“潘查亞特”制度下鄉村治理的啟示

孫宜婉

【摘? ?要】 中印同為發展中國家，在鄉村治理中存在相似與不同，本文通過分析潘查亞特及其治理中的影響因素，找到印度鄉村治理中的問題，從中得到完善中國鄉村治理機制的一些啟示。

【關鍵詞】 鄉村治理;潘查亞特

[Abstract] China and India are both developing countries in the world， and there are similarities and differences in rural governance. This paper analyzes Panchayat and its influencing factors， and finds out the problems existing in rural governance in India. From it， we can get some enlightenment from perfecting the rural governance mechanism in China.

[Keywords] rural governance;Panchayat

中印同為發展中國家，存在很多相似之處，如地域遼闊、人口眾多，近現代的發展起點都是二戰后，都曾是經濟發展增速最快的國家。不同的是印度是最大的民主國家，兩者的社會體制也不同。據相關統計數據，截至目前印度農村人口超過全部人口的70%以上。“三農”問題是阻礙印度經濟發展和現代化的核心問題。

1? 印度鄉村治理機制中的“潘查亞特”

“潘查亞特”在鄉村治理中是印度鄉村古老的統治機構，應運而生的“潘查亞特制度”則是鄉村的委員會評議制或鄉村評議制。一般認為該制度起源于原始社會末期，英國入侵前，這種治理機制是印度農村的主要治理方式。其前身是部落民眾大會和長老會，正因如此，“潘查亞特”也被稱為五人長老會，主要工作是處理鄉村內民事糾紛與收稅。村莊分類，由于該基層組織還有分配土地的職能，因此在劃分印度村落可被分為，土地集體所有的村落與土地個人所有的村落。領導權，基于印度的種姓制度，“潘查亞特”的核心成員一般是高種姓的長者。

英國殖民后，“潘查亞特”遭到破壞，英國人運用新的如馬瓦爾制等取代了“潘查亞特制度”，上世紀五十年代，印度爆發大規模民族起義運動，這一運動雖然沒有推翻英國的殖民統治，但卻讓英方政府了解到“潘查亞特制度”的重要作用。后在八十年代，時任印度總督的雷滂（Lord Ripon）在印發布干關于印度地方治理的《自治決議》，恢復“潘查亞特制度”，后印度脫離殖民統治，決定重塑潘查亞特制度，五十年代末期建立了差異化的三級潘查亞特制度。

2? 印度鄉村治理的影響因素

受宗族影響較大，與中國鄉村治理的變化不同，宗族勢力在鄉村治理中依然有顯著影響力，比如在鄉村選舉中，宗族勢力干預選舉，讓選舉失去公正性 ，這一點對中國鄉村治理的影響弱很多。宗族因素不僅作用于選舉過程，該因素影響地方治理的方方面面。

受種姓制度和宗教的影響，印度人口被按種姓劃分，有四種，而在四種種姓之下還有表列種姓，又被稱為“不可接觸者”，種姓制度會成為主導選舉的重要力量，不利于印度鄉村治理體系的發展。印度教是印度最大的宗教，而種姓制度則是印度教的基本教義，除了印度教，還有伊斯蘭教、錫克教、基督教、佛教和首那教等，宗教因素也同樣影響著印度選民的投票傾向。

印度婦女是鄉村治理中的積極因素。就2019年的印度大選來看，眾多參選者非常注意言談舉止中對女性的尊重，以求在大選中能得到印度女性的支持。不同于中國女性在社會中的地位，印度女性的社會地位非常低，雖然比西方與中國女性地位還有差距，但是與獨立前比較已經有了很大的進步。除了高種姓的印度女性，印度鄉村的女性需要待在家中承擔育兒持家的責任，而男性工作養家，女性有更多的時間成本去參與鄉村治理。尤其是在環境治理方面的參與，最有知名度的如“抱樹運動”。

3? 潘查亞特治理印度鄉村的困境

3.1? 選舉困境

受到歷史遺留問題的影響，擔當印度潘查亞特的領導成員的機會，只給于少數高種姓的人，而印度社會中的婦女、表列種姓是受到歧視的，雖然法律規定了必要的選舉占比，但依然沒有從根本上解決問題，這與中國地方治理的社會文化背景存在很大差異。第二，雖然差異化的潘查亞特制度已經建立，民主的選舉制度也都步入正軌，但在印度各級的實操過程中依然存在不按中央政府的文件行事的行政單位，如弱化了公民參與的熱情。第三，從2019年的大選來看，印度作為最大的民主國家，也是在選舉過程中耗資最多的國家，而印度的經濟并不景氣，這樣的一筆收入若用于農村基礎設施則大有裨益。

