我國社區教育政策的演進歷程、文本分析和改進策略

沈光輝 陳曉蔚

【摘要】?? 社區教育政策是做好社區教育工作的重要一環，它為社區教育可持續發展提供有力的制度和措施保障。自1988年開始，我國社區教育政策經歷了起步、探索與發展三個階段;從社區教育政策文本的目標、主體、措施和程序四個方面進行分析，探尋社區教育政策發展的客觀規律和價值取向，是研究社區教育政策的核心內容;通過對社區教育政策的演進歷程和文本進行分析，可以發現社區教育政策在供給充分性、實施有效性、體系完備性等方面仍存在諸多問題，政策與制度建設仍是我國社區教育發展的短板與薄弱點。未來社區教育政策的設計與制定，應著重在確立合理的社區教育政策價值取向、形成完善的社區教育政策體系框架、抓住關鍵的社區教育政策突破問題等三個方面加以改進。

【關鍵詞】 ?社區教育;政策;演進歷程;文本分析;改進策略

【中圖分類號】 ?G642.0 ? ? ?【文獻標識碼】 ?A ? ? ?【文章編號】 1009-458x（2019）5-0011-08

從20世紀70年代開始，終身教育的理念席卷全球，并逐漸從一種思潮變成行動，成為許多國家制定教育方針、政策或構建教育體系的指導思想和發展策略。社區教育①作為終身教育的組成部分和重要形式，在許多國家的教育變革和發展中逐漸受到了重視。20世紀80年代，我國的社區教育首先是作為中小學校外教育（以青少年為主體）的補充形式進入人們的視野，進入21世紀，它開始作為終身教育的一種形式（以全體社會成員為主體）被廣泛推廣。這期間全國多地開展了社區教育的實驗與試點，探索社區教育的發展方式與途徑，并從國家到地方形成了一系列政策文件。

目前學界對教育政策的界定大致可以分為兩種類型：一種是用一般政策的界定方式來界定教育政策，認為教育政策就是一個國家或地區在一定的歷史階段為實現歷史使命和任務而制定的教育行動準則和規定。持這種觀點的學者有美國教育政策問題專家彼得森、我國的教育專家葉瀾教授等。另一種是用羅列的方式定義教育政策，如認為教育政策就是國家或地區為教育所制定的方針、法律、規章、綱要、規劃、意見、細則、紀要等各種文件的總稱（張新平， 1999）。這種界定看似包含了方方面面，但卻浮于表面，并沒有觸及教育政策的內涵和本質。我們認為，教育政策的定義至少要包含以下幾點：一是主體，即誰來制定，結合我國實際教育政策的主體包括中央和地方各級黨政機關及相關部門;二是客體，即誰受影響，教育政策就是對教育活動的各方進行規范的政策;三是價值取向，即明確的目的和方向。社區教育政策作為教育政策的一種，可以看作針對社區教育形態的教育政策，它既具有教育政策的一般性，又具有自身的特殊性，同時它也可視作社區發展政策的一個方面。基于上述分析，我們認為社區教育政策是指中央和地方各級黨政機關及相關部門為了實現一定時期內社區教育的目標和任務，對全國及區域內社區教育活動所制定的行動準則和規定。它既包括正式的法律、規章、制度、文件等，也包括領導講話、指示、工作部署等。本文從梳理社區教育政策的演進歷程和政策文本出發，分析社區教育政策的現狀及問題，并對今后社區教育政策的制定提出改進策略。

一、演進歷程

規律是客觀事物發展過程中本質的聯系，是事物本身所固有的深藏于現象背后并決定或支配事物發展的必然趨勢。在對社區教育政策的研究中，可以通過考察社區教育政策發生和發展的過程揭示其本質和發展規律。本文從20世紀80年代社區教育在我國教育政策體系中初現端倪開始，將社區教育政策的演進歷程劃分為起步階段（1988—1995年）、探索階段（1996—2009年）和發展階段（2010年至今）。

