調解助力環境糾紛解決

陳彥鴻 劉嘉

當前我國經濟社會發展和改革進入攻堅期和深水區，社會結構的變動和利益關系的調整使各種矛盾凸現，特別是在一些行業專業領域呈易發多發態勢。生態環境領域也不例外，隨著社會公眾環境保護維權意識不斷增強，行業內的民事糾紛已成為當今六大熱點社會矛盾之一。

因污染排放、生態損害引發的矛盾糾紛和群體性上訪事件頻繁發生，環境公益訴訟、民事私益訴訟以及生態環境行業性、專業性人民調解案的發生率也隨之上升。而發生在生態環境領域的民事糾紛和矛盾，往往帶有明顯的行業性、專業性特征，其適用生態環境的法律法規數量繁多，加之行政規章、標準、司法解釋也在不斷更新，因此借助行業、專業的力量，加強生態環境法律服務，進一步完善矛盾糾紛多元化調解機制勢在必行。

生態環境領域需要多元化解機制

生態環境部歷月發布的全國環保舉報投訴辦理情況顯示，廣東省舉報投訴量一直居全國之首。可見，廣東省在經濟持續快速發展中，環境污染的歷史積累和發展中的環境負荷重壓尚未緩解，而人民群眾對美好環境質量的需求和期盼，以及公眾維護環境權益的意識，卻日益劇增。

越來越多的環境糾紛被訴至法院，通過環境刑事訴訟、民事公益訴訟、民事私益訴訟等司法途徑來謀求解決。各類環境訴訟案件不僅數量與日俱增，且占用了大量的司法資源，法院與檢察院的負擔日益加重。而且涉及環境類的矛盾糾紛行業特征明顯，專業性很強，對糾紛原因的查明、因果關系的確定以及舉證、損害評估鑒定都有一定的難度，推高了訴訟成本，延遲了審批執行周期。

因此，僅僅依靠司法訴訟途徑，已難以滿足社會高質量、高效率解決環境問題的需求。這在世界各國都是一個普遍存在的難題，歐美許多國家先后提出了各種替代性糾紛解決方式，被稱之為ADR，即矛盾糾紛的非訴解決機制，這是值得借鑒的。

調解對解決環境糾紛的優勢

現階段環境糾紛往往與當事人的生存根本利益相關，故雙方當事人矛盾積怨頗深，對抗性極強。相比之下，作為一種由中立第三方輔助當事人以談判方式解決爭議的有效機制，調解對解決環境糾紛，有著訴訟無法比擬的優勢。

調解有著天然的友好性。環境糾紛的雙方當事人為了維護自身利益往往會采取強硬立場，在訴訟中更是劍拔弩張，即使最終以司法判決的形式解決糾紛，但是雙方的積怨也未必能夠化解。而調解過程往往能夠保持一種友好的氣氛，且調解中的各方當事人享有極大的自主權，當事人可通過“有商有量”的形式來實現對利益紛爭的取舍，不僅有利于矛盾糾紛的徹底化解，更徹底避免了環境糾紛沖突升級。在這種自主性強、友好氛圍下達成的調解協議，其公平性往往也能夠得到雙方認可。

調解對于中國社會而言，具有天然的文化優勢。雖然調解無法向法院審判一樣給出當事人一個誰是誰非的精確判斷，但是環境糾紛往往發生在人們生產與生活的周邊，調解有助于修復與人之間的社會關系，可以充分避免因為當事人對簿公堂而“世代交惡”。

調解私密性較好。審判的結果根據我國的法律規定是向社會公眾公開的，而調解一般都是在不公開的狀態下進行，有利于保持各方當事人良好的社會形象，不會因糾紛而帶來負面影響。對于糾紛中的肇事方而言，他們在很多時候都具有不將爭議公開解決的強大心理需要。調解正好可以迎合保密性、私密性的要求。當然，也不能因此就認為調解機制可以被人為地利用來掩飾罪責或者不可告人的秘密。比如在環境民事公益訴訟中，代表社會公眾利益的一方與污染者達成調解協議，必須依法公告接受社會的監督，從而保證所達成的調解協議是公平正義的。

調解有高效性和低風險性。調解往往能夠在較短時間內完成對矛盾、糾紛的處理，從而降低糾紛解決的成本，減輕當事人的負擔。此外，調解中不僅容易達成和解，而且和解協議易于被當事人自動履行。即使經過調解各方當事人仍無法達成和解，當事人也不必擔心在調解中為達成協議而作出的讓步不利于后續訴訟程序，這就是調解的低風險性。

綜上所述，調解對于化解社會各類糾紛，不僅限于環境糾紛，都具有很強的吸引力。黨的十八屆四中全會，從推進依法治國的高度，提出了“完善矛盾糾紛的多元化解機制”，構建“以政府為主導、企業為主體、社會組織與公眾參與的多元化解矛盾糾紛機制”。并提出要完善行業性、專業性的人民調解工作，促進部門之間協調配合機制，依法及時化解行業專業領域的矛盾糾紛，維護行業專業的正常秩序，維護社會的和諧穩定。而且把人民調解工作定位在多元化社會矛盾的基礎工作、解決行業糾紛的“第一道防線”。

