影響農村土地“三權分置”的要素與路徑選擇淺談

于林可

【摘? ?要】 2016年10月份中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了農村土地實行“三權分置”的文件。十九大報告中明確要求，應該持續健全承包地“三權”分置制度。它在一定程度上加快了農村地區的土地流轉，深入改革農村土地制度，完善農村土地產權制度，穩步促進城鄉融合發展。然而它也受到了多種因素的制約和影響。應該深入地分析這些問題，并從理論層面提出相應的解決路徑和應對策略。希望這些內容能夠起到拋磚引玉之效。

【關鍵詞】農村土地;三權分置;路徑選擇

[Abstract]? In October 2016， the General Office of the CPC Central Committee and the General Office of the State Council jointly issued the document on the separation of three rights in rural land. The report of the 19 th CPC National Congress explicitly called for the continuous improvement of the system of separating the "three rights" of contracted land. To a certain extent， it has accelerated the land transfer in rural areas， deeply reformed the rural land system， improved the rural land property rights system， and steadily promoted the development of urban-rural integration. However， it has also been restricted and influenced by many factors. These problems should be deeply analyzed， and the corresponding solutions and coping strategies should be put forward from the theoretical level. I hope these content can play a role in attracting jade.

[Keywords]? rural land; separation of three rights; path selection

自改革開放以來特別是進入新世紀以來，國內農村地區經濟社會不斷發展，農業現代化不斷提速，城鄉融合發展水平日益提升。為了更好地適應和促進農村經濟的發展，農村土地中辦以及國辦于2016年聯合印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，大力改革土地產權制度，實施了土地所有權、經營權、承包權“三權分置”的制度。

1? 農村土地三權分置政策及重要意義

農村土地三權分置指的是，在恪守農村土地所有制的前提下把土地經營權以及承包權分置，詳細來講是分離了土地的所有權、使用權以及承包權。學者劃分了土地經營權以及承包權的權利內容，認為土地承包權涵蓋了退出權、收益權、占有權、分離對價請求權承包地位維持權、繼承權。土地經營權涵蓋了處分權、占有權、使用權以及收益權。十八屆三中全會頒布了《關于全面深化改革若干重大問題的決定》的相關政策來看，它從政策層面對土地的經營權以及承包權進行了分離，向上述兩權依次賦權：承包農戶享有對承包土地的承包權，也就是收益權、使用權、占有權以及流轉權，經營農戶享有對流入土地的相應經營權，也就是擔保權以及抵押權。承包權重點涵蓋了退出權、繼承權、征收補償獲取權、分離對價請求權、承包地位維持權等。經營權重點體現在在承包地開展自主經營生產的權利，對經營權實施入股、抵押等權利[1～3]。

它是解決“三農”問題的主要措施之一，落實和執行三權分置制度，能夠調整各方之間的利益關系，協調農村地區的產權結構，激發農民群眾的生產積極性，切實增加農村土地的使用效率和質量，加快流轉農村土地，增加村民收入，促使農村經濟實現高質量發展。然而在實施農村土地三權分置政策的過程中，依舊會受到多種因素的影響和制約。

2? 影響農村土地三權分置的重要因素分析

2.1? 缺乏完善的三權分置制度機制

大部分村鎮在開展土地流轉的過程中，因為不具備完善的、系統化的運行機制作為引導，無法規范地進行土地流轉，對土地流轉的實效性產生了影響。而且，不少鄉鎮政府沒有設立土地流轉方面的負責機構與主管部門，未能和相關村鎮制訂切實可行的三權分置實施政策以及方案，無法為三權分置制度的落實提供合理的配套政策和制度體系。而且，各級政府尚未密切聯系起來，未能從整體上充分地土地流轉機制的積極作用。再者，土地流轉信息無法得到有效的傳遞，信息時效性無法得到保障。因此，為了更好地實施和貫徹三權分置制度和政策，應該制定和健全相應的機制體制和制度規則。

2.2? 土地流轉信息的及時性無法得到保障

從國內土地流轉的情況來看，很多地方無法有效地保障土地流轉信息的時效性。在這種情況下，大部分農民不能更好地流轉自己空閑的土地。再就是不少地區尚未組建起有效的土地流轉中心或市場，很多農民都是從政府部門的相關機構或者企業獲得一些土地流轉的供求信息。這種獲得信息的途徑非常單一化，對土地流轉的實際效果造成了不利影響。村民和種植大戶、用地企業之間的合同內容、溝通效果以及次數等，會對村民獲得土地流轉信息的質量以及數量產生較大影響。所以只有建立健全土地流轉信息中心或者市場，才能有力地落實和執行三權分置的相關政策。

2.3? 農民缺乏完善有力的社保機制，影響“三權分置”進程

農村土地長時間以來擔負著農民生活保障以及生產經營等諸多功能。然而如今化肥、種子等原材料價格不斷漲高，種糧邊際成本日益增加。雖然國家對糧食實施了直補政策，然而國家補貼與不斷增加的種糧成本之間差距甚小，導致不少農戶紛紛外出打工，將自己的承包地留給老人種植，效率低、規模小;部分情況下至廢棄耕地或者拋荒。一般來講，農戶如果在進城務工前流轉出自己的土地，即可得到相應的農地租金。然而由于受到現行戶籍制度的制約，農民不能享受到城鎮居民那般的良好福利支付和社會保障。他們有著根深蒂固的“種地防老”理念。他們害怕土地流轉后“不再是自己的承包地了”，所以不情愿冒險流轉土地，對“三權分置”非常不利。在這種情況下，農村種植大戶、企業等無法有效地解決土地小規模、碎片化的經營生產難題，不能穩步提升農業規?；a經營的能力和水平。