（一）社區教育政策的起步階段（1988—1995年）

我國的社區教育政策以1988年為起點，這一年中共中央《關于改革和加強中小學德育工作的通知》指出，要在城市區域或街道創建“社區教育委員會”組織，鼓勵和協調社會各界參與學校工作。雖然文件所關注的對象僅是中小學的德育問題，但這是“社區教育”這一概念第一次在中央政策文件中出現，具有標志性的意義。為此，我們把該文件作為我國社區教育政策的起點。1993年中共中央、國務院《關于印發〈中國教育改革和發展綱要〉的通知》再一次提出要建立“社區教育組織”，進一步明確該組織在“參與中小學管理、優化育人環境”中的作用。1995年，《中華人民共和國教育法》首次確立了終身教育的法律地位，從而也為作為終身教育組成部分的社區教育的發展提供了規范和保障。

在這個階段，社區教育沒有獨立的政策文件，只在其他政策文本中有所表述，并被當作學校教育的一種補充，其服務的對象是青少年，而不是社區的全體成員，教育內容也相對局限于德育工作。但由于其在公開政策文本中開始出現了建立社區教育組織的內容，因此我們認為這是我國社區教育政策正式起步的標志。

（二）社區教育政策的探索階段（1996—2009年）

1996年，教育部在《全國教育事業“九五”計劃和2010年規劃》中提出面向全體社會成員開展社區教育試點工作。1998年，國務院批轉教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》中提出在全國開展社區教育實驗工作，逐步建立和完善終身教育體系。為落實該行動計劃，2000年教育部印發《關于在部分地區開展社區教育實驗工作的通知》，并在全國確定8個城區為首批社區教育實驗區（唐克， 等， 2017）。2004年，教育部出臺《關于推進社區教育工作的若干意見》，對社區教育工作的指導思想、原則和目標、主要任務以及措施保障等提出具體要求，這是教育部首個專門針對社區教育的政策文件，在我國社區教育政策發展歷程中具有里程碑意義（趙艷立， 等， 2011）。2007年《國家教育事業發展“十一五”規劃綱要》提出要“大力發展多樣化的繼續教育和社區教育”。2008年年初，教育部首次認定了 34個“全國社區教育示范區”（余秀琴， 2011）。

這一時期一些地方人大機關、黨政機關及部門開始制定社區教育相關政策法規，因地制宜規范和推進社區教育發展，如整合社區教育資源、建立社區教育保障機制、組織多樣化的社區教育活動等。2005年中國大陸第一部地方性終身教育法規——《福建省終身教育促進條例》在福建省誕生，該條例明確提出社區應當根據自身實際建設社區教育設施，面向社區居民開展社區教育活動。從2007年開始，上海、福建、江蘇、浙江等地黨政部門陸續出臺了開展社區教育工作的指導意見，在社區教育法制化建設和政策保障方面做了積極的實踐探索。

在這個階段，社區教育逐步成為我國構建終身教育體系的重要載體。通過政策的引領，社區教育的服務對象逐漸從青少年轉向社會成員，教育內容也從過去的中小學校外德育教育轉向提高社區居民綜合素質和生活質量的多元教育。相關政策導向促進了社區教育轉向面向社區全體成員的社會文化生活教育。因此我們認為，這個階段可以視為我國社區教育政策的探索階段。