可以說，行業性、專業性人民調解工作是我國人民調解工作的一項創新，它與法院調解、行政調解、仲裁、協商、磋商、約談等方式共同構成矛盾糾紛非訴解決機制。

調解在環境公益訴訟中的適用

2003年至2017年9月17日期間，被告陳某在廣州市增城區新塘鎮與黃埔區九龍鎮麥村（原廣州市增城市管轄）交界處林業用地范圍內開山采石，并于2006年6月27日設立廣州市裕豐石場有限公司，由陳某擔任法定代表人負責經營活動。

2005年1月1日至2017年9月17日，廣州市裕豐石場有限公司在開采巖石過程中，違反國家土地管理法規，在未經相關管理部門許可的情況下，對位于黃埔區九龍鎮麥村的林地共377畝進行非法開采，造成該377畝林地原有地表植被和林業種植條件嚴重毀壞。

林業資源對國土生態安全、生物多樣性保護和經濟社會可持續發展具有重要作用，被告破壞國家林業資源，損害了生態環境功能及社會公共利益。廣東省環境保護基金會作為原告于2019年5月7日向廣州市裕豐石場有限公司及其經營負責人陳某提出環境公益訴訟，要求被告恢復被毀壞的涉案林地功能至原狀，并種植養護苗木直至成林，并賠償2005年1月1日至2017年9月17日期間損害林地造成的生態環境服務功能損失費，同時在《中國環境報》向全國人民賠禮道歉。

2019年5月23日，原告與被告在法院主持下進行庭前調解，最后原告與被告達成調解協議：被告在調解協議生效之日起六個月內，清理涉案林地現場，恢復被毀壞的涉案林地功能至原狀，并種植養護苗木直至成林，在此期間每年5月份在廣州市黃埔區檢察院組織下，配合執行法院及原告、林業行政主管部門等相關單位，到涉案林地現場查看林地修復情況，接受司法、行政、原告及社會監督;被告在調解協議生效之日起三個月內，在位于廣州市黃埔區天麓湖森林公園內“檢察公益訴訟教育基地”種植價值120萬元的苗木工程，并經林業主管部門驗收合格后撫育養護三年;被告在調解協議生效之日起一個月內在《中國環境報》上公開書面賠禮道歉。

本案通過法院調解結案，被告對于自己的違法行為認識深刻，自愿主動履行修復生態環境的義務，不僅節省了司法資源，從效果上，真正達到了懲戒與教育相統一的司法效果。

調解在環境私益訴訟中的適用

2018年2月2日，廣東省環境保護糾紛人民調解委員會在廣東省生態環境廳正式揭牌成立，成為國內首家省級層面環保類的行業性專業性人民調解機構。

成立伊始，廣州市白云區人民法院在受理春某花園噪聲污染案后，第一時間委托調解委員會進行人民調解。2018年5月21日、22日，調解委員會分別收到原告（陳先生、黃女士）、被告（春某花園業主委員會、廣州匯某物業管理有限公司）的《人民調解申請書》，噪聲污染責任糾紛案各方當事人向調解委員會提出調解申請。

接到申請后，調解委員會于5月25日決定受理，并迅速成立調解小組，并由陳彥鴻擔任調解組組長，同時邀請了長期從事環境噪聲與震動監測、研究、評價工作的廣東省環境保護產業專家委員會委員（大氣噪聲組副組長）、廣州市環境保護產業專家委員會副主任盧慶普協助調解。

5月31日，調解委員會組織相關各方進行調解，當天白云區人民法院環境資源庭會同調解小組和盧慶普前往該小區，充分聽取原告的訴求及被告的辯論意見，同時前往案件所涉噪音污染源現場進行實地勘查。經過專家嚴謹細致地分析及法院工作人員的釋法說理，雙方當事人對本起噪音污染糾紛起因有了全面認識，并促成了初步的調解意向。

7月12日晚12：00-13日1：00，白云區法院環境資源庭、盧慶普工程師、調解小組和噪聲檢測公司一起到春某花園事主家里，進行采集聲音數據實驗。檢測報告分析結果為：敏感點評價為A聲級晝間達標，夜間超標，倍頻帶聲壓晝間和夜間均存在超標的情況。7月23日，調解小組、盧慶普工程師在白云區法院召開技術商討會，傳達檢測報告的內容，通過此次訴前調解，原被告雙方均承認檢測報告的內容，并明確表示會承擔自己應承擔的責任。至此，調解委員會調解小組的工作已經取得實質成效。后續因應該由誰承擔責任兩被告未達成一致意見，最終法院判決由兩被告承擔降噪責任，并限期解決。

目前我國環境糾紛呈現出群體性和復雜性等特點，筆者認為，我們應該盡快總結環境調解的先進經驗，整合司法系統、行政部門、環保機構、人大政協、專家學者、民主黨派等社會各方力量，形成聯動多元的環境調解機制，以應對日益加深的環境風險和由環境問題所引發的公共危機。

調解制度所具備的靈活性、非正式性、充分的主體參與性以及高效、廉價和保密等優點在總體上與現代社會的糾紛解決需求是相吻合的。調解不僅是一種化解糾紛的方式，更為公民參與公共治理介入司法活動保駕護航，同時化解法院司法壓力負擔。廣東省環境保護糾紛人民調解委員會將健全“訴調對接”工作制度，接受法院委托參與庭前調解、法庭調解和專業調解;進一步強化與法院及環保部門之間的協調聯動，暢通人民調解的工作渠道;加強人民調解員隊伍建設，確保人民調解在多元化糾紛機制中的基礎性作用和第一道防線作用得以充分發揮。