3? 提升農村土地三權分置實施效果的路徑選擇

3.1? 建立完善三權分置的相關制度體系

為了順暢有力地實施三權分置政策，相關國家機關應該強化制度體系建設的力度，各村、鎮政府要制定科學具體的實施方案。如四川省下屬的崇州地區重點采取了農村土地承包經營權方面的股份合作社機制，相關合作社社員能夠通過土地入股的方式，聘請專業技術人員進行管理，實施了訂單種植模式。從這種制度體系下來看，它有效地增加了規?；N植糧食作物以及經濟作物的效益。各級政府要持續健全土地流轉方面的機構以及部門，如改進國土資源機構的相關科室配備和建設，細化他們管理土地流轉的職能，以增強他們的行政管理能力。在這套制度有效運行的過程中，應該高度重視其中的風險。在這種情況下，政府部門應該聯系開展開辦此類業務的保險公司，協商土地流轉過程中可能遭遇的租金風險，和相關農戶訂立土地流轉保險的協議，以實施針對性的風險防范制度，確實維護流出土地的相關農戶的合法利益，協調相關產權主體之間的經濟利益關系，切實增加廣大農民參與土地流轉的主動性。為了公正公平地開展土地流轉活動，政府機構要完善土地流轉信息公示機制，公平公正地開展土地流轉工作，穩步推動土地流轉市場的可持續發展[4～6]。

3.2? 構建與完善土地流轉市場服務機制

在充分尊重農民意愿的基礎上， 結合各地區基本信息和農業發展的實際情況， 合理靈活的安排土地的流轉形式、流轉期限、流轉規模， 因地制宜促進農村土地健康有序的流轉[7]。只有合理地利用土地流轉信息，才能增強農村土地流轉的實效性。所以，應該加速健全和實施土地流轉市場服務制度和政策，為更好地實施三權分置政策提供可靠的信息支持。各級政府應該共同打造地流轉服務平臺，在各個鄉鎮組建相應的土地流轉中介服務場所，健全流轉信息庫，讓農戶及時獲取相關信息，開展土地評估以及咨詢鑒證等。而且，各地區要組建鄉村、鄉鎮、縣級、市級、省級的土地流轉信息網，為農戶提供有效的、最新的土地流轉信息。它也便于削減交易成本，讓農戶更迅捷地做好土地轉包、出租、交易等工作。

3.3? 完善健全農村保障體系

長期以來，土地被農民當成了自己的“命根子”，農村土地為他們安身立命奠定了堅實的基礎。雖然我國已經基本形成了農村社會保障機制，然而保障力度依舊非常薄弱，土地依舊擔負著保障農民基本生活和養老的重要功能。在這種情況下，中央政府以及地方政府首先要統籌考慮財政收入穩步升高的情形，制定完善以及保障農村養老、醫療、衛生保險等方面的制度和機制，切實削減農民群眾的生活負擔以及精神壓力。其次，地方政府部門應該充分地發揮自身的帶頭作用，為廣大農民富余勞動力專門開展相關的職業技能培訓和教育活動，在培訓過程中應該最大限度地關注他們的文化水平，盡可能以通俗易懂的方式方法指導他們開展多元化經營以及科學化生產。要穩步推動農業和第三、第二產業之間的融合發展。再次，應該健全農產品意外災害險，打造防范農業風險的制度保障。因為農產品種植受到市場風險以及自然風險的較大影響，因此應該全方位地研發農產品意外災害險，它可以充分地保障廣大農地流轉農戶以及農地經營者的切身利益。第四，如果農戶流轉出自己的承包地，然后進城務工，應該切實促進城鄉融合發展，為他們提供普惠性的教育、醫療資源，切實解決城務工決農戶的子女入學難的現象。讓進城務工農民工切實享受城里人同等的待遇以及福利，讓他們更好地融入到城市生活中，在城市中發展和定居。

4? 結語

實施農村土地三權分置政策，在破解“三農”問題的過程中發揮著關鍵性的作用。雖然眼下這項政策的實施中受到了諸多方面的影響，存在著諸多障礙以及瓶頸。為此要強化三權分置政策的普及和宣傳工作力度，為落實三權分置制度提供完善的配套體系以及制度，加速構建土地流轉市場服務機制，合理科學地實施土地流轉等，持續充實與完善三權分置制度的具體形式，使其實施效果循序漸進地獲得理想效果，促進現代農業以及生產力的更大發展。

參考文獻：

[1] 中共中央辦公廳、國務院辦公廳.關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見[Z].2016.

[2] 李長健，楊蓮芳.三權分置、農地流轉及其風險防范[J].西北農林科技大學學報：社會科學版，2016（4）：49-55.

[3] 王露.四川省三權分置政策實施的瓶頸與對策[J].中國市?場，2018（13）：74-75.

[4] 鄭興明.農村土地管理制度優化研究——以城鎮化與農民市民化的協同發展為視角[M].北京：人民出版社，2015：143.

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[6] 劉勇.構建新型農業經營體系的現實困境與路徑選擇[J].內蒙古農業大學學報（社會科學版），2014（3）：23-26.

[7] 張櫻馨，錢 力. 農村土地流轉績效評價及對農業產值的影響分析——以安徽省16個市為例[J]. 黑龍江八一農墾大學學報 2018，30（04）：138-144.