（三）社區教育政策的發展階段（2010年至今）

2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出了“廣泛開展城鄉社區教育”的總體目標。同年，教育部《社區教育示范區評估標準（試行）》的出臺標志著我國社區教育評價機制的形成和運行。2012年中央農村工作會議指出，在農村發展社區教育和培訓是提高農民整體素質、增加農民收入、提升農村經濟的重要途徑。社區教育應成為社會各方面共享的公共平臺，進農村、入農戶，讓盡可能多的社會成員參與進來。同時，會議還指出社區教育應有別于其他教育，要更注重服務于提升居民的精神生活，創設快樂和幸福的生活氛圍。2014年教育部等七部門聯合下發《關于推進學習型城市建設的意見》，提出要廣泛開展城鄉社區教育，推動社會治理創新;構建終身教育體系，促進各類教育融合開放，引導和支持各類學校向社會開放學習資源，與社區融合。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》，把農村社區教育作為提升農村社區公共服務供給水平的重要內容。同年，教育部在《關于加強家庭教育工作的指導意見》中將街道、社區開展的家庭教育指導服務納入社區教育體系。2016年教育部等九部門聯合下發了《關于進一步推進社區教育發展的意見》，對進一步推進我國社區教育發展提出了總體要求、主要任務和保障措施。文件同時把“基本形成具有中國特色的社區教育發展模式”提升到2020年要實現的總體目標的高度加以闡述和強調。2017年中共中央、國務院《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》中把“積極發展社區教育，推進學習型社區建設”作為城鄉社區治理的重要內容。

這一階段一些地方人大機關及政府部門開始大力推進終身教育與社區教育立法，如上海市（2011年）、太原市（2012年）、河北省（2014年）、寧波市（2015年）等先后出臺了地方《終身教育促進條例》。2017年我國首個以社區教育作為地方立法調整對象的《成都市社區教育促進條例》正式頒布實施，該條例明確指出社區教育是現代國民教育體系的重要組成部分，并對社區教育的功能定位、部門職責、資源整合、設施建設、經費保障、人員配備以及表彰獎勵等方面做出了具體規定。在相繼立法的同時，我國一些地方的黨政機關及部門通過發展社區教育來提高社會成員的整體素質、推動基層社區治理和促進和諧社會的構建，陸續出臺了各種專門針對社區教育的政策文件，如福建省教育廳、河北省教育廳、遼寧省沈陽市政府、廣東省江門市政府等先后出臺了推進社區教育工作的實施意見。截至2018年9月，全國已有23個省市自治區陸續出臺了貫徹落實教育部等九部門文件的實施意見。近一年多時間，可以看作我國地方社區教育政策的密集出臺期。

這個階段社區教育日益受到重視，并作為獨立的教育類型進入政策制定者的視野。目前，國家層面出臺了越來越多涉及社區教育的政策文件，并出臺了首個跨部門（多部委）協同推進社區教育的專門政策文件;一些地方也相繼出臺終身教育與社區教育法規，對社區教育活動進行引導、促進和規范。這一階段國家和地方針對社區教育出臺的政策文件逐步增多并初步形成體系，推動了社區教育的蓬勃發展。基于上述分析，我們認為這個階段可以看作社區教育政策的發展階段。

綜上所述，一方面我國的社區教育政策正逐漸將目標導向與問題導向有效地結合起來，不斷推動頂層設計與基層實踐的有機結合，切實推動社區教育的發展;另一方面，社區教育政策體系也逐漸形成合理的體系結構，并能夠有效平衡各個社區教育的利益主體，促進社區教育朝著全面、協調和可持續的方向發展，為我國構建終身教育體系和建設學習型社會奠定了較好的基礎。

二、文本分析

開展社區教育政策研究，對政策文本進行分析是一個重要方法。政策文本中蘊含的價值取向和采用的實施策略是研究社區教育政策的核心內容，它決定了社區教育的發展方向。在本文中，我們主要選取中央及地方黨政機關及其部門發布的與社區教育相關的政策文件作為研究樣本，從目標、主體、措施和程序四個方面進行比較分析，尋找共性，探求規律。

（一）社區教育政策目標

目標一般在政策文本的導語或者前言部分出現，代表了制定者推進社區教育的政策導向，也明確了將來要努力達成的政策目標。我們對現行已經頒布的社區教育政策文本進行分析，把政策目標歸納為以下幾點：一是滿足社區居民的學習需求;二是提高社區居民的整體素質和生活水平;三是促進社區建設與社區治理;四是推動區域經濟與社會發展;五是構建終身教育體系和建立學習型社會。

