共享發展與地方政府治理的時代創新

林興初

摘 ? 要： 共享發展理念不僅是我們黨在長期執政中凝聚而成的國家治理的政治理性，更是為今后中國各級政府治理的實踐理性提供了最基本的行動遵循。作為民營經濟發達地區的浙江臺州，在治理實踐中，將共享發展理念積極融入經濟政治社會文化生態建設之中，并形成了“五位一體”的發展基本格局，也開啟了地方政府治理在共享發展中的時代創新。

關鍵詞： 共享發展; 地方政府治理; 時代創新; 臺州經驗

中圖分類號： D630 ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼： ?A ? ? ? ? ? ? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.02.006

Abstract： The concept of sharing development is not only the political rationality of the governance of the country formed by our Party during its long term in power， it also provides the most basic action to follow for the practice rationality of government governance at all levels in China. Taizhou， as a region with a developed private economy， has actively integrated the concept of sharing development into the economic， political， social， cultural and ecological construction in the practice of reform and opening up for 40 years， and has formed a basic pattern of “Five in One” development， also opened the local government governance in the sharing development of the era of innovation.

Key words： sharing development; local government governance; times innovation; Taizhou experience

一、共享發展在國家治理中的價值訴求

黨的十九大指出要堅持新發展理念，必須堅定不移貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念。其中共享發展理念是以“人人參與、人人盡力、人人享有”為核心內容，堅持“共享發展，著力增進人民福祉”[1]69的發展目標，不僅具有宏大的“歷史敘事”、有力的“現實回應”和積極的“未來擔當”的國家治理政治理性，而且更具有“民之所呼，黨之所向，政之所責”的政府治理的實踐理性。

因此，作為當代中國治理理性的共享發展，是把“共享”的價值合理性與“發展”的客觀必要性有機融合，充分體現了我們黨在執政過程中凝聚而成的政治理性，是對全面深化改革中面臨的各種“出場的問題”和“在場的矛盾”的積極回應[2]，有著悠久的歷史淵源、鮮明的問題導向與價值合理性根基。當下，中央正著力把共享發展理念，通過頂層設計與系列制度安排，鍛造成為各級政府治理的實踐理性與行動遵循。

從中央推進共享發展的設計與布局來看，共享發展的范圍（內容）一般包括：經濟領域的共享發展（促進就業創業、提高居民收入）;民生領域的共享發展（完善社會保障、消除貧困、改善居民居住條件）;社會領域的共享發展（增加公共服務、優先發展教育、提高居民健康水平）[3]。這就要求我們各級黨委政府要緊緊圍繞“增進人民福祉”進行有效治理，切實提高人民群眾的共建能力和共享水平。這也是衡量一個地區共享發展的基本標準，于臺州而言，概莫能外。

改革開放以來，臺州作為浙江民營經濟先發地區，市委市政府始終全面貫徹中央、省委的精神，切實將共享發展的理念融入臺州經濟政治社會文化生態建設之中，并在具體實踐中進行了諸多探索，特別是進入新時代后，臺州著力從改善人民生活質量到全面提升人民的滿意度、幸福感和獲得感轉變，努力實現更高程度的公平、正義與和諧，最大程度地增進人民福祉，治理成效顯著。

二、共享發展與地方政府治理的實踐模式

毋庸置疑，在改革開放的時代大背景下，民營經濟先發的臺州地區，其發展歷經了一個以經濟發展為先導，進而帶動政治發展、社會發展、文化發展和生態發展的過程。在這一過程中，盡管各項發展之間并非齊頭并進、但它們之間存在著發展的協同性、聯動性和一體性關聯。因而，我們把臺州黨委政府在經濟、政治、文化、社會和生態領域共享發展的治理實踐探索，概括為“五位一體”的發展模式。

（一）以營造創業創新市場環境共享經濟發展

改革開放以來，臺州共享經濟發展的重點在于營造創業創新的市場環境，規避“無根的增長”和“無效的增長”的問題，讓臺州民眾能夠最大限度地參與到經濟發展中來，把持續經濟增長績效切實轉化為創業創新機會。

