西咸一體化的發展困境與治理路徑

周偉 許珂

摘 ? 要： “西咸一體化”戰略目標已逾十六年，然而依舊成果寥寥。這其中有分權讓利改革的制度誘因，也有市場機制發育不健全的機制障礙，還有西安咸陽兩地政府作為集體行動的“經濟人”造成的“集體行動”的困境等。要想解決西咸一體化發展緩慢的問題，整體性治理是一味良藥。通過整合西咸一體化的合作治理體系，加強西咸一體化合作平臺的建設，建構西咸一體化整體性治理組織機構，建立和完善西咸一體化整體性治理機制，構建西咸一體化整體性治理的網絡結構，系統、動態地處理西咸一體化進程中出現的各類問題，助推西咸一體化。

關鍵詞： 西咸一體化; 西咸新區; 府際關系; 整體性治理

中圖分類號： F127 ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼： ?A ? ? ? ? ? ? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.02.021

Abstract： The strategic goal of “Xixian integration” has been put forward for sixteen years， but there are still few achievements. Among them， there are institutional incentives for the reform of decentralization and transfer of benefits， institutional obstacles to the development of imperfect market mechanism， and the predicament of collective action caused by the Xian and Xian Yang governments as“economic men” of collective action. In order to solve the problem of slow development of integration， holistic governance is a good medicine by integrating the cooperative governance system of Xixian integration， strengthening the construction of Xixian integration cooperation platform， constructing the organization of Xixian integration holistic governance， establishing and perfecting the holistic governance mechanism of Xixian integration， and constructing Xixian integration. Meanwhile， it is crucial to promote the integration of Xixian by the network structure of integrated governance， the systematic and dynamic handling of various problems in the process of Xixian integration.

Key words： integration of Xian and Xianyang; Xi Xian new area; intergovernmental relations; holistic governance

西安市和咸陽市都位于陜西省中部的關中地區，同為歷史文化名城，西安以漢唐故都聞名，咸陽以秦都自居，兩個城市都有深厚的歷史文化底蘊。然而在西安確定了建設國家中心城市、國際性綜合交通樞紐、具有歷史文化特色的國際化大都市的戰略目標之后[1]，西安的“虹吸”效應加強，嚴重威脅著咸陽自身的地緣利益，導致兩地發展矛盾日益激化，阻礙著西咸一體化進程的推進和“大西安”戰略目標的實施。通過對西咸一體化的發展脈絡的梳理，探尋西咸一體化所面臨的困境，分析困境產生的深層原因并提出相應的解決策略，對推進西咸一體化進程無疑具有很強的理論和現實意義。

一、西咸一體化的發展沿革

西安和咸陽作為毗鄰的兩座城市，自古以來就有十分密切的聯系。除了秦朝之外，咸陽大部分時期都是作為西安的京畿重地而存在，拱衛著古都西安。建國后，1966年陜西省政府批準將咸陽市劃歸西安，西咸實現第一次“合體”，不過1971年又將咸陽劃出;1983年10月，國務院批準將原屬咸陽管轄的戶縣、周至、高陵劃歸西安;2002年12月28日，西安和咸陽兩地政府簽署了《西安咸陽實施經濟一體化協議書》拉開了西咸一體化的序幕;2009年國務院批準《關中-天水經濟區發展規劃》，提出“加快推進西咸一體化建設，著力打造西安國際化大都市[2];2011年頒布的《西咸新區總體規劃》確定了由陜西省領導、西咸兩地政府主導的西咸一體化發展模式[3];2014年國務院正式批復西咸新區，西咸新區成為第七個國家級新區;2017年1月，西安代管西咸新區，一體化發展實現重大突破;2018年1月國務院批復《關中城市群發展規劃》從國家層面對西咸一體化進行頂層設計和權威支持。從西咸一體化的發展沿革中可以看出：西咸一體化已經提出了16年之久，可是直到西咸新區的設立，才實現了重大突破，一體化進程緩慢，阻礙著西安建設國際化大都市戰略目標的實現和陜西作為”一帶一路”橋頭堡戰略地位的確立。

