summit），旨在將各個國家領導人、地方官員、企業、科學家、非政府組織等社會力量匯集起來應對氣候變化，加強全球碳減排努力。⑦Global Climate Action Summit， “Summit Outcomes”， https：／／www.globalclimateactionsummit.org／summit-outcomes／.本次峰會特別注重同聯合國等國際組織和跨國企業的合作，體現為多元參與的聯合主席制，包括前加州州長布朗、《公約》執行秘書帕特里西亞·埃斯皮諾薩、印度汽車巨頭馬恒達集團的總裁阿南德·馬恒達（Anand Mahindra）以及聯合國秘書長的城市與氣候變化特使布隆伯格。⑧其下的顧問委員會也包括多元參與者：C40的執行主任馬克·瓦茨（Mark Watts）、國際氣候行動網絡的執行主任沃爾·哈麥丹（Wael Hmaidan），致力于可持續發展的全球商業網絡（BSR）總裁阿倫·克萊默（Aron Cramer），WWF氣候和能源實踐項目領導曼努埃爾·普勒·瓜維達爾（Manuel Pul Gar-vidal），致力于改善企業環境、社會和治理實踐的美國投資者和環境領袖聯盟Ceres的主席明迪·魯勃（Mindy Lubber）。Global Climate Action Summit， “ Advisory Committee”， https：／／www.globalclimateactionsummit.org／advisory-committee／.在此次峰會上，與會者做出重大氣候承諾，以支持巴黎氣候行動的五個關鍵領域，即健康能源系統、包容性經濟增長、可持續社區、土地和海洋管理以及氣候變化投資，以推動全世界范圍更廣泛的承諾并加速行動。①Global Climate Action Summit， “Summit News”， https：／／www.globalclimateactionsummit.org／summit-news／.

2.3 通過權威性和系統性研究強化認知性影響力

美國非國家行為體注重通過嚴謹的科學研究和發布系統性追蹤報告來提升其認知性影響力。如上述《美國承諾》系列報告是國際社會第一次專門討論和分析特朗普政府宣布退出《巴黎協定》后美國非國家行為體氣候行動范圍和規模的報告。該報告量化分析了公眾對協議的支持程度，通過科學性的知識權威建構來增強非國家行為體實現《巴黎協定》中美國國家承諾的信心。如《履行美國的承諾》報告指出，根據目前美國各州、城市和實體經濟的承諾，加上市場力量，到2025年，美國的排放量將比2005年的水平低17%，已經可以完成美國當初承諾目標的三分之二；②根據奧巴馬所提交的《巴黎協定》國家自主貢獻目標，至2025年，美國溫室氣體排放將比2005年水平降低26～28%。如果采取“我們仍在”聯盟所制定的十大氣候行動戰略（Ten Climate Action Strategies），則可以實現21%的減排；③十大氣候行動戰略包括：（1）雙倍提升可再生能源目標；（2）加快煤炭發電退出；（3）鼓勵住宅和商業建筑能效提升；（4）建筑能耗的電力化；（5）加速電動汽車（EV）的使用；（6）逐步減少高污染液壓油的使用（HFC）；（7）禁止礦井甲烷泄漏；（8）減少城市甲烷泄漏；（9）制定碳封存的區域戰略；（10）組建國家碳定價聯盟。如果在此基礎上進行強化行動，則可以實現24%的減排，離國家目標只有2%的差距（參見圖3）。