1. 在經濟形態上始終突出民營經濟對臺州的特殊地位。為進一步鞏固臺州非公經濟形態，再創民營經濟新輝煌，臺州出臺了《關于加快民營經濟創新發展的意見》，提出了30多條關于加快民營經濟創新發展的配套政策，囊括企業創新發展、科技成果孵化、新技術研發、服務貿易創新和創新人才培養等方面。

2. 在產業布局上著力破題“原生性”民營經濟的自身局限。通過大力實施在外浙商“回歸工程”和大招商機制為內源式經濟發展模式注入新的成長基因;通過實施“企業培育年”活動、“116”工程、成長型企業“815”工程等工作培育壯大企業;通過推動塊狀經濟向創新型產業集群升級為提升產業層次提供新戰略;通過實施“企業股權重構計劃”來破題民營經濟“家族化”問題。

3. 在政策環境上以簡政放權為原則深化改革。積極打造“五張清單一張網”，全面推進“最多跑一次”改革，全面推行“媽媽式”服務，用辦事次數的減少倒逼政府全方位改革，用政府自身的減法換取企業發展、百姓滿意的乘法，提高了行政審批和公共服務效率。推進金融服務信用信息共享平臺建設，成立了浙江（臺州）小微金融研究院，臺州小微企業金融服務改革創新試驗區成為一項國家戰略。

4. 在創業創新上多措并舉創造實現條件。在科技人才對創業創新支持上，建立了科技大使制度，實行了“國千”、“省千”和“500精英人才計劃”;在資金對創業創新的支持方面，設立了創業投資引導資金;在創業創新的平臺搭建方面，啟動了特色小鎮培育創建“621”工程等。這些措施概括起來就是以營造創業創新市場環境共享經濟發展。

（二）以擴大公民有序政治參與共享政治發展

改革開放以來，臺州共享政治發展的重點在于擴大公民有序政治參與，破題“沒有參與”和“參與不暢”的問題，讓臺州民眾日益增長的政治參與訴求能夠及時反映到政治體系中來，把政治發展的成果切實轉化為有序的政治參與渠道。

1.在政黨溝通上進行了黨代會常任制的試點探索，破題黨代表在閉會期間的作用發揮問題。在各縣市區實踐探索的基礎上，臺州市研究出臺了《中國共產黨臺州市代表大會常任制度（試行）》，對黨代會代表任期制、黨代會年會制和黨委會負責制等內容進行了制度固化，建立了較為完善的黨代會常任制運行機制。這就為臺州民眾的民主參與政治提供了黨代表渠道。

2.在民眾參與上進行了民主懇談會的試點探索，破題地方政府在公共行政和公共決策過程中的公眾參與問題。發端于溫嶺的民主懇談會，現已經形成了對話型民主懇談、協商式民主懇談、參與式民主懇談等多種方式，并逐漸制度定型，在臺州各地普遍推廣。這就為民主參與政治提供了直接的政社互動平臺。

3. 在基層治理上進行了協商民主的試點探索，破題基層社會自治能力不足的問題。近年來，臺州針對“政府既是辦了好事、群眾卻并不買賬”的現實困惑，進行了基層協商民主制度化的探索。2014年4月，臨海市委統戰部制定出臺了《臨海市建立基層民主協商議事制度工作方案》。通過搭建基層協商民主議事平臺、建立同心會客室平臺和構建網絡互動平臺等，以協商民主推動村民自治，化解了一些村莊長期累積的矛盾無法化解問題，為基層社會治理法治化探明了出路。概括起來，在政黨層面、政府層面和社會層面分別著力疏通渠道，以促進公民有序政治參與，這是臺州共享政治發展的基本進路。

（三）以構建公平正義社會機制共享社會發展

改革開放以來，臺州共享社會發展的重點在于構建公平正義社會機制，破題“弱勢群體”和“社會保障”問題，讓社會公平正義的原則貫穿社會發展全過程，把社會發展的成果切實轉化為共享機制的運行。

