“舊城改造”應成為新型城鎮(zhèn)化信貸業(yè)務的著力點

許 偉

(平安銀行合肥分行，安徽 合肥 230051)

在不斷深化改革的背景下，城鎮(zhèn)化加速及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展已是大勢所趨，商業(yè)銀行必須順應趨勢，把握城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中所蘊含的巨大市場機遇，為新型城鎮(zhèn)化進程提供資金信貸支持。新型城鎮(zhèn)化信貸具有業(yè)務領域?qū)挕⒏采w范圍廣等特點，但新型城鎮(zhèn)化信貸特別是對公授信業(yè)務須在何處著力應引起思考。通過研究，我們認為在當前信貸業(yè)務實踐中，舊城改造項目應逐步成為新型城鎮(zhèn)化信貸的著力點。

1 舊城改造是新型城鎮(zhèn)化的重要路徑

城鎮(zhèn)化離不開對土地要素的經(jīng)營，但我國人多地少，實施嚴格的耕地紅線保護制度，土地要素的經(jīng)營主要依靠“存量挖潛”與“創(chuàng)造增量”兩種方式。當前，增量土地(指標) 的創(chuàng)造主要是通過“拆舊建新”等方式實現(xiàn)，“拆舊”主要是指通過對農(nóng)村建設用地及農(nóng)村宅基地的整治，利用“城鄉(xiāng)建設用地增減掛政策”，將農(nóng)村減少的建設用地指標調(diào)劑到城市使用; “建新”實際上是將通過各種途徑獲取的建設用地指標用來征用土地、建設新城、出讓土地，從而實現(xiàn)土地資源在空間上的價值交換。增量土地(指標)的創(chuàng)造過程是城鎮(zhèn)化的重要路徑，但與新型城鎮(zhèn)化“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)互動、和諧發(fā)展”等內(nèi)涵要求可能并不完全吻合，因為產(chǎn)業(yè)驅(qū)動的城鎮(zhèn)化將是一個較為緩慢的過程，所以地方基層政府容易偏離新型城鎮(zhèn)化的政策初衷，將新型城鎮(zhèn)化視同為又一個“搭便車盛宴”。當然，產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設以及農(nóng)村土地綜合整治等項目依然是銀行關注的要點，但必須意識到將信貸資金投入到“荒毛之地”上造新城，換言之，空有規(guī)劃而缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的大規(guī)模造新城運動終將是不可持續(xù)的，另外土地增減掛政策的異化、對新增建設用地指標的過度追求可能會導致農(nóng)民利益的受損，也有悖于深化改革的方向，從而不利于信貸資金的安全。這就促使我們在城鎮(zhèn)化信貸投放領域中進一步優(yōu)選，考慮土地資源的“存量挖潛”領域。

城市的發(fā)展始終離不開對存量土地資源的挖潛。城市的升級改造是城市發(fā)展的內(nèi)在需求，特別是在中西部省份城鎮(zhèn)化率相對較低的現(xiàn)實背景下，城市產(chǎn)業(yè)的升級、城市面貌的改觀等都需要對原有的城市規(guī)劃布局進行調(diào)整，不可避免會涉及舊街道、舊廠房、舊村莊的拆遷改造。舊城改造是土地集約利用的重要體現(xiàn)，在解決好利益再分配問題的前提下，在舊城改造存量土地的挖潛升級中將會達成多贏的局面，因而舊城改造是新型城鎮(zhèn)化實施的重要路徑。

2 舊城改造信貸業(yè)務中的幾個關鍵性問題

舊城改造有多種學術定義上的解釋，我們主張對舊城改造在概念上做外延式的理解，將除“造新城”以外的涉及城市的改造升級，包括棚戶區(qū)改造、城中村改造，土地一級開發(fā)以及周邊的基礎設施建設等內(nèi)容都理解成舊城改造，這樣理解的目的是使我們的認識從對政策的教條式理解中解放出來，站在更高的層面去進行信貸實踐，科學地進行授信業(yè)務拓展與授信方案設計。在明晰相關概念的基礎上，當前仍需要對“舊城改造”信貸業(yè)務中的幾個關鍵性問題作進一步的厘清。

