新時代推進設區的市立法工作探究

林瑛

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對完善中國特色社會主義法律體系提出一系列新要求。為落實黨中央的決策部署，2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過關于修改《立法法》的決定，地方立法權的范圍根據黨的十八屆四中全會精神進行調整，從“較大的市”調整為“設區的市”，將省級以下具有立法權的主體從原有的49個擴大到288個（包括4個不設區的地級市）。設區的市具有地方立法資格，有利于設區的市通過地方立法解決本行政區域改革發展的重大問題，促進和保護地方區域改革發展，為地方經濟社會的發展提供有力的法制保障。

一、推進設區的市立法工作的重大意義

（一）發展和完善人民代表大會制度

地方立法權擴大到全部設區的市，解決長期以來絕大部分設區的市人大及其常委會在立法權方面的缺失問題，發展和完善我國人民代表大會制度。根據《立法法》的相關規定具有立法資格的設區的市人大及其常委會，在不與上位法相沖突和抵觸的前提下，可根據地方經濟社會發展的需求，在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面行使地方立法權。

（二）促進和推動科學民主的地方立法工作

根據《憲法》《立法法》要求，我國各級人民代表大會及其常委會認真貫徹落實并尊重立法的客觀規律，實現為了人民、依靠人民，不斷深化科學立法和民主立法，擴大公民有序參與立法的相關途徑。設區的市立法機關具有立法資格后，需要積極主動參與到地方立法工作中，進一步調動基層群眾直接參與的積極性和主動性。

（三）提升和保障地方政府的依法行政能力

對于絕大部分設區的市而言，地方立法權的缺失導致地方政府在具體行政工作中無法根據地域的特殊性因地制宜地進行管理。一些可借鑒、推廣的地方治理范本由于未通過立法形式加以固定，導致地方政府前期的諸多努力付之東流。從立法層面根據地方具體情況和實際需要，制定出既彰顯地方特色又貼近基層需求，同時具備針對性和可操作性的地方法規。這一方面有利于解決地方經濟社會發展過程中存在的一些無法可依，只能靠規章、政府決議處理的情形;另一方面有利于推進依法治市，提升地方政府的依法行政水平。

二、設區的市立法工作堅持的基本原則

（一）堅持黨的領導，保持立法方向

堅持黨的領導是確保地方立法工作開展的前提條件，也是地方立法工作的基本原則和根本保證。設區的市立法工作應緊緊圍繞地方市委對本地區發展規劃的決策部署，制定符合本市經濟社會發展的年度立法規劃，并提出相關配套的立法建議。堅持每項立法的制定和修改都向同級黨委報告，并報地方市委審查批準。對關系本地區發展的重大立法項目的制定和修改，必須由地方市委討論決定。

（二）堅持問題導向，實現精準立法

科學的立法項目應考慮當地經濟、人文發展的現狀，發揚民主精神。在征求意見的基礎上進行調研及專家論證，制定好年度立法規劃。應提前謀劃思路，考慮三到五年內城市發展的需求以及地方市委中心工作和人民群眾關注的熱點問題，及時調整立法規劃，確保地方立法的質量，提高立法的精細度。

（三）堅持開門立法，提升立法質量

立法工作應堅持嚴要求和高標準的立法態度，積極探索符合地方實際的立法機制。堅持開門立法，通過制定嚴謹的立法籌備制度，理順咨詢方式、咨詢程序、意見收集、意見反饋、意見吸收、意見使用等工作機制，更好為地方立法工作提供有益指導。通過充分聽取和廣泛征求社會各界對地方立法的修改意見和建議，凝聚社會共識，切實提高地方法規的科學性和執行性。

三、設區的市在立法過程中存在的難點問題

（一）不同層級立法的沖突問題

《立法法》賦予設區的市立法權，其在實施地方立法過程中不可避免地存在立法沖突問題。[1]如何避免不同層級立法的沖突問題，關鍵在限制設區的市地方立法的權限。依法賦予設區的市立法權，目的是為了設區的市根據地域的特殊性和實際需求，加強城市管理、強化環境保護和歷史文化保護。城市本身的特殊性應是地方立法推廣和實施的基礎。同時應從行政級別方面進行相應的設置，對于設區的市制定出的地方立法，必須向上一級省人大常委會報備，由省級人大常委會對報備的地方性法規進行合法性審查，審查的內容包括地方立法是否合法，是否存在與上位法沖突等問題。對于產生沖突的地方性法規不予通過，或者建議進行相應的修改，幫助避免不同層級立法沖突的問題。