二、西咸一體化發展面臨的困境

（一）側重于行政區劃的調整難以掩蓋實際的管理碎片化問題

從西咸一體化的歷史沿革可以看出，西咸一體化集中在行政區劃一體化上，尤其到了改革開放后，基本上都是以將原屬于咸陽的行政區域劃歸西安為主，比如近期的西咸新區和之前的周至、戶縣、高陵。雖然現在周至、戶縣等基本融入到了西安的發展當中，但是它們已經劃歸了35年之久，而西咸新區只劃歸了一年多的時間，更談不上融入了，如果再需要一個長達幾十年的融入周期，未免太費時費力。并且在剛剛劃歸的西咸新區，管理碎片化問題依舊存在?！霸谛姓芾眍I域，管理碎片一般指的是政府部門內部各類行政業務之間、一級政府各部門之間、各級地方政府之間以及地方行政層級之間在跨域治理中的地域分割與功能裂解的狀況?！盵4]西咸新區的管理碎片化集中表現在原咸陽市屬地與西咸新區管委會之間的關系上，他們各自為政，互不統屬，行政級別含混不清，錯綜復雜，導致西咸新區管委會的整合功能難以得到完全發揮，兩地政府之間缺乏溝通與合作，造成了資源浪費和行政效能低下現象，導致了行政成本的增加。

（二）發展規劃中“西安本位”的思想觸碰了咸陽市的地緣利益

在2009年國務院批準的《關中-天水經濟區發展規劃》和2018國務院批復的《關中平原城市群發展規劃》之中，都明確要突出西安建設國家中心城市和國際化大都市的戰略目標，將咸陽作為補充西安城市規模、平衡西安城市發展的“砝碼”，這種“割咸陽肉，肥西安”的行為忽略了咸陽本身的地緣利益，尤其是許多咸陽本地利益集團的既得利益。行政區劃的調整和行政機構的重組、基礎設施的一體化勢必導致原先利益結構的解構和重組，許多既得利益者便會阻撓一體化建設，比如如何處理原先政府機構的人員、如何處理稅務和在建項目移交等問題嚴重制約著一體化進程的推進，固守“西安本位”思想，只重視如何促進西安的發展，而忽略咸陽市的地緣利益，將會導致利益矛盾和利益沖突，從而阻礙一體化進程的推進。

（三）缺乏非政府組織推動西咸一體化的參與機制

西安和咸陽兩地政府之間的官方往來較為頻繁，簽署了一系列推進西咸一體化的政策性文件，比如兩地發改委的牽頭會。在2017年3月底召開的對接座談會上提議兩市各由一名市級領導牽頭成立聯合規劃委員會，促進官方合作。但是民間領域的交往依舊有限，兩地的民間往來多以經濟往來為主，社會交往明顯不足。而政府的官方往來集中在權力上層，影響范圍有限，其形成的政策協定的效果顯現也需要比較長的時間周期，成效緩慢，且自身存在官僚制的弊病，決策遲緩且存在不同程度的行政權力異化。相比之下非政府組織更能承擔起相應的治理職能，然而西咸兩地的非政府組織在一體化進程中發揮的作用有限，一方面是參與機制的缺乏，另一方面則是兩地非政府組織發展緩慢的現實。

（四）西咸新區的緩沖和輻射作用沒有完全發揮

原本西咸新區的建設，可以起到緩沖西咸一體化的作用。作為西咸一體化的過渡，通過西咸新區的建設西安和咸陽兩地政府探索西咸一體化發展中出現的各種情況和問題，并進行合作解決。以免直接一體化造成矛盾積累過多，千頭萬緒難以下手的局面。可以說西咸新區是西咸一體化的重要試驗，并且西咸新區可以通過自身的不斷發展輻射帶動周邊地區的發展：西咸新區的秦漢新城、涇河新城、空港新城都是全境位于咸陽市的管轄區內，所以，這些區域的建設可以直接輻射到咸陽的腹地地區，從而使這些地區的發展融入到西咸一體化進程中來?？墒?，西咸新區自2014年獲批以來，前三年的發展十分緩慢，直到2017年被西安托管之后才有了起色，因此其緩沖作用和輻射作用沒有完全發揮。