這五項主要政策目標之間存在著內在邏輯聯系：一是社區作為社會的細胞，只有社區居民的學習需求得到充分滿足，才可能實現構建終身教育體系和建立學習型社會的最終目標;二是社區居民整體素質的提高依賴于學習，而整體素質的提升可以為社區建設和社區治理奠定良好的人文基礎;三是社區建設水平和社區治理能力的提高能夠更好地推動區域經濟社會的發展;四是區域經濟社會的發展為提高社區居民的生活水平提供了物質文化基礎;五是提高社區居民的生活水平，其中一個重要方面是滿足社區居民的學習需求，拓展居民自我提升的有效途徑。從促進人的全面發展角度來看，社區教育政策的最終目標應該是保障和維護社區居民的學習權。只有將目標落在人的身上，才能使自上而下的社區教育政策導向與自下而上的社區教育活動真正融合起來，才能使社區教育政策真正成為保障社區居民權益的政策，才能體現以人為本的價值取向。

（二）社區教育政策主體

我國社區教育政策涉及的主體主要有中央和地方黨政部門，相關學者、專家，大眾傳媒，社會組織和社區居民，等等。從黨政機關及部門角度來講，相關政策文件如果經過中共中央、國務院批轉并逐層下發，則是一個絕對服從的過程。地方在執行過程中可以因地制宜，根據地方實際制定執行辦法，使上級政策更具有可操作性，便于執行。社會組織和社區居民作為重要主體，主要是通過大眾傳媒或相關平臺向上（黨政部門）反饋在具體活動中遇到的問題。總體而言，目前政策主體的范圍比較廣泛，但角色卻輕重有別。

目前，各級黨政部門實際上是我國社區教育政策最核心的主體，而作為主要參與者的社會組織和社區居民，在政策的制定、執行和評估過程中卻被邊緣化了，他們大多是在各級黨政部門的組織下參加系列化的社區教育活動。社區教育發展的實質是動員社區居民的力量，依托社區教育組織，通過參與、協商、互動等方式促進人的全面發展，解決本社區的突出問題，促進社區健康發展。發展社區教育既是各級黨政部門支持社區發展的政策措施，更是社區成員的自覺參與行動，如果忽視社區成員的主體作用，社區教育的參與面與實際效果將會受到影響。保障社區教育政策主體多元化的前提條件是根據多元主體的利益博弈和均衡調整，以政策、法律的形式確定多元主體的權利和義務，從而避免各方在社區教育實施過程中產生矛盾和沖突，導致政策執行偏離預定的目標。

（三）社區教育政策措施

政策措施是實現政策目標的手段和方法。它是各級黨政部門實施資源調配權，引導教育發展方向的重要工具，也是一種政策導向。科學，有效的政策措施是社區教育政策體系的構成要素。當前我國社區教育政策措施的重點主要集中在以下幾個方面：加強組織領導、完善體制機制、建立健全網絡機構、開展教育教學活動、創建學習型組織、整合開發教育資源、加強隊伍建設、提供經費保障、強化檢查督導以及開展宣傳和理論研究等。

從政策措施的主要內容看，社區教育政策需要著力解決的問題是：如何整合教育資源，即如何調動社會各方資源，整合發揮社區資源的教育作用，避免重復浪費;如何擴大社會參與度，即如何引導和選取社區教育內容，創新社區教育形式，擴大社區教育受眾面;如何提升社區教育服務能力，即如何加強課程資源建設，提高社區教育隊伍專業化水平，實現內涵式、可持續的發展;如何推進社區教育信息化，即如何適應“互聯網+社區教育”的要求，構建覆蓋城鄉、開放便捷的社區數字化學習公共服務平臺，為社區居民提供線上線下相結合的學習支持服務;如何建立社區教育治理體系，即如何推動形成黨委領導、政府統籌、多元主體參與的管理體制與運行機制;如何建章立制，即如何解決社區教育管理、評估、保障等問題，理清各方職責，讓社區教育有法可依、有章可循。

