臨汾市大氣污染治理困境淺析
——基于政策工具視角

顧 爽 史孟婭

山西師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 041000

一．引言

臨汾市的空氣污染問題由來已久，但真正進(jìn)入大眾議程的是2015年柴靜的社會(huì)調(diào)查《穹頂之下》；2016年臨汾市二氧化硫爆表事件使大氣污染問題進(jìn)入政府議程，此后臨汾市數(shù)次被中央環(huán)保部約談。此外臨汾市的空氣污染問題在全國范圍內(nèi)來說具有極強(qiáng)的典型性：一，臨汾市是以第二產(chǎn)業(yè)為主，空氣污染嚴(yán)重；二，臨汾市是一個(gè)四線城市，近年來經(jīng)濟(jì)長期處于及其低迷的狀態(tài)，大氣污染治理財(cái)政資金不足；三，臨汾市空氣質(zhì)量常年倒數(shù)；四，臨汾市是盆地地形，空氣不易擴(kuò)散。基于以上一些原因，臨汾市治理大氣污染的任務(wù)十分艱巨。臨汾市為此制定了一系列政策，這些政策主要分為兩個(gè)類型，一是按照中央和省政府制定的《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》里的要求制定的《臨汾市打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》，二是臨汾市根據(jù)本地區(qū)的獨(dú)特狀況制定的符合本地區(qū)實(shí)際污染情況的相關(guān)政策，包括《臨汾市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)臨汾市2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》、《2018年全市生態(tài)環(huán)境治理攻堅(jiān)行動(dòng)的實(shí)施意見》等。但這一系列政策的政策并未使臨汾市擺脫全國空氣質(zhì)量擺脫倒數(shù)第一的地位，而政策執(zhí)行是政策系統(tǒng)中最重要的環(huán)節(jié)之一。基于此，本文基于政策工具視角，研究臨汾市在政策執(zhí)行過程中所面臨的困境，旨在找出臨汾市政策效果低下的一些原因。

二、政策工具理論概述

對(duì)于政策工具的定義，不同的學(xué)者有不同的觀點(diǎn)。胡德(Hood)于1986年提出工具概念可以通過將政策工具刻畫為“客體”和“活動(dòng)”并對(duì)其加以區(qū)分的基礎(chǔ)上得到更清晰的理解。一方面可以把政策工具看作一種客體，另一方面可以把政策工具看作一種活動(dòng)。霍格威爾夫(HoogerwerD) 于1989年提出政策工具是“行動(dòng)者采用或者在潛在意義上可能采用來實(shí)現(xiàn)一個(gè)或者更多目標(biāo)的任何手段”。按照這個(gè)解釋，“目際管理”、“內(nèi)部管理”、“人力資源政策”，“金融控制”均可被當(dāng)作政策工具。總而言之，我們認(rèn)為政策工具就是政府為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而采取的各種手段。本文研究的就是政府為了達(dá)到大氣污染治理的目標(biāo)而采取的措施。

對(duì)于政策工具的分類，不同的學(xué)者也有不同的看法。麥克唐納(L.M.McDonell)和艾莫爾（R.F. Elmore）把政策工具分為管制工具、激勵(lì)工具、能力構(gòu)建工具、系統(tǒng)改變工具。霍利特（M Howlett）和拉米什（M Ramesh）1995年根據(jù)政府干預(yù)公共物品和服務(wù)提供的程度由高到低把政策工具分為強(qiáng)制型、自愿型、混合型工具。Zegveld和Rothwell根據(jù)政策工具產(chǎn)生影響的著力面把政策工具分為供給型、需求型、環(huán)境。本文選擇韋唐（Evert Vedung）的分類法，傳統(tǒng)——經(jīng)濟(jì)措施、管制措施、信息傳遞措施；新型措施如政府購買。管制工具的目標(biāo)是使社會(huì)行為者的行為規(guī)范化；經(jīng)濟(jì)工具是通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)來影響人們的行為；信息傳遞是一種“軟工具”，也許只是在它與目標(biāo)群體的參照框架相容的時(shí)候才是有效的。這種分類法相對(duì)于其他分類法更為簡單也更容易歸類，使用于各種類型的政策分析。

三、臨汾市大氣污染的政策工具描述

本文主要選取了臨汾市《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》、《臨汾市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)臨汾市2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案的通知》、《堯都區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)堯都區(qū)2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案的通知》、《潘市長環(huán)保調(diào)研座談會(huì)匯報(bào)提綱》、《在環(huán)保工作座談會(huì)上的發(fā)言》、《堯都區(qū)大氣污染防治共建治理工作情況的匯報(bào)》政策文件，由此得出臨汾市采取的政策工具大多為傳統(tǒng)型政策，且規(guī)制型政策占主導(dǎo)地位。如下圖所示

四、臨汾市大氣污染治理困境

（一）政策所需投入與資金短缺的困境

規(guī)制性政策需要政府大量地投入資金去執(zhí)行，而臨汾市財(cái)政資金短缺，這就使得規(guī)制性政策的執(zhí)行因缺乏資金保障而難以進(jìn)行或執(zhí)行困難。揚(yáng)塵治理需要政府撥出財(cái)政資金去清洗各街道，購買灑水車作業(yè)來減少空氣中揚(yáng)塵成分；強(qiáng)制清潔取暖需要政府花而大量資金鋪設(shè)天然氣管道；構(gòu)建綠色交通體系需要政府為公交車公司補(bǔ)貼費(fèi)用；企業(yè)深度治理實(shí)行停產(chǎn)限產(chǎn)又使得政府財(cái)政收入銳減。這些規(guī)制性政策大多需要政府投入資金，而政府收入?yún)s滿足不了這些政策的需求。