（五）缺乏強力的協調和執行機構導致一體化推進能力不足

西咸一體化進展緩慢的一個重要原因就是缺乏強有力的協調和執行機構，兩地發改委的對話機制并沒有很強的執行效力，兩地政府正在探索各由一名副市長牽頭來負責的領導機制，推動西咸一體化的建設。但是這個機制存在一個明顯的問題，那就是地位問題。誰起主導作用？如果是西安市政府，那么又成了“西安本位”思想，咸陽市的地緣利益難以保障，而且西安市是副省級城市，陜西省的首府，但是其對咸陽并沒有法定的領導權，所以兩地的合作缺乏權威的、法定的領導和協調機構來處理兩地一體化進程中的府際溝通和協調問題，即缺乏制度化的協作框架和法律保障，導致兩地間的協調呈現碎片化的行政分割現象，西咸一體化的進程因此而遲緩。

三、西咸一體化困境的原因剖析

（一）分權讓利改革引發政府間的惡性競爭

我國學者劉君德認為：“在我國特有的行政與財政分權體制下，地方政府獲得了較多的自主權，各級地方政府為追逐自身利益最大化而形成了“行政區經濟”的局面?！盵5]各地方政府形成獨立的利益主體，并且為防止自己的利益外溢，他們只關心自己的內部問題，較少關注區域協調發展、生態保護這些公共問題，形成了府際“鄰避效應”，導致地方保護主義的興起。而依托地方政府的行政區劃形成的政策壁壘，阻礙著資源的跨域流動，造成了市場分割現象。林毅夫等認為：“中國地方保護和市場分割，很大程度上是源于重工業優先發展的趕超戰略，這是分權改革的邏輯延伸?！盵6]西安和咸陽兩地同樣存在因分權讓利改革而興起的地方保護主義，置一體化發展的共同目標于不顧，并且西安和咸陽存在著市場分割現象，經濟一體化尚未實現。

（二）地方政府間區域一體化“集體行動的困境”

區域一體化實質上是地方政府間的集體行動，因此無法擺脫集體行動的困境。美國著名經濟學家奧爾森的《集體行動的邏輯》從行為學角度對此做出了深刻詮釋：“實際上除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或者其他某些特殊手段使個人按照他們的共同利益行事，否則，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益?！盵7]2-3。西咸兩地政府作為理性的“經濟人”在沒有強力約束的情況下，必然會以自利為動機，實現它們各自利益的最大化，所以兩地政府對于西咸一體化這種對于兩市發展極為有利的共同利益反應冷淡，致使西咸一體化發展緩慢，兩地都愿意“搭便車”而不愿意為一體化付出太多。

（三）市場機制發育不健全導致過多的政府干預

盡管十八屆三中全會提出要讓市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，充分發揮市場機制的調節作用[8]，但在實際的經濟生活中，由于我國曾經長期處在計劃經濟體制之下，計劃經濟體制的殘留尚未徹底清除，導致市場機制發育還不成熟，政府干預依然過多，因此市場機制還無法真正在資源配置中起到決定性作用，無法促進要素更有效率的在西咸兩地自由流通。而且，西咸一體化的統一市場還未形成，所以市場機制對于一體化建設貢獻有限。但是現代市場經濟是開放型經濟，由于比較利益的客觀存在，區域間生產要素的自由流動是不以人的意志為轉移的，因此市場經濟的發展必然要沖破分散、狹隘和封閉的經濟格局，在廣闊的空間內相互往來和相互依賴[9]。因此市場是傾向于西咸一體化的，并且也是促進一體化的。市場機制的發育不健全導致的市場功能難以正常發揮，這是西咸一體化的重要障礙。

（四）地方官員“晉升錦標賽”導致的“囚徒困境”博弈

提倡“用腳投票”的公共選擇理論認為“地方碎片化問題恰恰是一個值得肯定的地方，因為這樣能確保各個地方政府之間進行競爭，從而讓民眾來選擇一套最優的服務”。[10]9-23，除此之外我國學者周黎安基于我國之前的官員晉升制度提出了“政治錦標賽”理論：“在晉升的政治錦標賽下，有些官員基于自己的官位和與競爭者的位次排序的考慮，不僅有充足的動力去做有利于本地區發展的事情，也同樣有動力去做不利于其競爭對手所在地區的事情?！盵11]，正是這種晉升機制導致了地方保護主義的興起和區域一體化中府際合作意識的淡薄，而這種惡性競爭和合作意識淡薄往往帶給地方政府的結果是不經濟的，會導致“囚徒困境”的出現，即個體的理性選擇導致的集體非理性。西安和咸陽一些官員只顧自己官位穩固和政績的提升，對于西咸一體化這種集體行動投入不夠，致使西咸一體化發展遲緩。