（二）立法模式的“簡”與“繁”問題

從國家立法層面而言，目前我國已具備較為完整的法律體系，擁有龐大及繁雜的法律法規。通過賦予設區的市地方立法權，進一步精簡、增設、完善法律體系。[2]國家立法層面對地方具有特殊性的問題，在進行立法的過程中存在一定的局限性，地方立法可對國家立法不足進行補充和完善。同時地方立法模式還可結合地方特點，提出行之有效的地方法律條文。

（三）立法人才缺失的問題

立法專業人才的匱乏是地方在立法過程中亟待解決的問題。[3]目前大多數設區的市立法人才主要依托三種渠道：第一個渠道是高校從事法學教學和科研的專家，但是并不是所有設區的市都具有立法能力強的高校做依托，大多數設區的市高校的法學專業相對薄弱或者人才能力不足;第二個渠道是從事法律實務方面的專業人才，如律師、法官、檢察官等實務經驗比較豐富的法律人才，但是法律實務工作已經占據了他們大部分的時間和精力，同時立法工作相對于實務工作要求更專業的理論功底;第三個渠道是新引進的立法專業人才，但是新引進的立法專業人才無法馬上熟悉地方風土人情，不利于因地制宜地開展地方立法工作。

（四）立法動力不足的問題

設區的市在立法工作運行層面上，普遍存在立法動力不足，起草渠道受限的問題。雖然在制定立法規則時已對立法的提案和起草主體進行相應的規定，但是在地方立法草案起草的過程中通常是“誰提案，誰起草”。一些地方政府職能部門為了避免成為立法提案和起草主體，采取“不提案、不作為”的消極態度。同時，由于每項地方立法都涉及到多重利益關系，地方政府職能部門作為提案和起草主體的同時也有可能是利益主體，在立法提案和起草的過程中不可以避免地帶有部門利益，或者受到其他利益關系的影響，無法保證立法提案和起草的科學性和民主性。

（五）公眾參與積極性不高的問題

從開門立法的角度，目前地方在立法過程中，普遍存在公眾參與積極性、主動性不高的問題。造成的主要原因是立法本身的專業性和復雜性。法律條文專業性強，在不進行相關解釋的前提下，專業規范的法律條文對社會公眾而言是難懂生澀。在整個立法進程中，立法部門雖然對于立法規劃、計劃、項目、草案等及時向社會公眾征求建議，但是社會公眾由于法律素養不足和法律意識淡薄，對關系切身利益的立法缺乏關注度。此外，立法機關對公眾意見的吸納和反饋機制尚不完善，也是造成目前公眾參與度不足、效果不明顯的原因。

四、推進設區市立法工作的路徑與對策

（一）重視發揮地方人大主導作用

1.要把握法規立項的主導權。設區的市人大及其常委會在確定地方立法項目之前，必須加強立項調研，把好選題關。選題必須符合當地發展需求，特別是長時期無法解決的、群眾關注高的迫切需求。同時立法項目的選題應考慮可操作和執行性，便于相關部門操作和執行。設區的市人大及其常委會應妥善處理地方性法規和地方政府規章的關系問題，針對地方政府已經制定政府規章的事項，可通過政府規章加以處理和解決。

2.要把握法規起草的主導權。設區的市應有專門的機構負責法規起草工作，并且在法規起草的過程中起到積極主導和協調的作用，使其形成良性的互動關系，更好地推進立法進程。目前構建“立法工作者、實際工作者、專家學者”三結合的起草模式是很多設區的市正在探索的法規起草模式，探索委托起草工作機制，必要時可將法規交由立法起草能力強的第三方起草，使地方人大保持中立的地位，避免制定過程中的利益沖突問題。

