淺論農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展及“三資”管理存在的問(wèn)題與對(duì)策

上海市浦東新區(qū)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理指導(dǎo)站 唐建明

隨著我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn),農(nóng)村集體“三資”(資產(chǎn)、資金、資源)的管理問(wèn)題日益成為廣大群眾關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，而農(nóng)村集體“三資”構(gòu)成比較復(fù)雜，既有現(xiàn)金，又有實(shí)物；既有不動(dòng)產(chǎn)，又有動(dòng)產(chǎn)；既有自然性資源，又有經(jīng)營(yíng)性資源；既有村集體創(chuàng)造的財(cái)富，又有上級(jí)下?lián)艿难a(bǔ)助資金，給農(nóng)村集體“三資”管理帶來(lái)一定困難。

1 農(nóng)村集體“三資”的概念

農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源屬于鎮(zhèn)、村(組)集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員集體所有，是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。概括起來(lái)就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有和控制的，由集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行生產(chǎn)和生活的財(cái)富。它包括了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的資金、資產(chǎn)和資源。

2 農(nóng)村集體“三資”的組成

(1)資金。

屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的以貨幣形式存在的現(xiàn)金、存款及有價(jià)證券等。包括集體經(jīng)濟(jì)組織及其所屬企業(yè)的經(jīng)營(yíng)收入、發(fā)包上交收入、投資收益、集體建設(shè)用地收益、資產(chǎn)處置等集體收入；上級(jí)轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)助補(bǔ)償金、“一事一議”資金等。

(2)資產(chǎn)。

指鎮(zhèn)、村、組集體經(jīng)濟(jì)組織擁有和控制的能以貨幣計(jì)量的經(jīng)濟(jì)資源，包括各類(lèi)財(cái)產(chǎn)、債權(quán)和其他經(jīng)濟(jì)權(quán)利。

(3)資源。

依法屬集體經(jīng)濟(jì)組織所有的、可開(kāi)發(fā)利用和生產(chǎn)生活的自然資源，包括土地、山林、荒地、灘涂、水面等。

3 農(nóng)村集體“三資”的作用

3.1 農(nóng)村集體“三資”是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)基礎(chǔ)

集體經(jīng)濟(jì)最原始的物質(zhì)基礎(chǔ)包括三個(gè)方面：一是農(nóng)業(yè)合作化以來(lái)廣大人民群眾辛勤勞動(dòng)而形成的集體積累；二是合作化期間農(nóng)戶入社的土地；三是合作化農(nóng)戶入社的農(nóng)用工具、器具和牲畜等，至此，農(nóng)村集體三資的雛形已基本形成。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)了人民公社的集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，集體經(jīng)濟(jì)組織在完成農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)任務(wù)后，基本做到自給自足，集體經(jīng)濟(jì)組織有了一定的積累；到20世紀(jì)80年代農(nóng)村實(shí)行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)制度，并且大辦工業(yè)實(shí)行工農(nóng)聯(lián)營(yíng)，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯提高；90年代實(shí)行改革開(kāi)放，招商引資、土地批租、工業(yè)園區(qū)建設(shè)等，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到顯著增強(qiáng)；到21世紀(jì)，經(jīng)過(guò)農(nóng)村稅費(fèi)改革，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展、第三產(chǎn)業(yè)的崛起、樓宇經(jīng)濟(jì)的起步等，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已到了舉足輕重的歷史時(shí)期，農(nóng)村集體“三資”的有效利用貫穿了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全過(guò)程。

3.2 農(nóng)村集體“三資”是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村廣大人民群眾走共同富裕的物質(zhì)保障

農(nóng)村集體“三資”是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織增強(qiáng)服務(wù)功能，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義新農(nóng)村的重要前提。 目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擔(dān)負(fù)著宣傳和貫徹落實(shí)黨的農(nóng)村政策，組織農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重任。增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)功能，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，集體經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)領(lǐng)域、范圍不斷拓展，文化、衛(wèi)生、基建、養(yǎng)老等農(nóng)村公益事業(yè)的投入，大部分依靠村級(jí)集體解決，在公共財(cái)政難以覆蓋的地方，就是集體經(jīng)濟(jì)在為農(nóng)民提供服務(wù)，而這些服務(wù)功能的增強(qiáng)、服務(wù)水平的提高、服務(wù)范圍的擴(kuò)大，都有賴(lài)于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也有賴(lài)于集體資產(chǎn)的保值增值。 總之，管好、用好農(nóng)村集體“三資”，一是拓展農(nóng)民的就業(yè)范圍；二是提升集體經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)功能；三是提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