（二）部門內(nèi)協(xié)調(diào)與跨部門協(xié)調(diào)的困境

規(guī)制性政策形式多樣，牽涉到的部門很多，而部門之間缺乏協(xié)調(diào)性。雖然成立了大氣辦，使得各個(gè)部門的職責(zé)權(quán)限明確了，但是具體執(zhí)行的是時(shí)候光靠一個(gè)部門是無法完成強(qiáng)制性的政策執(zhí)行的，需要各個(gè)部門協(xié)調(diào)一致來解決問題，各個(gè)部門由于辦事思路不一致、目標(biāo)不一致、角色不一致等造成只有主管部門具體執(zhí)行，其他部門形同虛設(shè)。進(jìn)一步來說，各種規(guī)制性政策由不同的部門來執(zhí)行，這就使得政策即使產(chǎn)生效果也難以歸于一個(gè)部門，會(huì)造成協(xié)調(diào)性更差的現(xiàn)象。

（三）環(huán)保部權(quán)責(zé)不對(duì)等的困境

規(guī)制性政策多數(shù)規(guī)定環(huán)保部門來牽頭，把空氣污染治理的主體責(zé)任放在環(huán)保部門，環(huán)保部門有很大的職責(zé)，需要制定整體治理方案、具體規(guī)劃執(zhí)行，但是環(huán)保部門實(shí)際上只充當(dāng)監(jiān)督人的角色，職責(zé)大于職權(quán)，對(duì)于規(guī)制性政策并沒有強(qiáng)制性的執(zhí)法權(quán)，無法實(shí)際職權(quán)去履行它的職責(zé)，這就使得事情往往做不好。并且民眾對(duì)于環(huán)保部門的角色不清楚，把空氣污染治理的責(zé)任基本歸于環(huán)保部門，空氣治理一旦出現(xiàn)問題就會(huì)歸責(zé)于環(huán)保部門，再加上中央和省政府問責(zé)的對(duì)象也是環(huán)保部門，這就對(duì)環(huán)保部門施加了巨大的壓力，而它卻無能力改變現(xiàn)狀。

（四）政策工具與民眾價(jià)值不匹配的困境

規(guī)制性政策很少考慮民眾的價(jià)值，導(dǎo)致民眾對(duì)政策的接受性差，在政策具體執(zhí)行中還會(huì)產(chǎn)生政策抗拒，使得政策的效果大大降低、政府的政策權(quán)威性下降。政府在制定政策之前缺少對(duì)民眾的意見調(diào)查，在執(zhí)行過程中也缺乏對(duì)民眾的意見反饋收集，在一輪一輪的政策制定-執(zhí)行-總結(jié)-再制定的過程中就缺乏對(duì)民眾價(jià)值的考慮。如煤改氣和煤改電要求強(qiáng)制執(zhí)行，但民眾卻普遍接受不了價(jià)格，這樣就使煤改氣的使用率不高；限行的時(shí)間設(shè)置與具體的空氣質(zhì)量狀況不符，也忽視民眾的出行需求，使得民眾在實(shí)際過程中易違反限行規(guī)定。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無力執(zhí)行的困境

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于規(guī)制性政策的執(zhí)行有心無力。臨汾市把空氣污染治理的任務(wù)下放至各基層組織，如散煤的嚴(yán)格管控、煤改氣的強(qiáng)制執(zhí)行、禁止燃燒秸稈都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去具體出動(dòng)執(zhí)法人員去具體執(zhí)行。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既缺少人又缺少資金，無力使每項(xiàng)政策都落實(shí)到位，尤其是當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員他們也是村民中的一員的時(shí)候就更難執(zhí)行。基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民打交道也很困難，村民的文化素質(zhì)普遍不高，對(duì)于政府的政策接受程度不如城市居民高，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員去傳達(dá)政策意圖，而這也是一個(gè)艱難的過程。

（六）政策連續(xù)性差的困境

規(guī)制性政策和問責(zé)制定結(jié)合在一起，治理問題沒有做好就會(huì)問責(zé)相關(guān)主體責(zé)任。在臨汾市空氣污染治理問題連年被中央約談、空氣質(zhì)量連年倒數(shù)的情況下，問責(zé)就會(huì)更多，職位替換也就會(huì)相對(duì)比較頻繁。這樣就會(huì)引起治理工作人員交替快造成因工作方法和工作方式不同等使得基層執(zhí)行人員無所適從，政策連續(xù)性也會(huì)較差。

（七）執(zhí)法效率低下的困境

規(guī)制性政策執(zhí)法監(jiān)管存在盲區(qū)，執(zhí)法人員思想認(rèn)識(shí)不到位。監(jiān)管措施的落實(shí)不到位，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和部門之間沒有做到無縫銜接，上下聯(lián)動(dòng)，有很多監(jiān)管盲區(qū)存在；基層監(jiān)管力量沒有得到充分發(fā)揮，基層環(huán)保的力量比較薄弱，專業(yè)和執(zhí)法人員裝備短缺，作用發(fā)揮不夠；執(zhí)法人員素質(zhì)和意識(shí)有待提高，存在工作辦理不及時(shí)、效率低下的問題，甚至還存在很容易被發(fā)現(xiàn)的問題卻被執(zhí)法人員忽視的現(xiàn)象。

（八）其他困境

經(jīng)濟(jì)性政策因?yàn)檎呢?cái)政收入不樂觀導(dǎo)致其持續(xù)性有待加強(qiáng)，信息傳遞政策因政府的忽視流于形式，以致新型政策雖然采取但意義不大。這幾類政策占的比例都很小，且實(shí)施效果都可以忽略不計(jì)。