財政農業支出的規模和結構研究

馬淑婷

摘要：農業是國民經濟的基礎，沒有農業的發展，國民經濟其他部門的發展是不可能的，農業的基礎性和弱質性決定了財政支農的必要性。隨著我國經濟的不斷發展，我國總體上已經進入以工促農、以城帶鄉、工業反哺農業的歷史階段，農業的穩定是國民經濟穩定發展的重要因素。本文通過研究財政支農規模和結構，分析直接影響和決定財政政策效果的因素，從而提出政策建議，提高財政支農的效果。

關鍵詞：財政支農 規模 結構

一、研究背景和意義

從農業的天然屬性上來看，農業作為一門弱質產業，生產經營面臨著巨大的自然風險和市場風險，而且，農業科技進步緩慢，生產要素投入受到限制，生產率水平較低。這就加大了農業生產的不穩定性，導致農業收益率較低。而風險和收益的不成正比必然導致對農業的投資不足，影響農業的持續健康發展和國民經濟的穩定發展。

因此，無論為了是穩定糧食生產，促進農民增收，還是為了深化農村改革，加快農村社會發展，都需要有穩定增長且結構合理的財政資金投入作為重要的物質基礎。所以，公共財政在加強財政對農業投入的同時，更要認真分析公共財政投入農業的規模和結構對農業經濟發展的影響，從而切實調整農業財政政策。因此，分析財政支農的規模和結構對中國農業的發展至關重要。

二、財政支農的規模和結構研究

（一）我國財政支農的規模分析

1.財政支農占農業GDP和財政支農占總財政支出比例分析。我國財政的支農規模不斷擴大。但是從相對量來分析，財政支農占財政總支出的比例過小并且由下降的趨勢;另一方面，財政支農占農業GDP的比重在逐年增加，但是與其它發達國家相比仍有很大差距。

2.財政支農占財政支出份額與農業增加值份額的比值分析。財政支農占財政支出份額是指財政對農業的支出占整個財政支出的比重，農業增加值份額是指農業增加值占整個GDP的比重。這兩個份額的高低能夠反映農業在國民經濟中相對重要性的變化和財政農業投入份額變化之間的關系。隨著我國經濟的發展和工業化的深入推進，農業GDP占整個國家GDP的比重呈現出逐年下降的趨勢。

3.財政支農的績效分析。如之前所述，財政支農規模績效的判斷應該建立評價標準，一般來說以財政支農的最優規模作為比較標準。

根據巴羅等人的研究可以推知，農業經濟增長與財政支農規模之間也存在著倒U型函數關系。也就是說，當財政支農規模較小時，擴大財政支農支出能夠促進農業經濟增長;隨著財政支農支出帶來的農業邊際產品增加，農業經濟增長較快;但當財政支農達到一定規模時，其帶來的農業邊際產品便會減少，農業經濟增速放緩。這里存在一個財政支農支出效率的拐點，位于這個拐點的財政支農規模就是最優規模。

作為一個財政農業支出規模較小的發展中國家，我國目前仍處于拐點之前。因此，要想促進農業經濟進一步發展，就必須要擴大財政支農的規模。

4.制約財政支農規模擴大的因素。總的來說，制約財政支農規模擴大的因素有：國家經濟實力、經濟發展階段、財政支農制度等。

國家經濟實力決定財政實力，經濟實力越強，能夠創造的社會財富越多，財政收入越多，財政支出的能力也就越強。所以說，為了擴大財政支農的規模，首要的是發展經濟，增強國家的經濟實力和財政實力。

在不同的階段，國家面臨的主要任務不同，政府的職責也就不同，相應的，財政支出的重點也不同。當一個國家進入工業化階段之后，財政逐漸向工業偏移，存在對農業的剝奪;等到經濟處于更高的階段時，農村農業的政治、文化、生態需求更加強烈，因此財政支農規模會進一步擴大。所以我們可以說，隨著經濟不斷發展，財政支農的規模在不斷擴大。

我國的財政支農體制，是以中央政府為主導、地方政府為主體的支出體制。如果這一體制能夠合理有效地劃分中央和地方的財權與事權，那么地方政府就能獲得與自身支農責任相匹配的財力，財政支農規模也就會隨之擴大。

（二）我國財政支農的結構分析

財政支農規模確定之后，我們就有了討論財政支農結構的前提和基礎。財政農業支出是一個系統，是由相互作用、相互制約、相互聯系的各個部分組成的整體，這些組成部分是否相互配合、相互促進決定了財政支農的結構是否合理，同時，財政支農的績效也要依賴于各個組成部分功能的發揮和它們之間的相互作用。