3.3 農(nóng)村集體“三資”是夯實(shí)黨在農(nóng)村基層執(zhí)政地位的基石

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，尤其是村級(jí)組織是黨在農(nóng)村開(kāi)展各項(xiàng)工作和凝聚戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)的基礎(chǔ)，是黨和政府聯(lián)系廣大農(nóng)民群眾的橋梁和紐帶。因此，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)不單純是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)關(guān)系黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位的政治問(wèn)題，是鞏固農(nóng)村基層黨組織的根本保證。而集體資產(chǎn)就是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的本錢(qián)。沒(méi)有集體資產(chǎn)，集體經(jīng)濟(jì)就成了無(wú)源之水、無(wú)米之炊。

4 當(dāng)前農(nóng)村集體“三資”管理存在的問(wèn)題

4.1 農(nóng)村集體“三資”中部分資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清

對(duì)農(nóng)村集體“三資”進(jìn)行清產(chǎn)核資時(shí)，發(fā)現(xiàn)部分資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不清，沒(méi)有明確的歸屬。造成此問(wèn)題的主要原因是歷史原因，經(jīng)過(guò)幾次換屆，誰(shuí)也不知道資產(chǎn)權(quán)屬歸誰(shuí)，個(gè)別涉及鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)組織的界定，個(gè)別涉及國(guó)有、集體之間的界定。

4.2 農(nóng)經(jīng)人員缺乏，專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)不高

農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的日常指導(dǎo)和監(jiān)督工作。但是，由于基層農(nóng)經(jīng)部門(mén)人員緊張，從事農(nóng)經(jīng)工作的很少，且普遍存在專(zhuān)業(yè)素質(zhì)較差，同時(shí)農(nóng)經(jīng)工作量大，工作范圍涉及較廣，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門(mén)監(jiān)督力度不夠，因此導(dǎo)致了農(nóng)經(jīng)部門(mén)的監(jiān)督職能弱化，監(jiān)督力度不夠，造成了對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的水平和質(zhì)量的下降。

4.3 風(fēng)險(xiǎn)控制制度不夠健全

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立和完善農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理、責(zé)任考核和風(fēng)險(xiǎn)控制等制度，就目前來(lái)看，財(cái)務(wù)收支預(yù)決算、開(kāi)支審批、資金管理、票據(jù)管理、財(cái)務(wù)公開(kāi)、壞賬核銷(xiāo)和內(nèi)部控制制度，以及責(zé)任考核制度等都已建立，普遍缺的就是風(fēng)險(xiǎn)控制制度。

4.4 農(nóng)村集體“三資”管理監(jiān)督管理不到位

集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)事會(huì)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督不夠，形同虛設(shè)，當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)組織都設(shè)有監(jiān)事會(huì)，但監(jiān)事會(huì)成員大多數(shù)是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，有的是怕得罪村干部，不想監(jiān)督；有的是由于素質(zhì)不高、年齡大，監(jiān)督不了，不能起到很好的監(jiān)督作用，使民主監(jiān)督流于形式。

4.5 對(duì)農(nóng)村集體“三資”管理不夠規(guī)范

4.5.1 資產(chǎn)管理方

部分農(nóng)村集體房屋資產(chǎn)出租不夠規(guī)范。一是租期過(guò)長(zhǎng)；二是租金拖欠；三是租金偏低；四是無(wú)租賃合同；五是無(wú)償使用。

4.5.2 資金管理方面

一是存在出借資金，出借給農(nóng)村集體參股企業(yè)(不絕對(duì)控股)，出借給私營(yíng)企業(yè)甚至出借給個(gè)人；二是存在購(gòu)買(mǎi)股票、基金和理財(cái)產(chǎn)品。

4.5.3 資源管理方面

一是土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，存在拖欠租金、流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低，流轉(zhuǎn)費(fèi)低和流轉(zhuǎn)不公開(kāi)等現(xiàn)象；二是存在改變土地農(nóng)業(yè)用途現(xiàn)象，有部分土地流轉(zhuǎn)后，流入方隨意改變農(nóng)用地性質(zhì)，私自種植苗木、開(kāi)挖魚(yú)塘、違章搭建等。

4.6 農(nóng)村集體“三資”登記臺(tái)帳管理不規(guī)范

固定資產(chǎn)、存貨從賬面上看有，但實(shí)際上所剩無(wú)幾，明顯賬實(shí)不符，臺(tái)賬登記不詳細(xì)，并沒(méi)有做到統(tǒng)一歸檔、專(zhuān)人管理，換屆時(shí)也未履行移交手續(xù)，往往容易造成臺(tái)賬丟失的現(xiàn)象。