（四）社區教育政策程序

政策的制定一般都有相對規范的程序，包括問題提出、方案設計、比較評估、合法化等步驟，目前我國社區教育政策的制定也基本按照這個程序。政策設計要遵循民主性、開放性、多樣性和創造性的原則，才能從不同的角度提出多種不同的方案。政策方案的比較評估是對政策方案的可行性和有效性進行系統的分析和比較，采用的評估方式不同結論可能完全不同。因此，設計社區教育政策方案也要在分析社區教育存在問題的基礎上，提出多種可供選擇的解決方案。在比較和評估社區教育政策方案時，決策者要充分論證，在各方力量的博弈中尋求共贏的方案，并依據當地的實際情況進行取舍。社區教育政策的合法化是指依據法定權限和程序，經過權力機關或者有關部門的審批，明確社區教育政策的合法性。政策的合法化使政策獲得法律保護，具有強制力，是保障政策有效執行的前提和關鍵。

三、改進策略

從20世紀80年代開始，我國社區教育經歷了30多年的發展，取得了長足的進步。同時，各級黨政部門在政策制定及實施方面也探索出一些有益的經驗，起到了推動社區教育發展的重要作用。但目前我國社區教育政策在政策供給充分性、政策實施有效性、政策體系完備性等方面仍存在諸多問題，主要表現在以下三個方面：一是社區教育政策的缺位與滯后。由于我國的社區教育起步較晚，受眾面還不夠大，區域間發展不平衡，社會重視程度較低，目前仍然處于社會政策與教育政策關注的邊緣地帶;社區教育工作口頭傳達與布置居多，正式政策文本較少。二是社區教育政策的粗放與散落。我國社區教育政策缺乏完善的政策體系，有關政策內容散落于各類社會政策與教育政策文本之中。由于缺乏統籌規劃，造成政策結構單一，未能有效形成社區教育與社會發展有機結合的機制，且與其他教育形式之間缺乏互聯互通的“立交橋”。三是社區教育政策的失調與分散。社區教育是大教育，涉及多個主管部門，且與社會建設與基層社區治理緊密相連，需要多部門協同推進與廣泛的社會參與。目前我國社區教育政策制定仍以教育部門為主，相關部門并沒有真正有效參與，以至于在涉及社區教育發展和管理問題時往往出現責權不清、各自為政、政出多門等問題。這些都需要各級黨政機關及部門，特別是教育部門在未來制定與完善社區教育政策的過程中加以改進。

（一）確立合理的社區教育政策價值取向

價值取向是價值哲學的重要范疇，它指的是一定主體基于自己的價值觀，在面對或處理各種矛盾、沖突、關系時所持的基本價值立場、價值態度以及所表現出來的基本價值取向（百度百科， 2017）。對于我國社區教育政策來說，其蘊含的價值可具體化為：保障社區居民自主學習權的價值、追求教育公平正義的價值、服務社會民生與個體全面發展的價值和推動社區建設與社區治理的價值。

1. 保障社區居民的自主學習權

我國《憲法》和《教育法》規定，國家依法保障公民受教育權利與學習權利。聯合國教科文組織對社區教育的界定指出，不能將社區教育簡單地看作在社區內開展，旨在促進社區發展的教育;實際上，社區居民在社區教育中的主導權和決定權才是社區教育有別于其他教育類型的根本所在。因此，以社區居民為主體，保障全體居民的自主學習權應當成為社區教育政策首要的價值取向。我國社區教育的發展經驗表明，僅靠政府推動來開展社區教育是遠遠不夠的，盡管我國“社區教育帶有鮮明的頂層發動、政府推進特征”（錢旭初， 等， 2018），但只有尊重和維護社區居民的需求和權益，使社區居民真正成為社區教育的主人翁，并對社區教育具有一定的決策權，才能從根本上推動社區教育發展。