一是舊城改造與基礎設施建設的關系。基礎設施建設在相當長的時間內(nèi)依然會是政績驅(qū)動下政府“經(jīng)營城市”策略的重點工作，由于單純的基礎設施建設缺乏自身現(xiàn)金流，傳統(tǒng)的“修路造橋”授信模式難以滿足嚴格監(jiān)管與科學信貸的要求。但對于商業(yè)銀行而言，如果將基礎設施建設放置到城市升級改造的大背景下考察，就會認識到“舊城改造后地塊價值提升的空間決定于周邊基礎設施配套”的一般常識，所以在內(nèi)在邏輯上，我們主張將基礎設施建設視為舊城改造不可分割的一部分。簡言之，周邊的市政道路、地下管網(wǎng)、基本配套等基礎設施配套是土地價值實現(xiàn)的必要條件，基礎設施建設的價值體現(xiàn)在舊城改造地塊后續(xù)的經(jīng)營中。

二是舊城改造與土地一級開發(fā)及土地收儲的關系。舊城改造的最大目的在于存量土地的價值再造，而土地一級開發(fā)實際上是“毛地”“生地”變“凈地”“熟地”的過程，主要是完成“通平”工作，是存量土地價值再造流程中的重要環(huán)節(jié)。土地一級開發(fā)的主體有多樣性的特征，但土地的最終上市離不開土儲中心，土地一級開發(fā)是地塊最終實現(xiàn)收儲與上市交易的所有前端環(huán)節(jié)之和。土儲中心代表政府壟斷土地的上市供給，但受制于土儲中心自身職能、人員及資金限制，土儲中心不會陷入日常的拆遷動員、張榜公示、補償發(fā)放等細節(jié)問題，這些相對煩瑣的問題都由區(qū)一級政府協(xié)調(diào)，最終由街道和居委會等基層組織去解決。實際中，土地收儲中心與區(qū)政府(原有的土地所有人) 簽訂收儲協(xié)議，雙方核算收儲成本，收儲成本一般會覆蓋土地一級開發(fā)的成本，土地出讓后的凈收益將按照規(guī)定在市、區(qū)財政間進行分潤。土地一級開發(fā)內(nèi)含于舊城改造中，而舊城改造后土地價值的最終實現(xiàn)離不開土儲中心，土地一級開發(fā)成本的回撥也離不開土儲中心，雙方的關系很交織，對于銀行而言，選擇介入的時點不同決定了不同的授信模式與方案。

三是舊城改造與棚戶區(qū)改造等保障性安居工程建設的關系。新一屆政府將民生工程建設提升到前所未有的高度，包括棚戶區(qū)改造在內(nèi)的保障性安居工程是政治任務，是地方政府真正要做的事情。即使“九個鍋蓋蓋十個鍋”，或者說“拆東墻補西墻”也好，沒有信貸資金支持也是肯定要建設的，所以我們主張將舊城改造與棚戶區(qū)等保障性安居工程建設適當?shù)丶右月?lián)系。因為政府主導項目中政府的支持意愿、協(xié)調(diào)力度至關重要，“信貸資金也要講政治”。實際業(yè)務中，有些地區(qū)的確將棚戶區(qū)改造、城中村改造、拆遷安置房建設等聯(lián)系在一起，改善居住環(huán)境、提升城市形象，通常的模式不外乎對原有的土地進行拆遷，拆遷后一部分土地用于安置，另一部分土地用于出讓，出讓的收入作為安置資金的來源，核心要點還是在于通過對同一塊土地的容積率的重新調(diào)整和用途的重新規(guī)劃，實現(xiàn)存量土地的價值增值，從而實現(xiàn)對原來利益主體的補償。

四是舊城改造與銀行其他業(yè)務的聯(lián)動關系。舊城改造貸款的目的不僅僅是“放貸款收利息撈中收”，更重要的是為落實國家戰(zhàn)略作注解并密切與地方政府層面的關系，通過落地網(wǎng)點去重構(gòu)以前銀行可能相對忽視的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道及居委會關系。另外，業(yè)務合作的基礎是信任，“沒有信任就沒有信貸”，有信貸業(yè)務的帶動，后續(xù)的業(yè)務機會才可能會不斷涌現(xiàn)，對于輕資產(chǎn)業(yè)務的發(fā)展也更加有利，對拆遷安置款代發(fā)等零售業(yè)務、普惠金融也是一個促進，以點帶面的輻射效應逐步顯現(xiàn)，實現(xiàn)“風險調(diào)整后的收益最大化”。