四、西咸一體化困境的消解路徑——整體性治理模式的建構

解決西咸一體化發展困境的基本思路是通過整體性治理模式的建構，化分為合。英國學者佩里·?？怂拐J為：“整體性治理以協作和整合為特征，強調政府在進行公共事務的治理時不僅要對政府內部各部門的機構與功能進行整合，而且要對政府、私營部門和非營利組織的力量進行整合。”[12] 整體性治理理論最初是基于政府內部各部門功能間的整合而提出的，隨著這一理論的發展，它開始逐漸關注政府與政府之間、政府與非政府組織和私營部門之間的協作。這一治理模式包括四個部分：合作治理體系的整合和平臺的建設、跨域整體性治理組織的構建、整體性治理機制的建立和完善、整體性治理網絡結構的建構。

（一）整合西咸一體化府際合作治理體系和加強合作平臺的建設

1. 整合西咸府際協作治理體系。西咸一體化之前兩地的政府機構存在著權責不清、功能裂解、職能交叉、機構重疊問題，阻礙著兩地政府行政效能的發揮和府際溝通的進行。今后應該重新整合兩地的政府機構，明確權責、整合重疊交叉部門的職能并且設立統一的、無縫對接的人事行政、財政和信息網絡體系，為一體化建設提供人才、資金和信息支持，促進人才、資金、信息的跨域流動。

2. 建立西咸府際信息平臺。現在西安和咸陽各自有自身的信息平臺，在平臺對接和信息的交流共享上還缺乏交流，這阻礙了兩地政府之間的行動協調，而且西安市政府掌握的信息和具備的信息處理能力要強于咸陽市政府，造成了兩地信息收集量和處理能力的不對稱，阻礙著兩地府際溝通的進行。因此要盡快實現西咸府際信息聯網，形成統一的信息收集處理平臺，通過統一的信息平臺，促進兩地信息的交流共享，尤其是涉及跨域的公共危機協作、生態環境治理、交通運輸等方面的信息共享，建立共同的大數據處理中心，為兩地制定發展規劃和政策提供數據支持。

3. 建立西咸府際信用平臺。通過建立兩地的府際信用體系，共享兩地政府部門、企業和公民的信用信息，作為合作治理的信息基礎，減少兩地之間的合作成本，為西咸一體化過程中府際關系以及民間資本的合作提供信用平臺，減少兩地合作的信用成本，培養合作的整體性治理理念，以合作來解決一體化進程中的各類問題，推動西咸一體化建設進程的不斷加快。

（二）推動西咸一體化整體性治理組織的建構

跨域治理委員會在西方有著廣泛的實踐，例如美國的流域公共管理委員會[13]67-69，雖然西咸設立了兩地發改委的對接機制，但是這個對接機制并沒有法定權威，而且處理事項范圍有限，不能滿足西咸一體化發展的客觀要求。所以應該設立西咸一體化發展委員會，由西咸兩市的市委書記牽頭，由兩地發改委主任、分管副市長擔任委員，并且由省政府派出代表擔任委員以代表省政府權威指導和監督一體化的各項工作，此外人大政協也可以指派人員擔任委員，使之擁有立法機關和權力機關的授權。西咸一體化發展委員會的主要職能和權限是處理日常西咸一體化進程中的跨域事務，并且制定兩地的各項共同政策和發展規劃并督促實施。西咸一體化發展委員會還可以根據每次會議的不同內容邀請專家列席會議，進行咨詢。如果遇到了無法處理的糾紛可以由省政府進行仲裁。