圖3 三種行動情景模式下美國近期和長期氣候減排目標的實現路徑（單位Mt CO2）

在提升認知性影響力方面，美國智庫和科學家團體發揮了更為重要的作用。雖然受制于美國兩黨選舉的國內政治，美國氣候政策一直處于左右搖擺的狀態，但美國學界在全球氣候研究中一直處于領先地位，尤其在海平面變化、長期氣候變化、漁業或畜牧業與氣候變化、適應氣候變化、交通與氣候變化、建筑與氣候變化等領域處于優勢地位。比如在對國際氣候談判提供重要知識支撐的聯合國政府間氣候變化專門委員會（以下簡稱IPCC）的前五次評估報告撰寫過程中，來自美國的科學家在IPCC工作組中作為召集人、主要作者、貢獻作者和評審編輯的人數一直居于首位。④前總統奧巴馬卸任后在權威期刊《科學》發表題為《不可逆轉的清潔能源發展趨勢》的長文，指出經濟發展可以同能源耗費相脫節；美國企業在清潔能源方面的投資增加；美國風力和太陽能電力成本顯著下降，正經歷重要的低碳轉型期。Barack Obama，“The Irreversible Momentum of Clean Energy”， Science， Vol.355，No.6321， 2017，pp.126-129.雖然特朗普政府削減了氣候變化研究的大量經費，但是對很多州和城市等次國家行為體以及智庫研究機構和非政府組織的氣候研究影響并不是很大。很多地方公共研究部門和社會組織可以通過同私營部門合作來補充其研究所需資金，如繼2015年成立突破能源聯盟（Breakthrough Energy Coalition）之后，以比爾·蓋茨（Bill Gates）為首的來自全球頂級科技、互聯網公司、工業集團和投資集團的商界領袖于2016年12月宣布成立“突破能源風險投資基金”（BreakthroughEnergy Ventures，簡稱BEV），初始資金募集超10億美元，專注于清潔能源創新項目，充分體現出跨國公私合作伙伴關系的優勢。皮尤研究中心（Pew Research Center）作為美國側重于獨立民調研究的高端智庫，每年都推出關于氣候變化民意和清潔能源發展的系列研究報告，如2016年皮尤研究中心展開了關于氣候政治的系統性調研，指出大部分美國民眾支持風能（83%）和太陽能（89%）發展以擴大可再生能源供應。①Cary Funk and Brian Kennedy， “The Politics of Climate Change”， Pew Research Center， http：／／assets.pewresearch.org／wpcontent／uploads／sites／14／2016／10／14080900／PS_2016.10.04_Politics-of-Climate_FINAL.pdf.2018年該中心最新調查報告稱，根據26個國家的民調顯示，大部分國家將氣候變化、恐怖主義和網絡安全視為對國家安全的首要威脅。除中東和北美地區，歐洲、亞太、非洲和拉美地區的公眾均認為全球氣候變化是最重要的威脅。同2015年相比，氣候變化在全球威脅認知中的占比直線提升（從46%上升至67%），成為網絡安全（從30%升至61%）之后上升幅度排名第二的全球威脅。該類智庫通過科學調查來強調氣候變化的民意基礎，從而提升自身在氣候治理中的認知性影響力。