5 加強(qiáng)農(nóng)村集體三資的對(duì)策建議

5.1 產(chǎn)權(quán)界定，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬

按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益”的原則，對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行實(shí)事求是的界定。集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的主體是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)管理(農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理)部門(mén)，市、區(qū)集體資產(chǎn)管理(農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理)部門(mén)要按產(chǎn)權(quán)界定辦法加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)。由于歷史原因造成資產(chǎn)權(quán)屬不明的，可由資產(chǎn)使用單位向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)管理部門(mén)提出產(chǎn)權(quán)界定申請(qǐng)，管理部門(mén)可根據(jù)相關(guān)的原始記錄、憑證等材料，對(duì)資產(chǎn)形成的資金來(lái)源、當(dāng)時(shí)的合同協(xié)議及有關(guān)的記錄材料等進(jìn)行查證，然后作出客觀、公正的界定意見(jiàn)。

5.2 壯大農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍，加強(qiáng)培訓(xùn)、提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)

定期接受農(nóng)村政策法規(guī)、農(nóng)經(jīng)業(yè)務(wù)和財(cái)會(huì)知識(shí)等培訓(xùn)。通過(guò)多種措施，吸收年輕、業(yè)務(wù)水平較高的會(huì)計(jì)人員充實(shí)農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍，不斷提高他們的業(yè)務(wù)水平。不斷壯大農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍，進(jìn)一步加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。提高農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的效率和質(zhì)量。

5.3 不斷完善制度

結(jié)合實(shí)際，進(jìn)一步完善資產(chǎn)管理制度、財(cái)務(wù)管理制度、內(nèi)部控制制度、責(zé)任考核制度，同時(shí)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)制度要盡快予以建立。

5.4 充分發(fā)揮村民的民主監(jiān)督作用

在農(nóng)村集體“三資”的監(jiān)管中要充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用。來(lái)審核查閱受到集體經(jīng)濟(jì)組織成員產(chǎn)生質(zhì)疑的相關(guān)賬目，當(dāng)事人必須針對(duì)質(zhì)疑給出相應(yīng)的解釋。另外監(jiān)事會(huì)還應(yīng)對(duì)賬務(wù)狀況進(jìn)行討論和總結(jié)，并向村干部以及農(nóng)村集體“三資”的管理人員提出合理化建議，真正發(fā)揮成員與政府間的橋梁作用。農(nóng)村集體“三資”管理應(yīng)進(jìn)一步公開(kāi)相關(guān)信息，提高透明度，鼓勵(lì)成員積極參與到對(duì)三資管理的監(jiān)督中來(lái)。

5.5 分類(lèi)加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管

一是對(duì)資金，在征求各鎮(zhèn)、村意見(jiàn)建議的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善收支管理要求，明確村級(jí)組織收支的范圍、程序和監(jiān)管要求等。同時(shí)，創(chuàng)新監(jiān)管舉措，進(jìn)一步整合盤(pán)活資金，拓寬投資和增值渠道。二是對(duì)資產(chǎn)，進(jìn)一步規(guī)范房屋資產(chǎn)租賃程序、規(guī)范合同管理，并全面推進(jìn)農(nóng)村集體房屋資產(chǎn)公開(kāi)租賃交易。三是對(duì)資源，進(jìn)一步規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，鼓勵(lì)和引導(dǎo)承包農(nóng)戶將土地集體委托鎮(zhèn)級(jí)集體公司管理，在合理整合、規(guī)劃布局后，用于統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或流轉(zhuǎn)至新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

5.6 對(duì)通過(guò)農(nóng)村集體“三資”清理完善臺(tái)帳

建立農(nóng)村集體“三資”產(chǎn)權(quán)明晰動(dòng)態(tài)管理檔案，實(shí)行專(zhuān)人管理，采取“臺(tái)帳式”管理辦法，每年底還應(yīng)對(duì)集體“三資”進(jìn)行一次清產(chǎn)核資，對(duì)因資產(chǎn)出售、征地而產(chǎn)生的資產(chǎn)資源數(shù)量增減的情況，及時(shí)記錄歸檔，完善臺(tái)帳。

總之，農(nóng)村集體“三資”管理工作量大面廣，情況復(fù)雜，群眾敏感度高，且是一項(xiàng)全新的工作，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)和方法可循，需要通過(guò)在不斷的摸索中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，只有通過(guò)不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)深入細(xì)致的工作和切實(shí)有效的措施，才能提升農(nóng)村集體“三資”管理水平，才能促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。