1. 著力健全社會保障機制。建立健全大病醫療保險制度，形成了較為健全的“基本醫療+大病保險”保障模式;實施“雙下沉、兩提升”工程，開展分級診療和全科醫生簽約服務的試點工作。

2. 著力完善社會救助體系。臺州市完善了城鄉一體的、基本覆蓋各類困難群眾的社會救助體系，建立“一門受理、協同辦理”社會救助制度，實現了教育救助、就業救助、醫療救助等8項內容一站式受理和辦理。

3. 著力攻堅精準扶貧問題。臺州提出“到村十有、到戶六保”的扶貧工作要求，扶貧重點村基礎設施建設、促進低收入農戶增收和提高民生保障水平;突出產業扶貧，因村因人有針對性落實產業扶貧、旅游扶貧、電商扶貧和光伏扶貧等舉措，提高農民收入。這反映出臺州以構建公平正義社會機制共享社會發展的實踐。

（四）以打造教育均衡發展格局共享文化發展

改革開放以來，臺州共享文化發展的重點在于打造教育均衡發展格局，破題“教育洼地”和“教育高地”問題，讓臺州公民共享普惠教育和優質教育，把文化發展的成果切實轉化為全面教育的資源。

1. 在指導政策方面，臺州出臺《關于進一步加快基礎教育改革與發展的意見》、《臺州市發展學前教育第二輪三年行動計劃》、《關于加快發展我市現代職業教育的若干意見》等三個政策性文件，為全市教育事業發展明確方向。

2. 在義務教育方面，全力創建標準化學校;加快發展學前教育軟硬件設施;推進“基礎教育重點縣”摘帽工作;規范招生收費工作，堅決治理中小學違規跨區域招生，實現公辦義務教育階段“陽光收費”和“零”擇校。

3. 在職業教育方面，開展了“社校雙進活動”、大學生科技創新項目立項評選、大學生職業技能大賽、優勢專業建設等活動。

4. 在特殊教育方面，促進了特殊教育融合性、關愛性發展，建成了比較完善的特殊教育體系。

5. 在終身教育方面，建立了臺州市老年大學和現代開放大學，服務各類社會培訓人員100萬人次。

同時，為促進教育資源向農村的流動和傾斜，臺州還在提高農村教師待遇、加強對農村教師的培養和加大財政支持等作出了努力。另外，對外來務工人員子女和教育對象上學提出“一個都不能少”的原則。這些舉措可以概括為以打造教育均衡發展格局共享文化發展的主要做法。

（五）以建設美麗臺州共享生態文明發展

改革開放以來，臺州更加注重生態文明建設導向，把生態文明和美麗臺州建設放在突出地位，著力打造山海宜居美城，提升臺州生態之美。

1. 加強生態保護，不斷促進人與自然和諧共生。加大重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區保護力度，確保主要流域源頭地區維持原生態，加大轉移支付力度，支持生態敏感地區改善基礎設施和民生事業發展[4]。同時建立統籌機制，深入推進生態環境綜合整治，以“截污大會戰”、“五水共治”等行動為載體大力治水、重拳治污，強化大氣污染治理、水污染治理、土壤污染治理，全面建設生態家園。

2. 踐行“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，大力發展生態經濟。臺州立足生態資源稟賦和產業基礎，著力打造以國家公園為支撐的生態經濟發展大平臺，重點推進“大健康、大旅游、大文化、大環保”等特色優勢產業發展。

3. 推進生態文明制度建設，積極營造良好的生態文化。在全社會開展生態價值觀教育，解決干部群眾生態文明建設的思想觀念問題，讓機關、企業、居民積極參與到生態文明建設的實踐行動中，形成了政府、企業、公眾共治的環境治理體系。

三、共享發展與地方政府治理的綜合評價

臺州共享發展的實踐探索在經濟、政治、社會、文化和生態等方面取得了顯著的階段性成效。這些階段性成效有些可以直接通過前后數據的變化得到說明，有些則沒有辦法直接量化，只能通過社會各界的感受和評價予以解說。但無論是哪種說明方式，共享發展的階段性成效都已經在地方政府治理實踐中得到很大程度的反映。