表3 2015年和2018年皮尤全球威脅調查報告比較（數據為百分比）

2.4 把握政治機會并塑造集體認同以增顯象征性影響力

自2009年哥本哈根會議以來，由于“自上而下”的京都模式暴露出越來越多的機制僵化和執行困境，越來越多的非國家行為體開始通過正式和非正式的互動渠道提升自身在氣候談判締約方會議（COP）中的影響力。非國家利益攸關方的參加不僅提升了各方信息交流的透明度，為正式的氣候談判提供大量新的解決方案，同時為氣候變化談判之外的議題進入談判提供契機。自2014年利馬會議（COP20）以來，關于“自下而上”模式的探討已經成為氣候治理模式變遷的重要方向，希望通過促進公共部門、私營部門和全球市民社會的聯合行動來彌補國家層面溫室氣體減排同最終2℃目標實現之間的“排放差距”。①See SanderChan， Clara Brandi， and Steffen Bauer，“Aligning Transnational Climate Action with International Climate Governance： The Road from Paris”， Review of European， Comparative and International Environmental Law， Vol.25， No.2， 2016， pp.238-247；Thomas Hale， “All Hands on Deck： The Paris Agreement and Nonstate Climate Action”， Global Environmental Politics， Vol.16， No.3，2016，pp.12-22.利馬會議推動了《利馬巴黎行動議程》（LPAA）的達成，②LPAA， “Lima-Paris Action Agenda： Joint Declaration”，December 31， 2014， https：／／www.civilsdaily.com／unfccc-updateslima-paris-action-agenda／.旨在提供更多的參與性渠道和制度性保障，從而鼓勵眾多的非國家行為體參與聯合國主導的《公約》核心治理框架?；诖耍s秘書處建立了非國家行為體氣候行動區域（NAZCA）平臺，其中包含了由城市、企業、投資者和民間組織等所組成的77個跨國合作機制，共提出了12 549項氣候變化承諾。③行為體包括城市（2 508個）、地區（209個）、企業（2 138個）、投資者（479個）和民間社會組織（238個）。 NAZCA，“Global Climate Action”， UNFCCC， May 17， 2017， http：／／climateaction.unfccc.int／.在該平臺中，美國各類非國家行為體充分把握了這一政治機會，積極參與平臺行動，其溫室氣候減排承諾數量近800個，位列全球首位（參見圖4）。這種全球倡議行動不僅有助于提升美國非國家行為體在全球氣候議題的引領能力，還顯示了其地方行動在全球層面的可見性和影響力。

圖4 非國家行為體氣候行動區域平臺（NAZCA）中各國非國家行為體的承諾數量比較（前15位）

以氣候行動網絡（CAN）為例，這是包括來自120個國家的1 100個非政府組織所組成的傘形聯盟。自建立之初就活躍在聯合國氣候變化大會上，作為非政府組織群體的代表發聲，負責與《公約》秘書處對接。其中，美國氣候行動網絡（USCAN）是美國活躍在氣候變化領域的165個非政府組織的網絡聯合。④既包括一些國際環境非政府組織，如世界資源研究所（WRI）、世界自然基金會（WWF）、地球之友（FoEI）、樂施會（Oxfam）；也包括美國本土的社會組織，如美國救援行動（ActionAid USA）、節能聯盟（Alliance to Save Energy）、塞拉俱樂部（Sierra Club）、可持續美國（Sustain US）；還包括一些聯盟性組織，如可負擔能源聯盟（Alliance for Affordable Energy）、氣候教育聯盟（Alliance for Climate Education）、切薩皮克氣候行動網絡（Chesapeake Climate Action Network，簡稱 CCAN）等。其目標是建立一個強大、包容、互信的美國非政府組織網絡，在締約方會議上通過積極推動“促進性對話”來塑造集體認同。⑤在美國氣候行動網絡（USCAN）《2017—2022戰略計劃》中，提出了八大優先議題：建立來源于草根的影響力；全球氣候倡議；社會與環境正義的氣候適應與減緩；社會與經濟正義轉型；土地、農業和氣候變化；反對化石燃料的公共運動；聯邦監督：抵制與機會；百分百可再生能源。通過這八大優先議題，實現從連接（信息流動和關系建立）到結盟（發展和擴散共同的觀點），再到生產（強化集體身份和行動）的轉變。2015年氣候變化巴黎大會上所確定的“促進性對話”機制，旨在圍繞全球減排差距、長期減排目標以及如何彌合差距三大議題展開討論。⑥“COP23第一周場內速遞”，關于 2018促進性對話（Talanoa對話）的內容，創綠研究院，2017年 11月14日，http：／／www.ghub.org／？ p＝8083。2016年底的馬拉喀什會議決定，就促進性對話的組織安排同各締約方開展包容和透明的磋商。在2017年的波恩會議上，主席國斐濟正式將來年舉行的促進性對話命名為“塔拉諾阿對話”（Talanoa Dialogue），⑦筆者注：塔拉諾阿（Talanoa）是太平洋島國語言中的詞語，意為彼此分享故事、培養共情和互信，并為集體利益做出明智決定。旨在通過“分享故事、培養共情”的形式使對話參與方建立理解和信任，提高認識，共同尋求解決問題的方法。公約網站為此專門設立了一個網上平臺（https：／／talanoadialogue.com），向締約方和所有非締約方開放，任何機構都有權提交與對話主題相關的信息。同時邀請締約方和非締約方合作，舉辦全球性、區域性、國家性和地方性不同層面的活動來支持對話機制的落實。另外，斐濟和波蘭兩主席國利用當年各類會議、論壇、網絡會議等途徑，就塔拉諾阿對話相關問題聽取締約方和非締約方的意見。這種以提倡包容、鼓勵參與、保證透明為原則的開放性對話機制為非國家行為體的參與提供了重要的政治機會。①筆者注：在2018年4月至5月舉行波恩談判會議期間，塔拉諾阿對話三個主題討論分為6個小組平行舉行，每個小組包括30名締約方代表和5名非締約方代表，使非國家行為體更多參與到議題引入和政策制定進程中。美國氣候行動聯盟聯同其他非政府組織聯盟利用“塔拉諾阿對話”的政治契機來發表自己的觀點，強調透明與充分交流有助于體現弱勢群體的治理訴求并促進基于社會公正的氣候適應行動和能源低碳轉型，推動多元包容性對話機制的落實。該聯盟充分利用了IPCC于2018年10月發布的《全球溫升1.5℃特別報告》的契機提升話語空間，②筆者注：聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）于2018年10月在韓國仁川發布了《全球溫升1.5度的特別報告》（Special Report on Global Warming of 1.5℃，簡稱 SR15）。 報告指出，到2030年全球就有可能升溫1.5℃，1.5℃與2℃的氣候影響差異顯著，當溫升超過1.5℃到達2℃時，將帶來更具破壞性的后果。推進基于1.5℃目標的強化行動在2018年卡托維茨會議（COP24）上的進一步深化，特別體現在《巴黎協定》落實細節制定中。