3.充分發揮人大代表的主體作用。地方人大代表是從基層、不同行業中推選產生的，相對比較了解基層和行業的實際情況，在參政議政的過程中能更真實地反應基層群眾和行業的訴求。人大代表在地方立法過程中通過結合地方的區情、民情，發揮自身優勢多諫言獻策，積極主動地參與到地方立法的制定過程中，特別是立法草案的意見征求過程中。人大代表中還有部分來自相關的法律部門，是法律專業人士，這些人不僅有專業知識，同時比較了解地方實際情況，在地方立法起草、審議和表決等過程都發揮不可或缺的作用。

（二）重視推進精細化立法

1.精選立法項目。建立立法前評估制度是精選立法項目的必要措施。通過立法前評估制度在立法項目制定前對立法的各項數據、立法成本以及立法做出后具體的實施情況進行系統的、科學地分析和把握。立法項目的選定通常會受到特定條件、特定時間、特定資源的限制。比如一些設區的市急需制定一些符合地方發展的立法，但是由于立法經驗不足、立法條件受限，導致立法狀態的重復和無序。通過精選立法項目有利于集中力量做好地方立法工作，同時積累立法經驗，實現立法質量和數量的并重。

2.簡約立法體例。地方立法在保持地方特色的前提下，更注重立法的針對性、地區性、可操作性。在體例上可選擇更簡易和靈活的模式，不局限于立法條文形式和條文數量，節約立法資源，增加立法執行力。

3.規范法律條文。法律條文的規范嚴謹是立法的基本要求，體現在語言文字邏輯結構嚴謹、清晰、準確及構成要素準確、完整。地方立法相對于國家立法而言，在規范法律條文的同時要突出法的實用性功能，讓地方立法能夠更具有可操作性和執行性。

（三）重視健全立法工作機制

1.改進立法調研機制。在立法的準備階段，立法人員要提前熟悉和掌握相關法律知識，包括立法的基本原理、上位法的立法狀況、部門立法的相關狀況、周邊其他地區的立法狀況。同時結合地方的實際需要，根據地方特有的風土人情，系統和全面把握地方立法的特殊性，避免地方立法的程序化和形式化，提高地方立法的審議質量。

2.完善法規審議制度。通過完善法規審議制度保障立法部門在充分開展立法調研后，針對立法過程中出現的難點問題進行審議。建立審議辯論制度，在立法工作遇到重大分歧和重大難點時，組織立法專家、相關部門、直接利害關系人等進行有針對性的辯論，使不同的意見進行碰撞，解決立法工作的重大分歧難點。

3.完善公眾參與制度。在立法規劃編制前、法規草案起草中、法規草案審議后，通過各自渠道積極向公眾征求相關的立法意見。通過網絡、微信、手機APP等新傳媒技術，拓寬和保障公眾參與立法工作的公開渠道。[4]把溝通協商機制作為引導公眾有序參與地方立法的重要抓手，要加強對公眾意見的分析研究、吸納和反饋，提高對地方立法的認同度，使公眾切實成為地方立法呼聲的收集者、傳遞者、遵守者。

4.重視立法隊伍梯次建設。完善立法隊伍梯次建設，通過多種形式和多種渠道，為未來的立法儲備人才，用五年到十年逐步建立起一支高素質專業化的立法隊伍，提升地方立法能力。可從地方具有法學理論和實踐能力強的法官、檢察官、律師以及高校從事法學教學科研工作的學者中選拔立法人才。同時還可創新和拓寬相關的方式，加強對地方立法人才的培訓，邀請外地立法專家授課和培訓，組織赴外地學習地方立法工作經驗，派員全程參與到委托的第三方專家立法起草工作過程中學習經驗，通過學習、借鑒、參與盡快地適應地方立法工作的剛性需求。

基金項目：福建省黨校、行政學院系統中國特色社會主義理論體系研究基地2019年度研究課題（編號：2019116）。

參考文獻：

[1]李玄.設區的市地方立法事項范圍研究[J].人大研究，2018（8）.

[2]馬英娟.地方立法主體擴容：現實需求與面臨挑戰[J].上海師范大學學報，2015（3）.

[3]譚波，侯夢凡.設區的市地方立法精細化研究—以河北省為例[J].江漢大學學報（社會科學版），2018（10）.

[4]黃昭作，黃良林.設區的市地方立法的困境與突圍—以溫州地方立法實踐為視角[J].人大研究，2018（10）.

作者單位：中共福建省寧德市委黨校法學教研室

責任編輯：劉小僑