（三）建立完善西咸一體化的整體性治理體制機制

1. 建立西咸府際利益補償與共享機制。在之前的西咸一體化進程中的一個突出阻力便是咸陽的地緣利益受損導致咸陽市政府的配合不夠。因此為了平衡兩地的利益，可以實行西咸府際利益補償和共享機制。利益補償機制即縱向的財政轉移支付，利益共享機制即橫向的財政轉移支付機制?？v向的財政轉移支付機制是中央政府直接支付機制，也包括上一級政府對區域內的地方政府的縱向轉移支付[14]。通過陜西省政府和國家在宏觀上的再分配從而協調西咸兩地的利益矛盾。橫向的財政轉移支付機制是指兩地政府間的橫向轉移支付，比如西咸兩地政府設立一體化發展基金，用來平衡兩地之間發展的利益矛盾，西安市政府也可以適當對咸陽市政府進行產業轉移所造成污染進行轉移性支付等等，消除協同壁壘，促進一體化進程。

2. 建立西咸府際政策協同機制。西咸兩地應該加強政策銜接和政策對接，避免因管理碎片化導致的重復設計、各自為政、資源浪費的“諸侯經濟”亂象的出現。在進行政策設計之時，陜西省政府要進行宏觀把握，西咸兩地之間也要加強溝通，而且在政策執行過程中要及時反饋，及時調整，以適應不斷變化的行政環境，最終形成兩地政策協同、政策效力聯動的良好局面。

3. 建立非政府組織整體性治理的參與機制。之前的西咸府際關系注重官方交往，而忽視非政府組織的治理作用。非政府組織在當今公共治理活動中的地位日趨重要，能夠一定程度上克服單一政府管理模式的官僚制弊病，另外還能夠動員社會力量參與到公共治理活動中來，有利于增強政策的群眾基礎和政府的政策向心力。另外非政府組織在監督府際溝通和評價府際溝通效果方面的重要性日益顯現。所以，西咸兩地政府應該建立非政府組織的參與機制，吸納兩地的非政府組織尤其是西安的各類大學、研究機構、基金會參與進來，發揮非政府組織的治理、監督、評估功能。

4. 建立合作導向的府際合作治理激勵機制。之前的“政治錦標賽”晉升制度增強了官員的競爭意識，淡化了府際合作意識，造成了地方政府之間的惡性競爭和囚徒困境的博弈，西咸兩地政府也是如此。所以應該將跨域合作和西咸一體化作為西咸兩地官員績效考核的指標，倒逼西咸兩地官員樹立合作觀念，形成合力，為西咸一體化發展出工出力。

（四）構建西咸一體化整體性治理的網絡結構

單純通過協作治理體系的整合、府際平臺的建設、整體性治理的組織設置還有運行機制的建立與完善不能完全解決西咸一體化發展面臨的各種困境，必須要通過一個完整的、連續的西咸府際整體性治理網絡運作來動態解決。這個整體性治理的網絡包括上級政府即陜西省政府、西安和咸陽兩市，還有兩市的私營部門和第三部門，其中西安和咸陽兩地政府是這個治理網絡的核心;陜西省政府負責處理西安咸陽兩地政府和西咸一體化發展委員會處理不了的事務;第三部門和私營部門也應該在整體性治理網絡中發揮各自的作用，尤其是兩地的各類大學和研究所。整體性治理的相關機制比如政策協同機制、利益補償機制、監督機制、合作激勵機制的良好運行也是西咸整體性治理網絡體系運行的關鍵因素。只有發揮西咸一體化整體性治理網絡的整體聯動作用，才能推動制約西咸一體化的各項問題的解決。

五、結語

西咸一體化的實施具有重大的戰略意義，但是之前學界對于西咸一體化的研究多集中在西咸新區設立之前，尤其是西咸一體化的起步階段，之后西咸一體化漸漸淡出學者們的研究視野，且之前的研究側重于對西咸經濟一體化的研究，具有一定的局限性。目前的西咸一體化已經進入行政一體化和文化一體化時期，尤其是西安代管西咸新區之后，西咸一體化進入高速發展的“新時代”，但是與此同時西咸一體化面臨的體制機制復合矛盾日益增多，西咸一體化面臨巨大挑戰，亟須從理論中汲取營養，解決問題，從而推動西咸一體化的不斷向前發展。

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