三、美國地方氣候行動的興起對于后巴黎時代氣候格局的影響

“自下而上”的巴黎模式轉型為非國家行為體在全球氣候治理中發揮更大影響提供了重要契機。面對特朗普的“去氣候化”政策，美國地方氣候行動的快速崛起及網絡化的發展趨勢都使其成為氣候治理中重要的力量，對后巴黎時代的氣候治理格局形成不容小覷的影響。

3.1 通過地方性氣候領導力的塑造推進氣候引領格局多元化

與前總統奧巴馬政府相比，特朗普政府在應對氣候變化領域的態度反轉在一定程度上為全球氣候變化行動蒙上了陰影。首先，作為全球最大經濟體、第二大碳排放國和最大的歷史累積排放國，美國國家自主減排貢獻方案的目標難以實現，并且也為沙特、卡塔爾等一些當時迫于國際輿論壓力而簽署《巴黎協定》的國家提供了不履約的理由。其次，氣候資金缺口難以彌補，包括美國計劃為氣候變化公約秘書處提供的21%核心預算、美國國內環保和海外援助項目支出，以及發達國家2020年前每年向發展中國家提供1 000億美元的資金承諾。③楊璨：“特朗普元年氣候成績單爭議不斷”，《文匯報》，2018年1月6日，第5版。與此同時，隨著難民危機和民粹主義的持續發酵，歐盟在全球氣候治理中提供公共產品的意愿和能力都有所下降，其領導力日漸式微。在目前全球氣候治理出現領導力赤字和規范退化的背景下，美國非國家行為體開始強調地方氣候領導力的塑造，進而推動了多元化氣候引領動力格局的形成，成為全球氣候行動中新的動力引擎。