（一）共享經濟發展，臺州創業創新環境初步優化

臺州大力推動傳統產業優化升級，打造“大眾創業、萬眾創新”新引擎，激發高質量發展活力。2017年，臺州實現生產總值4388.22億元，人均生產總值為 72912元（按年平均匯率折算達10799美元）。三次產業結構之間的比率為6.1∶44.2∶49.7，第三產業增加值所占比重比上年提高 7.5個百分點[5]。可以說，2017年臺州從形態、業態和環境等方面堅持和發展民營經濟，臺州創業創新環境不斷優化，多項主要指標增速全省領先。在創業方面，臺州著力深化供給側結構性改革，產業轉型升級邁出新步伐。2017年，規上工業增加值增長11.6%，居全省第一;滾動實施小微企業三年成長計劃，新增小微企業2.6萬家，“個轉企”3435家，建成小微企業園109個;實施“128”股改上市三年行動計劃，出臺股改新政和上市新政雙10條，新增股份制企業600家、上市企業11家，上市企業總數52家，其中A股上市企業數居全國地級市第四;實施“瞪羚企業”培育計劃，首批入選企業33家。在創新方面，臺州著力強化創新驅動，區域發展增添新動力。圍繞“1235”戰略目標和“555翻番”工作目標，積極開啟“科技新長征”;推進創新大平臺建設，深化校地戰略合作，創建省級眾創空間3家、省級科技企業孵化器2家;實施高新技術企業和科技型中小微企業雙倍增計劃，高新技術產業增加值增長16.7%，新認定國家高新技術企業229家、省級科技型企業1183家，新增省級企業研究院21家，入選首批省創新型領軍企業2家;新增國家技術創新示范企業1家、省級企業技術中心10家;13家企業入榜全國企業創新能力1000強，居全省第三[6]。這些數據反映出臺州共享經濟發展，創業創新環境初步優化的現實狀況。

（二）共享政治發展，臺州公民政治參與績效顯著

房寧將“臺州模式”的特質概括為“經濟政治協同發展的社會發展模式”[7]29，“民營主導+政府推動”為其主要特征，臺州共享政治發展則集中體現為政治系統能力的增強和政治參與水平的提高。眾所周知，臺州在黨代會常任制改革、民主懇談會和基層群眾自治等方面進行了前瞻探索，這些探索目前已經取得一些階段性成效。在黨代會常任制方面，每次黨代會召開期間黨代表都會向大會提交自己在閉會期間搜集到的提案。如2016年市四屆五次黨代會共收到代表書面正式提案72件，內容涵蓋了推動經濟轉型升級、民營經濟創新發展、創新社會管理、推進生態文明、促進文化建設和加強黨的建設等各個方面。在民主懇談會方面，臺州各個層次和領域的民主懇談會得到了常態化召開，并且解決了諸多民生問題。民主懇談作為臺州民眾反映自身訴求和政府回應民意的平臺作用，已經被實踐所證明。在基層社會自治方面，2014年4月，臺州臨海市在白水洋鎮、沿江鎮、括蒼鎮率先開展了基層民主協商試點工作。試點開始后的當年，所在的三個試點鎮的農村信訪總量同比下降30%以上，試點地區的協商事項群眾滿意度達到了95%以上。2016年，《臨海市發展基層協商強化社會治理》入選全國創新社會治理優秀典型案例。這彰顯了臺州有序政治參與的顯著績效。

（三）共享社會發展，臺州社會公平正義全面提升

臺州始終堅持把保障民生作為政府治理的著力點。自十八大以來，臺州財政對民生投入超2000億元，年均增長18%以上，大力補齊民生短板，共享高質量發展成果，在共建共享共治中讓老百姓有更多的獲得感。

1.在社會保障體系方面，2017年底全市城鎮職工基本養老保險（含被征地農民）、基本醫療保險、工商保險、生育保險和事業保險進一步提升;共有208.75萬人參加城鄉居民社會養老保險，有465.53萬人參加城鄉居民醫療保險;全年收繳各類保險基金426.60億元，支出334.18億元，[5]社會保障的覆蓋面和質量有所提升。