3.2? 財政困境

印度潘查亞特發展面臨的最大問題就是財政問題。與中國農村的財政權力不同，村級潘查亞特組織，具有征稅權，征稅是財政來源之一，但是由于印度財政普遍緊張，依靠政府撥款與征稅并不能讓村一級的潘查亞特富裕起來。村落需要發展的地方很多，如印度農村的垃圾問題，就連多數人的溫飽問題也尚未解決，村一級的潘查亞特在治理農村時，沒有資金的援助，職能難以發揮。隨著現代化進程的加快，為了能夠趕上中國發展的步伐，莫迪政府提出“印度制造”，印度國內經濟也在快速的發展，對于治理印度鄉村問題是個很好的機遇。把握機遇，開源節流，擺脫財政困境，集中力量治理推動鄉村發展，印度政府還有很長的路要走。

3.3? 傳統思想的束縛

印度被稱為世界辦公室，眾多的印度精英在全球各個領域都占有一席之地，受到種姓制度的影響，印度的教育水平兩極分化嚴重，整體教育水平低下。雖然憲法73號文件已規定保障受歧視群體的政治地位，但并沒有從根本上解決印度社會這一根深蒂固的傳統思想帶來的問題。潘因此，在現有潘查亞特機制之上，對內部的思想革新十分必要，這一點上，印度女性在印度國內眾多平臺上發聲，走在思想解放的前沿，如印度的“抱樹運動”。當代印度的很多女性的思想十分的活躍，是印度村落治理的重要力量。除了印度女性，印度的NGO組織與印度政府也在為傳統思想的革新做努力。

4? 對中國鄉村治理的啟示

4.1? 權力下放

在印度的潘查亞特治理中，各級治理主體開始意識到要下放權力。在鄉村治理中單純的任務下放，下一級組織在任務執行過程中會面臨很大問題，地方治理機構難以正常開展工作，所以為了民主體制更好運行，印度不斷完善其治理體制。在印度農村治理體系中，一個明顯的特征就是，村級潘查亞特擁有很大的自主權，但是由于兩國社會治理體制的不同，我們不能單純套用印度的治理體系。上世紀八十年代，我國對農村治理就有相關立法，經過30多年的發展，中國積累了大量的實踐與學術成果，借鑒印度的經驗，本文在這里強調，權力的適當下放，治理權轉移給村民主體。理順各治理主體關系，發揮村自治的重要作用。

4.2? 多元治理主體參與

在印度的三級潘查亞特治理體系中，村一級是主要的鄉村治理主體，上一級的潘查亞特有一定的控制權，但在治理的過程中不是主要治理主體。中國鄉村治理主體相對單一，而印度的多元政黨體系給村落治理主體帶來了更多元素，除此以外，NGO組織在印度的鄉村治理體系中也占有一席之地。經過30多年的發展，中國積累了大量學術成果和實踐經驗，在治理中國鄉村主體方面，關于借助第三方組織治理農村的理論早已先行，但治理的實際操作中確沒什么進展，近期的農村治理理念中，又出現了“鄉紳”治理這一概念，目前理論和實踐都在摸索階段，理論與實踐應共同發展，找到屬于中國自己的鄉村治理之路。

4.3? 地方財政擺脫依賴性

印度農村的財政短缺且對財政撥款依賴是普遍現狀，一方面財政短缺影響了印度的農村治理，另一方面，印度農村發展落后又是財政短缺的原因。面對這種兩難情況，只能先讓印度農村擺脫對財政的依賴，各治理主體同謀出路。在中國鄉村治理的過程中，同樣面臨財政短缺的問題，但不同的是，中國整體經濟形勢大好，使得中國鄉村有更多的機會依靠除財政撥款以外的來源進行鄉村治理。中國鄉村治理需要擺脫財政依賴，多開源，謀發展。

4.4? 警惕傳統思想的束縛

馬克思認為印度種姓制度是“使人的頭腦局限在極小的范圍內，成為迷信的馴服工具，成為傳統規則的奴隸，表現不出任何偉大的作為和歷史首創精神”，印度種姓制度在束縛印度的發展，也束縛著印度鄉村的發展。而在中國，宗族思想是阻礙農村發展的因素之一，不同宗族依賴宗族力量獲得治理權，有些宗族勢力，能夠成為鄉村治理中的助力，但是有些宗族力量確違法違規為宗族成員謀福利，這與印度種族制度不同，但都從根本上阻礙了農村治理的現代化進程。中國治理鄉村應對傳統思想保持警惕，適當引導。

參考文獻：

[1] 張來.印度民主化進程中的潘查亞特制度[D].華中師范大學，2017.

[2] 劉昌威.印度村民自治制度—潘查亞特研究[D].湘潭大學，2017.