美國地方氣候領導力的定位同其日益積極的地方氣候外交密不可分。特朗普宣布退出《巴黎協定》的第二天，時任加州州長的杰瑞·布朗就宣布啟程訪問中國，為應對氣候變化尋找“外援”，在清潔能源技術、碳交易市場機制等方面尋求與中方加強合作。加州擁有全美最大的碳交易體系，已經同加拿大魁北克省對接，布朗希望與中方協商碳交易市場對接事宜。④加州有比較先進的低碳清潔技術創新中心和孵化中心，包括氫燃料電池、碳捕捉和碳封存、清潔煤、智能電網技術，可以同中國進行深入合作?！懊赖胤秸Α栋屠鑵f定》加州州長來華洽談”，新華社，2017年 6月 3日，http：／／www.xinhuanet.com／world ／2017-06 ／03 ／c_129624170.htm。而美國紐約前市長邁克爾·布隆伯格則于2017年6月2日到訪巴黎，與巴黎市長安妮·伊達爾戈（Anne Hidalgo）和法國總統馬克龍會談，尋求歐盟國家的支持，他強調美國人不需要華盛頓履行在巴黎許下的承諾，美國人也不會讓華盛頓阻擋其履行承諾。布隆伯格承諾向協調《巴黎協定》的聯合國機構提供1 500萬美元的資金援助。在 2018年波蘭卡托維茨會議上，“我們仍在”與世界環境基金合作設立美國氣候行動中心，除了眾多的邊會活動，他們還通過美國前首席氣候律師兼談判代表蘇·比尼亞茲（Sue Biniaz）和美國氣候變化特使托德·斯特恩（Todd Stern）等人進一步游說并協調各國談判代表團，這些地方性氣候外交將進一步提升后巴黎時代氣候領導模式的多元化。①We are Still In， “The Many Faces of U.S.Climate Action at COP 24”，December 31，2018， https：／／www.wearestillin.com／news／perspectives-minnesota-delegate-many-faces-us-climate-actioncop24.

與此同時，以美國氣候行動聯盟為代表的非國家行為體聯盟倡導地方氣候領導力的規范建構和人才培養。2017年他們所倡導的領導力發展計劃（The Leadership Development Program，以下簡稱LDP）旨在提升市民社會的氣候治理領導能力，使其對各國政府提出更具影響力和引領力的低碳倡議，促使政府層面制定更為雄心勃勃的氣候變化政策和目標。LDP計劃召集了來自發展中國家的學員，通過“邊學邊做”的形式就其領導技能進行培訓和輔導，旨在培養引領氣候行動的社會活動家。如在政策領域上，學員能夠參與國家和國際的戰略政策辯論，從而提出政策建議，與政府和其他利益相關者建立伙伴關系；在能力建設上，根據其專業目標和興趣，發展在政策、宣傳、交流和項目管理方面的領導技能和能力。②“The Leadership Development Program （LDP）”， USCAN，http：／／www.climatenetwork.org／campaign／leadership-developmentprogram.這種針對氣候領導人才的培養項目更顯示了美國非國家層面推進多元化氣候引領格局的努力和信心。

3.2 通過地方治理實踐及規范標準來影響氣候治理模式

從氣候治理多邊進程看，傳統的氣候談判更多聚焦于如何分配減排義務，但《京都議定書》的談判和履行過程說明了這種方式容易陷入長期博弈和討價還價的困境，達成的協議往往是各種利益的妥協，缺乏力度。因此，2015年達成的《巴黎協定》建立了一種各國自主提出貢獻目標的氣候治理制度，基于各自能力的原則給予各國更多的靈活性和自主性。如果說京都模式的動力來自于自上而下設定發達國家減排指標的方式來推進氣候談判，那么“自下而上”的巴黎模式的動力來源則是各國自主貢獻背后的氣候治理實踐。在低碳轉型國際大趨勢下，能否在低碳技術和應對氣候變化的實踐中占據優勢地位將會決定一國在未來國際體系中的發展格局。同之前主要由氣候談判來決定氣候治理的格局相反，在后巴黎時代，來自于地方的氣候治理實踐及其所承載的低碳規范標準將在更大程度上推動和影響氣候談判的展開。