2. 追求教育公平正義

教育公平包括教育權利平等、教育機會平等、教育效率均衡和教育補償（龍安邦， 等， 2013）。社區教育是一種立足社區的開放的教育組織形式，它的教育形式、手段更加靈活，更加貼近社會需求，教育內容更加豐富，教育的連續性更好，更加符合終身教育的理念，是我國構建現代教育體系的重要組成部分。社區教育以“有教無類”與廣覆蓋、普惠性、多樣化為基本準則，同時采用個性化的教育方法，通過優化整合和合理分配社區內的教育資源使社區居民公平地受到教育，進而成為普通民眾賦權增能、素質提升和能力培養的最優平臺。因此，在制定與執行社區教育政策的過程中，應當面向全體社區居民征求意見，公平、公正地整合共享社區內的教育資源，保障每位居民的受教育權，最大限度地滿足全體居民的學習需求。

3. 服務社會民生與個體全面發展

教育是民生之基，是強國富民的基礎。改善民生是為了讓廣大民眾過上好日子，更好地生存和發展。社會需求一般可以分為三個層次：最底層的需求是基本的生活保障，即最基本的生存條件;第二個層次是在生存保障基礎上有發展的機會，即社會有足夠的就業機會，能夠提供應有的職業培訓;第三個層次是個體能夠得到全面的發展，即社會成員都有條件獲得自我提升的機會，實現身心的自由發展。社區教育是通過為社區居民提供學習機會，提升居民適應社會的能力，提高居民的生活品質，從而實現促進個體和社區的共同發展，最終實現全社會的進步。為此，在設計社區教育政策時應始終堅持以人民為中心，以民生發展為主線，以促進個體全面發展為目標，最終實現社會的進步與發展。

4. 推動社區建設與社區治理

社區教育既是教育事業的重要組成部分，也是基層社會建設和社區治理的重要組成部分。從社區教育發展趨勢看，強化教育屬性與社會屬性的融合，進而實現社區教育從教育主體本位向社會主體本位的轉變，是未來社區教育與社會協調發展的第二次飛躍（沈光輝， 等， 2015）。社區教育是一種社區發展的行為，它是推動教育發展與社區建設有機融合，進而促進社區治理與社區和諧的基本、有效的途徑與方式之一。因此，社區教育的出發點和歸宿本來就是立足社區、依靠社區、服務社區，制定社區教育政策就是要使社區教育更好地融入并服務于社區建設和社區治理，這是社區教育區別于其他教育類型的本質特征所在。

（二）形成完善的社區教育政策體系框架

形成完善的社區教育政策體系框架是指社區教育政策的各個有機構成部分要相互聯系、相輔相成，成為一個整體。只有在政策體系框架中體現了先進準確的目標理念、務實可行的實施路徑、具體有效的保障機制，才能有效地發揮政策的整體效能，推動社區教育的改革和發展。因此，構建健全完善的社區教育政策體系框架，是實現社區教育目標的關鍵所在。社區教育政策體系框架主要由決策、實施和保障三大部分組成，抓住決策機制、實施路徑和保障措施三個關鍵問題加以改進，并形成相輔相成的體系框架，是未來制定社區教育政策的重點。

1. 提高社區教育政策決策水平

決策是提出問題、確立目標、設計和選擇方案的過程。決策是政策制定的重要環節，貫穿于政策制定的全過程。它主要解決“做什么”的問題，以及回答“政策活動從何處開始、要經過哪些階段、是如何進行的”等問題。社區教育政策的決策主要包括政策的制定程序、決策機制、協調與監督制度以及評價與反饋手段等，即擬定社區教育的發展方向、檢測社區教育的實施效果，以及協調社區教育推行過程中各相關部門之間的關系。要提高社區教育政策的決策水平，首先，要提高政策文本的針對性、準確性和可執行性，這樣才能保證社區教育政策目標明確、清晰易行、有效貫徹;其次，要科學設定多維度的社區教育評價體系，全面測量社區教育的發展水平，及時檢視社區教育政策推行過程中的問題;最后，要構建民主、公開的多元決策機制，采取黨政主導、民眾參與、專家咨詢的多元決策模式，保證社區教育政策的公平、公開、公正，使政策符合人心、真正可行。