1.財政支農結構的影響因素。財政支農結構體現了財政在農業各方面配置的重點和方向，其變化也反映了國家經濟政策、財政政策和財政支農政策的變化。那么，財政支農結構的變化到底受哪些因素的制約，這些因素又是如何影響財政支農結構的變動和績效的呢？下面我們就來分析一下：

（1）政府職能。

財政是政府履行職能的經濟手段，政府的職能定位不同，財政的安排也不同。因此，科學界定政府職能成了調整和優化財政職能結構的基本前提。隨著生產力的發展，政府一方面要提供國防等傳統公共產品，另一方面又要適時調整公共管理職能范圍以應對不斷變化的經濟社會環境。這些都會在一定程度上改變財政支出結構。

（2）經濟發展階段。

在經濟發展前期，社會基礎設施缺乏，政府財政側重于增加基礎設施投資;到了下一階段，隨著基礎設施的完善和私人投資的進入，政府財政在這方面的投入會減少;在經濟發展的成熟階段，為了應對市場失靈問題，政府對市場的干預加強，財政在這方面的支出又會擴大。

（3）財政支出總規模。

財政支農規模和結構相互影響，相互制約。當財政支農規模較小時，財政支農資金就會側重于滿足基本需求，嚴重制約財政支農績效的發揮和結構優化的實現。當財政支農規模過大時，有可能會擠占本應由市場配置資源的份額，從而降低整個社會資源配置的效率，進而導致財政支農結構的不合理。所以說，財政支農規模不是越大越好，只有在一定限度內才能實現最優的財政支農結構。

2.財政支農結構存在的問題。

（1）財政支持對象不合理，生產性的支出比重下降，各項事業費的支出比重增加。

據統計，我國有60億的財政支農資金用于江河治理和氣象事業，但是直接用于農業生產性支出的僅占40%左右。同世界水平相比，我國的農業科技支出水平嚴重偏低。同時，由于經費不足，農業科技成果的轉化率低，不利于農業生產和農民增收。

（2）農業內部支持結構不合理。

在我國農業投入中，用于流通環節的補貼太多，而對影響農產品競爭力的品質改良、衛生安全、重大疾病控制等環節投入較少，對產品、營銷、服務等環節和用于農業基本建設的資金更少。

（3）間接支持多于直接支持。

目前我國財政農業投入主要采取間接支持的方式，即政府通過撥款支持農業事業單位進行基礎設施建設、為農民提供服務和幫助農民脫貧致富等。但在實際操作中，大量資金卻流向了科研院所、工業企業、農業管理部門等，農業和農民直接收益的份額偏少。

三、政策建議

（一）構建財政支農資金穩定增長機制

長期以來，我國財政支農資金長期投入不足，原因主要有兩個：其一，利益機制的導向。農業生產風險高、周期長，對市場資本缺乏吸引力，需要政府加強對農業的保護。但改革中地方政府為了追求自身利益，財政支出往往會偏向能帶來較多經濟產出的部門和產業，所以，財政支農投入就必然減少。其二，在我國當前的分稅制體制下，國家財力逐漸向中央集中，地方政府財權較小，制約了財政支農規模的擴大。

所以，必須盡快建立起保證財政支農資金的穩定增長機制。首先要保證地方財政有持久穩定的收入來源。其次要進一步完善當前的分稅制體制，更加合理地劃分地方和中央之間的分配關系，讓基層政府有能力支農。最后，還需要構建一種能有效保證地方政府支農積極性的體制與機制，來應對地方政府為了政績而偏向能帶來GDP較快增長部門的問題。

（二）進一步優化財政支農資金的橫向結構和縱向結構

我國財政支農還存在結構有偏差的問題。我國實行自上而下的財政支農體制，農民被排斥在資金分配和使用的決策程序以外，使得財政支農資金的分配往往更偏向于能帶來經濟產出的部門，導致我國財政支農政策出現橫向結構的偏差。

要解決這些問題，首先要進一步完善財政支農政策體制，提升農民在決策程序中的話語權。其次要進一步完善分稅制財政體制，保障了解當地農業基本信息的基層政府的財力，以解決由于信息不對稱而導致的縱向結構的偏差問題。

（三）注重發揮財政資金的杠桿作用

為了解決資金不足問題，我國今后要注重發揮財政資金的杠桿作用，通過財政貼息、擔保等方式以有限的財政資金調動各種金融資本、個人資本和等投入到農業與農村中，從而調動農民的生產積極性，加強農村基礎設施建設，從而更好地發揮財政資金的作用。

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（作者單位：中國人民大學）