以“美國承諾倡議”為例，它的成立將多元伙伴關系的網絡治理模式進一步向前推進，通過不同非國家行為體的治理實踐和規范標準的設立來展示美國支持《巴黎協定》并引領氣候治理的決心。美國各州、城市、大學、企業和其他地方行動體依靠自身不同的優勢和行動特點來踐行應對氣候變化的承諾。如美國企業正在向低碳經濟轉型，美國近半數的大公司至少有一個氣候減緩或清潔能源目標，將低碳戰略納入其日常工作。美國很多州和城市地方政府開始投資綠色可持續基礎設施、提出雄心勃勃的可再生能源承諾以及致力于減少碳足跡。如加州地方政府在落實和實施氣候變化相關法規政策或行動方案的過程中，通過同倡導地區可持續發展國際理事會、加州能效合作聯盟等組織進行合作來聯合推出低碳治理標準。這種可推廣、可復制的溫室氣體控制機制，保障各地方政府在應對氣候變化的實施計劃上大致同步。③范式化的溫室氣體控制推進機制包括，編制基準溫室氣體（GHG）清單、設定減排目標、制定減排計劃、實施減排措施和監控進度并評估結果。林炫辰，李彥，李長勝：“美國加州應對氣候變化的主要經驗與借鑒”，《宏觀經濟管理》，2017年第4期，第87-92頁。美國的大學和研究機構正致力于清潔能源技術的開發，同時認為高等教育機構擁有能力、有潛力、也有必要來教育和塑造未來美國的氣候領導精英人才。各類社會組織更多從價值規范的角度來倡導新的實踐行為，比如通過促進性對話機制將其所倡導的規范進一步體現后巴黎時代的治理規則細節談判中（參見表4）。總之，這些地方氣候行動實踐及其所推進的氣候治理規范標準會隨著美國地方領導力的興起而具有更多的國際影響。

表4 參與“美國承諾”倡議網絡的各類非國家行為體治理實踐分類

3.3 在后巴黎時代的盤點監督機制中有更多話語權

《巴黎協定》僅是對整體治理框架的一些原則性規定，用以解決某些格局性問題，面對美國宣布退出《巴黎協定》，各方在2016年的馬拉喀什會議上都決定要盡快完成協定后續40多項實施細則的談判。這些談判主要是圍繞基于“國家自主貢獻”模式的最大短板展開的，即重點克服僅由各國自己提出目標而導致的全球行動力度不足，難以解決全球氣候變化困境的問題。在2018年卡托維茨會議上，各國終于就《巴黎協定》談判細則落實的“規則書”（rule book）達成共識。其中在非國家行為體和IPCC科學報告的推動下，規則書中對于1.5℃目標的話語態度由“注意到”（note）變為“歡迎”（welcome），并且強化了基于不同能力原則的透明度機制以及定期評估全球行動進展的“全球盤點”制度等。

