城投公司參與PPP和基建項目的主要困難及對策建議

畢傳凱

摘 要：PPP模式興起以來，地方城投公司（國有企業）通過作為社會資本方積極參與，迅速壯大了資產規模，實施了一大批地方政府之前一直想干，但困于財力不足而一直無法上馬的大項目，帶動了地方經濟社會的發展。但同時，城投公司參與地方政府PPP項目也面臨著許多困難和問題。通過對城投公司參與PPP及基建項目面臨的主要困難進行分析并提出建議，以期為城投公司下一步投資類似項目提供參考。

關鍵詞：城投公司;PPP;基礎設施;困難;建議

中圖分類號：F284 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）16-0067-01

2017年下半年以來，國家層面防規范性政策頻出，PPP發展進入“慢通道”，異化的項目逐漸被淘汰，優質合規的項目占據主流，同時伴隨著基建投資增速放緩。2018年下半年以來，隨著政策維穩持續推進，基建領域補短板力度加大，全國PPP模式啟穩，經濟較為落后城市基建市場前景廣闊，但受供給側結構性改革深化影響，防控地方政府隱性債務、國有企業去杠桿成為政策重心，城投公司參與PPP項目及基建項目面臨重重困難。

一、城投公司參與PPP項目存在的主要困難

1.虛增使用者付費難落實，委托運營事項拖延。部分地方政府仍將PPP視為簡單的政府融資工具，或是為實現項目順利入庫，或是為匹配“捉襟見肘”的財政承受能力，擅自虛增或夸大項目使用者付費，項目后期實施風險巨大。個別實施機構對項目合作前期達成共識的委托運營事項推諉拖延，守約意識不強，可能造成項目后期運營風險。

2.項目融資渠道不暢，資金缺口壓力較大。項目貸款是PPP項目融資的主要渠道。金融機構參與PPP項目主要考慮三個因素：項目的合規性、還款來源的確定性、長久期資金的可得性。融資困難的原因主要從以下三點分析：一是項目合規性存疑。自去年以來防控地方政府隱形債務風險力度空前，PPP項目清庫風波持續發酵，金融機構對PPP項目是否屬于隱性債務、是否合規存在擔憂。二是傳統的項目貸還款模式不再被認可。受地方政府財力制約，金融機構防風險的壓力下，不再認可之前的以PPP合同應收賬款質押為主，社會資本方或其母公司保證為輔的項目融資模式。三是長久期資金明顯不足。隨著金融領域供給側結構改革的不斷深化，銀行等金融機構之前依賴資金池進行期限錯配的模式被淘汰，非標回表導致銀行資本充足率壓力巨大，表內資金緊張，長久期資金明顯不足。雖然2018年下半年以來“寬信用擴基建”政策信號明顯，但貨幣市場的資金面寬松并未緩解基建行業和平臺公司的資金緊張，銀行等金融機構在現實的風險和政策推動的矛盾中，通常會選擇期限段短、風險相對較低的同業業務及票據融資來做平衡。

3.項目資本金占用時間長，資產負債率高啟。PPP項目的特點導致項目資本金的投資回收期長，鑒于資本金穿透原則，再加上缺乏真正意義上的股權投資，PPP項目資本金出資長期占用城投公司自有資金。對于PPP項目資金解決方式而言，雖然中央曾出臺資產證券化、PPP項目收益債等政策拓寬PPP項目融資渠道，但受PPP項目復雜性制約，上述融資方式效果甚微，項目貸款仍為解決PPP資金問題的主要途徑，融資渠道的相對單一性，導致城投公司PPP項目融資無法“出表”，造成城投公司資產負債率高啟，一方面不滿足中央國企降杠桿要求，另一方面制約下一步融資。

4.項目投資收益可能出現倒掛，擠占施工利潤。銀行項目融資落地難與項目建設速度加快、前期墊資較多是當前城投公司建設項目的主要矛盾。為緩解矛盾，部分城投公司加快通過債券市場進行直接融資，受客觀條件制約，大多數城投公司信用評級一般在AA+以下。受大環境影響，近期債券市場投資者對高評級（AA+及以上）企業更青睞，AA評級的平臺類企業資金成本普遍偏高，在目前形勢下發行各種債券綜合成本一般不會低于7%，通常在7.5%～8.5%之間。若通過發債募資解決PPP項目資金缺口，保守假設PPP項目貸款部分全部通過發債解決，發債成本8%、資本金成本6%，若PPP項目年投資收益率6.5%，該方式將擠占施工利潤近1.4個百分點。

二、城投公司下一步參與基礎設施建設的建議

面對復雜的內外部經濟金融環境，我們不會指望“大水漫灌”式全面刺激，也不能期望“寬信用擴基建”政策信號快速實現效用，政策時滯以及現實矛盾的疊加導致市場資金偏好難以迅速轉變，PPP等基建項目的資金“寒冬”遠未結束。地方政府隱形債務防控力度空前、國有企業降杠桿壓力巨大、貨幣傳導機制不暢等嚴峻形式，掣肘PPP項目存在融資難問題的城投公司下一步發展。

1.對城投公司目前基建項目下一步工作的建議。一是對于已完工PPP項目，盡快完成交（竣）工驗收，備齊相關材料，申請進入政府付費期。二是對于風險較大，且尚未完成政府采購流程的PPP項目，協調轉為直投模式實施。三是對于地區財力較差，項目融資落地困難的PPP項目，在盡量尋求以項目為主的其他資金解決渠道的同時，壓縮建設節奏，保證施工利潤。四是盡快協調確定其他非PPP模式基建項目的合作模式問題，降低建設風險，緩解資金壓力。

2.對城投公司下一步參與基礎設施建設項目的幾點思考。一是積極向上爭取優質資產注入，壯大集團資產規模，在滿足降杠桿要求的同時，不斷提高融資能力。二是抓住地方政府債券發行加快的契機，提前對接、跟進使用債券資金的基建項目，盡量爭取以短期直投模式參與，合理控制工期，提高施工利潤。三是對于非政府直投項目，在選擇項目或設計項目參與方式時，首先考慮其融資的可操作性，盡量通過項目自身解決建設資金問題。四是要統籌考慮項目建設資金來源，針對項目特點，合理搭配各類資金，靈活配置期限，降低總體資金成本。五是適當考慮吸引戰投，或與市外先進施工企業合作建立施工聯盟，緩解資本金壓力，分擔建設風險，學習先進經驗。

參考文獻：

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