2. 明確社區教育政策實施路徑

實施路徑是確保社區教育政策文本設定的目標能夠如期實現并轉化為實踐行動的“路線圖”。它主要解決“怎么做”的問題。社區教育政策的實施路徑主要包括設定目標任務、建立健全機構網絡、整合開發社區教育資源、創新教育內容與形式、確定重點服務人群、深化教育內涵發展與質量提升以及制定銜接與協調制度等。要有效實施社區教育政策，首先，要明確社區教育政策的最終目標，制定各項任務的分解表，細化責任分工，確保社區教育各項工作落實;其次，要根據政策目標，結合實際提出具體可行的實施意見，并制定科學合理的配套政策，統籌兼顧多元利益訴求，保障社區教育政策順利進行;最后，要鼓勵各地積極探索，勇于創新，創造性地實施社區教育政策，同時要加強督促檢查，充分運用督查成果，完善措施，提升政策實施的有效性。

3. 強化社區教育政策保障措施

保障措施是針對具體問題的解決辦法，也是實現社區教育政策文本設定的目標與任務的關鍵。它主要解決“怎么做得成”的問題。社區教育政策的保障措施主要包括組織領導、管理體制、運行機制、經費投入、督促評價制度及宣傳輿論支持等。要實現社區教育政策的保障功能，首先，要加強組織領導，健全體制機制，實現在制度保障下的層層落實，確保政策取得實實在在的成效;其次，要強化政策保障，加強過程監督，有效消除風險隱患，為社區教育工作提供條件支持，提升政策保障能力;最后，要廣泛宣傳社區教育政策，使大眾對社區教育有更清晰、詳盡的認知，鼓勵社區各界支持社區教育相關工作，營造良好的社會環境和輿論氛圍。

（三）抓住關鍵的社區教育政策突破問題

在確立社區教育政策價值取向、形成政策體系框架的同時，還需要抓住影響和制約社區教育政策發揮作用的幾個關鍵問題。

1. 加強社區教育政策規范化

從社區教育政策文本分析中可以發現，我國現行的社區教育政策存在著對理念的理解不到位，自上而下行政色彩過濃，社會力量和社區居民參與不足，政策文本中的規定不夠具體、比較模糊，相關條款比較抽象、可操作性差，上級黨政機關對地方及各職能部門的責任沒有做出明晰的規定等諸多問題。縱觀國內外推行社區教育的經驗，都經歷了一個社區教育規范化的過程。為此，首先，要明確社區教育的目標定位和基本功能，通過政策引導和規范，對社區教育的本質特征做出科學而明晰的界定，明確社區教育的主要功能、服務對象、管理體制、運行機制和內容形式等，解決好社區教育在實施過程中存在的“社區教育是個筐，什么都往里面裝”的“泛化”問題，和簡單地用傳統的學校教育標準衡量社區教育的“窄化”問題。其次，要明確政府、社會和個人在社區教育中的責任，即界定好社區教育政策不同執行主體的責任。其中，政府應發揮主導作用，通過協調其他主體間的關系制定政策措施和建構制度體系，引導社區教育健康有序發展;社會力量應成為社區教育的主要實施者，為社區居民提供多樣化的學習機會和學習途徑;社區居民應成為社區教育的全程參與者，享有受教育的權利，并為此承擔相應的義務。