以評估集體行動進展并促進各方提升貢獻力度的全球盤點為例，在2017年的波恩會議上，《巴黎協定》特設工作組（APA）圍繞全球盤點實施模式等議題進行談判。全球盤點被分為準備階段、技術層面和政治層面三部分，①準備階段將于2021年或2022年開始，各方將以促進性、透明的方式討論所有投入，并為政治層面的對話與討論奠定良好的基礎?！办碀げǘ鳌狢OP23第一周場內速遞”，創綠研究院，2017 年 11 月 14 日，http：／／www.ghub.org／？ p＝8083。準備階段將于2021年或2022年開始，然而非國家行為體在討論2020年之前進行預盤點和預對話時已經發揮了不可忽視的作用，一方面為政府層面的全球盤點預先提供信息，在后續的政治進程中發揮營造輿論的作用；另一方面，非國家主體在技術進程中憑借自身的技術和專業優勢發揮積極推動作用。又如在實施2023年全球氣候行動盤點的方法細則中，強調了非國家行為體在監督技術開發和轉移過程中的重要作用。本質上而言，全球五年盤點機制同“塔拉諾阿對話”的開展有一定的相似性和關聯性。首先，針對的對象一致，都旨在評估實現《巴黎協定》長期目標的集體進展，都涉及長期盤點和評估標準；其次，執行方式一致，都是以促進的方式來進行，并為提升國家自主貢獻行動提供信息；最后，實踐框架一致，兩者都同國家自主貢獻的周期是一樣的（均以五年為一個周期）。②茍海波（外交部氣候變化特別代表）：《對話氣候治理》（論壇發言），珞珈環境法講壇第六十六講，2018年3月16日，會議發言筆錄?；诖?，“塔拉諾阿對話”被很多國家視作是《巴黎協定》全球盤點的一次預演。由于非國家行為體在2018年“塔拉諾阿對話”促進性對話模式中擁有關鍵性參與權和議題引導權，因此在后巴黎時代的治理細則落實、盤點機制和監督機制等領域也擁有更多話語權。如美國氣候行動聯盟針對促進性對話和五年盤點的設計提出很多建議，特別是在“預盤點”機制方面，指出為了監督國家自主貢獻目標的進度和實現程度，強烈建議在COP24和COP25會議上設計一個2020年之前的正式性預盤點（Pre-2020 Stocktake），各國提交的自主貢獻更新目標必須比目前的目標更加雄心勃勃，只有這樣才能保證各國不會在實現1.5℃目標面前錯失良機。③筆者注：值得注意的是，聯合國將于2019年舉辦由各國領導人參加的氣候變化峰會，旨在2020年之前進一步強調各國行動同1.5℃目標之間的巨大差距，從而敦促各國領導人在既有國家自主貢獻目標基礎上提高行動力度，采取更多的減排措施來彌補這一差距。

3.4 發展中國家將面臨更為復雜的氣候談判格局

隨著非國家行為體在全球氣候治理中的參與度不斷提升，全球氣候談判格局變得日益復雜。非國家行為體的“準”國際法主體地位日益提升，他們以地方層面的軟法規范（如《芝加哥憲章》和《美國承諾》等倡議）來間接影響后巴黎時代氣候法律規范的制定，甚至有更多機會直接或間接參與《公約》框架的議題設立和議程管理。相比于歐美國家，以中國為代表的新興發展中大國由于自身社會組織的國際化水平低，并且缺乏在國際層面同非國家行為體互動的經驗以及相應的應對能力，這種發展趨勢對于中國在后巴黎時代氣候談判格局中獲得更多制度性影響力形成不容忽視的挑戰。

具體而言，在2017年波恩會議上（FCCC／SBI／2017／5號文件）專門就非國家行為體的制度性參與渠道問題作出詳細探討，如鼓勵未來的主席在資源允許的情況下，探討如何使非政府組織能夠與締約方進行公開對話，酌情由非政府組織同主席團和秘書處共同制訂對話的議程和方案；探討如何增強網上登記系統的能力，使各類參與方，如締約方和觀察員國、政府間組織、非政府組織以及應邀參加具體活動的專家能夠更靈活地參與各項活動。2018年卡托維茨會議達成《巴黎協定》原則實施的細節“規則書”之后，非國家行為體利用“塔拉諾阿對話”等制度性參與渠道不斷提升在全球盤點監督、透明度原則和“共同但有區別性責任”原則的平衡、資金援助機制、損失與損害機制等方面的話語權。①張晨陽：“國際應對氣候變化所致小島嶼國家損失和損害研究”，《太平洋學報》，2017年第9期，第11-23頁。不可否認的是，大部分活躍的非國家行為體主要來自北美和歐盟等國家，某些組織所持立場更與部分發達國家一致，可能會產生不良利益導向和觀念偏見，從而對新興發展中國家形成挑戰。以“共區原則”為例，該原則的內涵在后巴黎時代的談判中正逐步發生演進，即從基于發達國家和發展中國家歷史責任區分的定位，逐步過渡到更強調面向1.5℃強化目標的共同減排責任，特別是推動排放大國自主貢獻目標的繼續提升?；诖?，發展中國家在氣候談判中一方面要注重強調“共區原則”、透明機制和全球盤點中基于不同國情的“各自能力原則”；另一方面注重優化同各類非國家行為體的互動，如推進跨國城市網絡、國際公私伙伴關系、多元跨國伙伴關系網絡的發展來更好地調動治理資源，特別是通過推進本土社會組織的國際化發展，及氣候公共外交的靈活開展來提升自身的氣候話語權。