2.在社會救助體系方面，2017年全市城鎮和農村五保對象集中供養率達到99.6%，城鎮“三無”人員供養率達到100%;共有各類養老機構316個，床位49051張，年末在院老人22878人;共有城鄉社區居家養老服務照料中心3960家，[5]初步建立了能夠滿足剛需的社會救助體系。

3. 在精準扶貧方面，組織實施“消除4600”攻堅戰，開展“滴灌式”精準扶貧，在全省率先高標準完成26478戶、53837人的脫貧任務，確保絕對貧困現象不出現反復。臺州的普惠化社會保障體系、重點性群眾關切和精準扶貧等措施使共享社會發展水平得以全面提升。

（四）共享文化發展，臺州均衡教育格局基本形成

臺州以教育為中心共享文化發展，高度重視教育事業，加快引進優質教育資源，基本形成了較為均衡的臺州教育格局。從“普惠教育”到“優質教育”，臺州教育實現了從“有書讀”階段到“讀好書”階段跨越。

1. 實施學前教育補短板計劃。學前教育發展第二個三年行動計劃主要指標全面達標，普惠性幼兒比例達到88%，等級幼兒園覆蓋面達到94%;一二級幼兒園覆蓋面達到40.6%;新增普惠性民辦幼兒園示范園20所;幼師持證率達到90.9%。

2. 實施城鄉義務教育一體化計劃。新增省義務教育標準學校30所，占比達到95.42%，增幅全省第一;完成義務教育薄弱學校改造項目14個，完成新建、改建10個中小學素質教育實踐基地;落實鄉村教師支持計劃，深化“學生解放行動聯盟”建設，義務教育實現基本均衡，趨向優質。

3. 實施普通高中多樣化計劃。研究制定《臺州市區普通高中多樣化發展提升行動計劃（2017-2020）》，開展普通高中校網布局調整，高中教育實現高標準普及，績效凸顯。

4. 實施現代職業教育質量提升計劃，加強名校、名師、名專業和校企合作共同體、現代學徒制改革示范項目建設，高等職業教育不斷發展，質量提升。當前，臺州共享文化發展圍繞“教育公平”和“教育質量”兩大主題，全面開啟臺州教育現代化新征程，努力消除“不平衡”，補上“不充分”短板，不斷提高市民素質和社會文明程度。

（五）共享生態文明發展，美麗臺州建設穩步推進

臺州著力統籌城鄉發展，全面推進生態文明建設，造就“美麗樣本”，美麗臺州逐漸走出了特色發展、綠色發展之路[8]。以農村為例，臺州通過深化“百千工程”、“清潔家園、和諧鄉村”、“美麗鄉村建設”等一系列活動載體，不斷拓展村莊環境整治，以農村生活污水和生活垃圾治理為重點，著力打造具有江南特色的美麗鄉村建設升級版，助推“山海宜居美城”建設。在農村生活污水治理上，臺州從2014年起，就全面治理或擴面改造全市建制村農村生活污水治理，截至2017年，臺州對分散居住、未受益農戶的生活污水進行因地制宜處理，高質量、高水平完成省定全覆蓋目標任務。在農村環衛保潔上，大力推廣農村垃圾減量化、資源化、無害化處理模式，4179個村實現農村生活垃圾有效分類處理。在打造美麗鄉村建設精品上，臺州圍繞“一村一品”、“一村一景”、“一村一韻”主題，積極打造生活宜居適度、生產集約高效、生態山清水秀的特色精品村。目前，全市建成精品村140個，培育農家樂特色村（點）290個，評定3A級景區村莊20個，提升美麗鄉村公路1077公里。仙居、臨海、天臺、黃巖、玉環五個縣（市、區）獲評“省級美麗鄉村創建先進縣”。實現美麗鄉村擴面提質，高水平推進農村人居環境提升，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。