3 舊城改造信貸主要模式辨析

當前，舊城改造主要有政府主導和社會資本主導兩種模式，兩種模式的核心問題實際上是利益分配問題，政府獲取更多的(甚至全部) 土地增值利益，就必須承擔更大的資金投入壓力; 如引入社會資本采取PPP 等模式，其資金投入壓力就會減少，但政府必將讓渡部分土地增值利益。

一是政府主導模式。政府主導是當前棚戶區(qū)及舊城改造主流模式。此類模式中，與銀行直接對接并對區(qū)域內(nèi)項目有話語權的主要是縣區(qū)一級的財政局、城投公司等融資單位，但是現(xiàn)實中存在的主要問題是縣區(qū)一級負責項目融資的單位與實際使用資金的單位往往不能對接，如一個舊城改造項目是由街道具體實施的，包括項目的立項、報建、實施流程等安排，但街道一般不是融資主體，缺錢了就會“開口”找財政“要錢”，導致對整個舊改項目缺乏從融資視角的考慮，典型問題是銀行關注的“四證主體一致性”以及“還款來源確定性”的問題，所以政府主導模式的項目中，政府內(nèi)部關系是否順暢、協(xié)調(diào)力度如何對項目融資至關重要。政府主導模式中借款主體的選擇以及舊城改造項目的包裝也很重要，如果是銀保監(jiān)口徑“監(jiān)管類平臺”為借款主體，根據(jù)監(jiān)管規(guī)定和舊城改造較為接近的貸款投向是土儲、保障房或者在建工程進度達60%以上且現(xiàn)金流測算全覆蓋的在建項目，所以通過土地儲備貸款以及保障房項目建設貸款等品種之名行舊城改造之實，在程序和流程上相對規(guī)范; 如果是銀保監(jiān)口徑“監(jiān)測類平臺”為借款主體，根據(jù)監(jiān)管要求，需“嚴格遵守產(chǎn)業(yè)政策、信貸政策和一般公司貸款條件”“不得發(fā)放保障性住房和其他公益項目貸款”，所以應避免為舊城改造中保障性住房建設或容易認定為公益性項目提供信貸資金，但不論是“監(jiān)管類”平臺還是“監(jiān)測類”平臺，項目的現(xiàn)金流情況均是要首先考慮的，另外還都要履行“總行統(tǒng)一授信，逐筆審批”流程。如果暫時以“類平臺公司”國資公司作為借款主體，應該要求項目合規(guī)性文件中項目法人名稱一致，對于一些原來在城投公司名下的證件，應變更到借款主體名下，對于不能變更的，應謹慎介入，避免合規(guī)風險以及后續(xù)的監(jiān)管風險。在當前嚴控地方政府債務背景，商業(yè)化運作至關重要，需界定好商業(yè)和公益的邊界。

二是社會資本主導模式。社會資本介入到舊城改造中，多以房地產(chǎn)企業(yè)或者建筑業(yè)企業(yè)資金為主，一般目的都是獲取舊城改造之后的建設用地，主要流程無非是社會資本先與政府簽訂《合作框架協(xié)議》等法律文書，雙方約定在一定區(qū)域內(nèi)進行包括為征地拆遷安置房提供資金、市政基礎設施及“六通一平”等建設內(nèi)容，同時確保合作區(qū)域未來的規(guī)劃中要有一定比例的商住建設用地，主要通過競拍條件的設置使其有一定的優(yōu)先競拍優(yōu)勢，或者在不拿地的情況下，按照事先約定的分成比例在第三方獲取土地后進行利潤的分成、回撥。由于這類項目涉及大量的政府關系協(xié)調(diào)，同時面臨政策風險、拆遷風險、資金及成本控制風險等多重風險因素，現(xiàn)階段多以央企、國資公司為主，以往多以BT 模式開展，近兩年來主要采取PPP 模式加上政府購買等形式。社會資本主導模式下利益錯綜復雜，對開發(fā)企業(yè)的股東背景、資本實力、營運經(jīng)驗等要求較高，當前信貸資金介入應當謹慎。

總之，由于舊城改造是實施新型城鎮(zhèn)化的重要路徑，商業(yè)銀行應在總結(jié)以往開展政府融資平臺貸款業(yè)務經(jīng)驗教訓的基礎上，結(jié)合政策動向和各地實際進行研究，將舊城改造作為新型城鎮(zhèn)化貸款的業(yè)務著力點，努力實現(xiàn)將業(yè)務發(fā)展和支持實體經(jīng)濟、落實國家戰(zhàn)略有機統(tǒng)一。