四、結 語

氣候治理作為一種跨界性多層治理訴求，必然要求主權國家之外的其他社會力量參與和協助。在全球氣候治理范式從“京都困境”過渡到“巴黎模式”的轉型過程中，以城市、跨國企業、非政府組織、研究機構為代表的非國家行為體因其自身優勢，在全球氣候治理中發揮了獨特的地方氣候引領力。后巴黎時代的全球氣候治理將是來自公共部門、私營部門和社會部門的多利益攸關方就共同管理環境事務而進行多元協調并采取聯合行動的持續性過程。2017年美國宣布退出《巴黎協定》雖然使國家層面多邊主義治理的有效性受到嚴重沖擊，但另一方面而言，被激化的各類非國家行為體充分利用“自下而上”巴黎模式所帶來的各種制度性參與路徑，依靠網絡性伙伴關系建設不斷提升自身治理行動在國際層面的可見性。基于對去氣候化背景下美國非國家行為體多維影響力（結構性、手段性、認知性和象征性影響力）的分析，可以看出以美國為代表的地方氣候行動的興起對于后巴黎時代的氣候格局走勢具有不可小覷的影響。

從“自上而下”制定強制減排目標的京都模式到“自下而上”強調國家自主減排軟約束的巴黎模式，全球氣候治理模式的變遷凸顯了國際環境法體系的“軟法”轉向。以非政府組織、企業及企業聯盟、跨國城市網絡為代表的非國家行為體雖然無法享有主權國家所享有的國際表決權和投票權、條約締結權等，但已經享有了包括知情權、參與權、咨商權等在內的諸多權利，同時承擔了大量氣候軟法的整理、編撰和發布工作，成為國際環境法實施和監督的重要參與者。②劉長敏：“論非國家主體的國際法律地位”，《現代國際關系》，2004年第2期，第34-39頁。他們積極投身于各種氣候治理活動，通過建立跨國倡議網絡，傳播創新性的國際規范和共同信念來提升其影響，特別是通過地方治理實踐以及規則標準的設立來影響全球氣候治理實踐模式，這些都推動了非國家行為體在國際軟法體系中不斷提升其國際法律人格，從而尋求“準國際法主體”或“有限國際法主體”的地位。③筆者注：比如目前國際非政府組織參與國際事務的權利得到了少數國際組織有條件、有限度的承認，但附有諸多限制，如聯合國經社理事會賦予國際非政府組織咨詢地位時，要求國際非政府組織要有自己的總部、執行機構和行政人員，具有不受政府機構控制的獨立資金來源以及能在專業領域處理問題的能力等。比如從2018年卡托維茨會議的“塔拉諾阿對話”機制來看，非國家行為體積極把握現有的制度性參與契機在全球氣候政治中不斷追求地方治理權威的確立。即使面對特朗普政府的全面去氣候化政策，美國非國家行為體從未放棄對于地方氣候領導力的追求，并且希望能夠在后巴黎時代的規則制定、規范確立和軟法約束等方面發揮結構性影響。鑒于這一趨勢，以中國為代表的新興發展中大國在參與后巴黎時代的氣候治理過程中，更需要注重同國內外各類非國家行為體的良性互動的開展。這不僅涉及發展中國家權益的確保以及國家形象的提升，同時還考驗了中國在全球氣候治理中更好發揮引領協調能力的治理智慧及策略選擇。