四、共享發展與地方政府治理的時代創新

全面系統梳理臺州堅持共享發展的治理實踐探索，我們認為，共享發展其實是一個政治、經濟、社會、文化、生態等各部分重點突破、有機聯動、協同推進的復雜歷史過程。一方面，臺州共享發展的探索經驗在治理實踐中較為有效地支撐了臺州可持續發展。另一方面，當前對臺州共享發展經驗總結尚不足以反過來指導治理實踐。當臺州共享發展的實踐朝著縱深推進時，更需要以自覺理性的共享發展理念來指導臺州共享發展的實踐。

（一）地方政府治理創新的根本在于經濟共享

顯然，沒有經濟的持續發展累積物質財富基礎，共享經濟發展就會成為“空中樓閣”。所以，共享經濟發展的首要問題就是經濟發展本身是可持續的。臺州共享經濟發展的實踐表明：改革開放以來，草根式民營經濟形態因其大眾參與性而具有極其旺盛的生命力，可持續的經濟發展重要實現途徑之一就是堅持和不斷發展民營經濟形態。

一個地區的經濟要可持續發展，既要明確區域經濟發展的動力機制，為經濟發展提供源源不斷的內生驅動;又要明確區域經濟發展陷入瓶頸期之后的調控機制，為經濟發展提供堅實牢靠的外部牽引。近年來，臺州立足于自身民營經濟占主導地位的經濟基礎，既注重發揮其主體自主性作用，又注重發揮政府的外部規制和引領作用。一方面，多措并舉繼續鼓勵和支持民營經濟發展，增強經濟內生驅動力;另一方面，通過改善政策環境引導臺州民營經濟突破自身的原生性局限，從血緣、親緣、地緣的“家族企業”蛻變為“志在富民”的“上市企業”，提供民營經濟可持續發展的外部調控機制。

更為重要的是，臺州黨委政府充分認識到人民群眾是發展主體與共享主體的有機統一，全面激發全民的創新創造創業活力，最終要讓創新血液在全社會自由流動，讓創造活動擁有更廣闊空間，讓創業行動擁有更便捷平臺[9]，人民群眾在發展中獲得更高、更廣和更加公平的共享。

（二）地方政府治理創新的保障在于政治共享

經濟發展之后，共享政治若不及時跟進并保障，社會穩定會成為一個癥結性問題。因而，共享政治發展的一項中心議題是制度化拓展政治參與范圍和內容。

政治學界有一個基本共識：伴隨經濟社會的發展，人們的政治參與訴求必然會隨之水漲船高。基于此，現有的政治體系必須想方設法把這些意見吸納到政治體系中來，并予以有效回應;否則，民眾的政治參與訴求會以非制度化的方式體現出來。

近年來，臺州在民主政治建設過程中所探索的黨代表常任制、民主懇談會和基層社會協商民主治理等，其實質就是制度化拓展臺州民眾政治參與的范圍和內容。這些試點探索正是順應了民眾政治參與的訴求，在政黨、政府和社會的不同層面搭建溝通互動的渠道：黨代會常任制是在疏通政黨渠道、民主懇談會是在疏通政府渠道、基層協商民主是在疏通自治渠道。這些試點探索相互配合已經初步型構了臺州有序政治參與的基層圖景。

當然，在發展的趨向上而言，我們認為，各種渠道由于分屬于不同的治理領域、必然蘊含不同的溝通邏輯，這就對各種參與渠道之間界限的劃分提出了新的更高要求。臺州共享政治發展的啟示在于：既要疏通各種政治參與的渠道，更要善于在整體上把握各種渠道價值、邊界和內容。

（三）地方政府治理創新的核心在于社會共享

臺州共享發展的實踐探索表明，共享發展的核心在于一個共享型社會的形塑。由于共享社會發展價值目標是實現社會公平正義，那么問題的關鍵就在于如何實現社會的公平正義。

從理論上講，現代公共服務型政府建構和社會自組織成長是實現社會公平正義兩條最為重要的路向：現代公共服務型政府依照其公共屬性必須致力于公共產品和公共服務的有效供給;社會自組織的成長則是實現社會公平正義的本源性力量。就此而言，臺州通過健全社會保障體制、完善社會救助體系和攻堅精準扶貧問題，是在做公共產品和公共服務有效供給的工作。