2. 推動社區教育政策制度化

目前，社區教育政策的供給仍然不足，已成為制約社區教育發展的短板與薄弱點。各地開展社區教育仍然存在著靠經驗而不是靠政策、靠人治而不是靠法治的現象。同時，由于社區教育尚缺乏科學、合理的統籌規劃與總體設計，加之相關部門之間協調不暢，在政策制定和實施過程中往往容易出現政出多門、各自為戰的現象，甚至出現不同部門出臺的政策不兼容、相沖突的問題。制度是管根本、管長遠的辦事規程與行動準則，建立完善的制度體系是社區教育可持續發展的基礎與保障。2016年教育部等九部門文件提出，要以建立健全社區教育制度為著力點，把形成完備的社區教育制度體系作為創新發展社區教育的突破口和重要內容。為此，首先，要加強終身教育或社區教育法規建設，在國家層面尚未出臺終身教育專門法律之前各地可借鑒福建、上海、太原、河北、寧波和成都的做法，制定地方性終身教育或社區教育法規，用法規來固化社區教育的經驗和做法，同時發揮法規在引領、促進、規范、保障等方面的作用，推動社區教育進一步發展并向縱深推進。其次，要規范社區教育政策主體的行為，構建適應黨政主導、多元主體協同治理的社區教育政策體系，協調各方行為，調動各方積極性，充分發揮多元主體的作用。最后，要發揮政府作為政策核心主體的作用，明確政府在經費投入、師資隊伍配備、設施設備建設、教育資源整合開發共享等方面的職責，為社區教育發展提供人力、財力、物力等方面的政策保障。

3. 推進社區教育政策科學化

我國的社區教育具有鮮明的中國特色與地方特點，既不能生搬硬套其他國家成功的政策經驗，也不能簡單照抄國內先進地區的政策舉措。如何從我國的具體實際和基層社區教育的鮮活實踐出發，從理念轉變、機制設計和方法創新入手，推進社區教育政策的科學化，將是當前乃至今后一個時期建設與完善社區教育政策體系的重要課題。所謂推進社區教育政策科學化，是指要發揮好社區教育政策的引領、規范、促進與保障作用，促使社區教育發展符合教育的普遍規律和社區教育的特殊規律，與社區教育發展的實際狀態相匹配，真正起到為學習型社會建設添磚加瓦的作用。為此，首先要加強社區教育政策體系的適切性，堅持統一性與多樣性相結合，既要抓住共性問題，更要立足個性問題，根據我國區域發展與城鄉發展不平衡的現實狀況，采取分類推進、分步推廣的方法，鼓勵各地因地制策、精準施策，提高社區教育政策的可靠性與準確性。其次，要把頂層設計與基層實踐緊密結合起來，突出目標導向和問題導向，使社區教育政策更具有針對性。在設定政策目標任務時，既要體現前瞻性，把握社區教育發展的方向與趨勢;又要立足現實性，善于在社區教育改革發展實踐中發現問題，并針對問題提出切實可行的政策方案與措施。最后，要提高社區教育政策實施的有效性，把“自上而下”與“自下而上”結合起來，著重建立民主決策機制、居民有序參與機制、信息反饋機制與社會評價機制，促進政策執行主體由“任務驅動”轉為“需求驅動”，增強政策內容的完善性與權威性，提高政策措施的針對性與可操作性。

我國社區教育政策經歷了三十年的發展歷程，在中央和地方各級黨政機關及相關部門與社會各界的推動下，已經初步形成從政府行為轉向政府主導、多元主體共同參與，從零散、粗放轉向系統化、體系化，從各自為政轉向協同治理的政策體系格局，總體上呈現出與時俱進的時代特征。但與蓬勃發展的社區教育實踐相比，在政策供給的充分性、實施的有效性、體系的完備性等諸多方面仍然存在問題，政策與制度建設仍是我國社區教育發展的短板與薄弱點。隨著終身教育與學習型社會的不斷發展，未來社區教育政策的設計與制定，應堅持“高站位”與“接地氣”相結合，著重在明確價值取向、形成完備體系、解決關鍵問題三個方面加以改進，為社區教育進一步發展提供強有力的保障。

（上海市教育科學研究院職業與成人教育研究所國卉南博士對本文提出修改意見，特此致謝！）

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收稿日期：2018-07-13

定稿日期：2019-01-07

作者簡介：沈光輝，教授，福建廣播電視大學副校長;陳曉蔚，碩士，助理研究員，福建廣播電視大學社區教育研究院。（350013）

責任編輯 單 玲