“條件—形式”視閾下村民自治的有效實現形式探索

摘? ?要：村民自治的實踐已經進行了三十多年，目前村民自治的有效實現面臨著三大問題：自治單元不合理、村民參與不足、自治規則不明確。通過“條件—形式”的范式進行分析，可以得出：選取村民自治的適當規模、激發村民自治的內生動力、厘清自治組織的行為關系是促進村民自治有效實現的重要條件。

關鍵詞：條件—形式范式;村民自治;有效實現形式

中圖分類號：C91? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.03.017

文章編號：1009-6922（2019）03-94-04

20世紀80年代，我國為了破解當時鄉村治理的難題，村民自治理論應運而生，并在1988年正式確立了“村民自治”的鄉村治理模式。中央歷來重視村民自治工作，特別是近五年下發的中央一號文件都要求各地積極“探索村民自治的有效實現形式”。2019年中央一號文件指出要發揮群眾參與治理主體作用;2019年國務院《政府工作報告》提出要加強和創新社會治理，推動社會治理重心向基層下移，構建城鄉社區治理新格局。村民自治作為鄉村治理的主要形式，在其實踐過程中依然需要不斷創新、推進。在此過程中，采取“條件—形式”的分析范式，根據重心下移、村民參與、規則確立的條件，選擇激發自治主體積極性、選取適當自治規模、厘清組織行為關系的形式，探索村民自治的有效實現。近年來，廣東清遠、廣東云浮、廣西貴港、湖北秭歸、四川都江堰等地紛紛進行了村民自治單元下沉的嘗試，并取得了一定的成效。根據各地情況嘗試選取新的適宜村民自治發展的單元成為了一種趨勢。

一、都江堰村民自治的現狀與探索

現行的村民自治有效實現的探索主要面臨三個難題：一是村民自治單元的選擇不恰當;二是村民參與自治的積極性不夠高;三是村民自治規則與制度不能完全切合當地實情。在一些地方的探索當中，可以看到其在單元選擇、村民參與、規則確立方面已經有了新的進步。

四川省都江堰位于成都平原西北部，在統籌城鄉發展的過程中，都江堰的散居院落陷入“上面管不著、下面難自治、服務難到位”的困境之中。由此，都江堰以院落為單位，成立“院落委員會”，形成鄉—村—院落的三級治理層級。

都江堰院落中，明確“院規”、訂立“民約”，王家院子院落住戶規約中規定：房前屋后無“三亂”，方家院子文明行為約束機制中規定：院落住戶內、外物品擺放整齊有序，不亂放亂掛。九井村、峰門村村規民約中對道路基礎設施養護進行規定，每家每戶門口張貼文明承諾書。規則的重要性在此體現出來。但是，在涉及特殊情況的時候，各地的規則程序等也能適時進行調整，特別是在村網實現全覆蓋之后，微信、電話等即時電子通訊設備成為村民參與自治的重要工具。例如當某村民代表外出時，召開了村民代表大會，該代表可通過電話微信等遠程工具參與到會議中來，而非采取死板的、人必須到場的會議形式。

都江堰單元下移，建立三級治理層級，宋家坪村、方家梁村、九井村、峰門村整合經濟利益以提高村民的自治參與為前提，都江堰、九井村、峰門村因地制宜確立相關自治規則，這些都有效地促進了當地村民自治的實踐。在重心下移、村民參與、確立規則的條件之下，得益于單元規模的適宜選擇、村民參與的內生動力以及因地制宜的規則確立，村民自治有效運轉起來。

二、重心下移：選取村民自治的適當規模

滕尼斯認為，由于持久地保持與農田和房屋的關系，就形成了共同體的生活。由此產生的生活范圍就是村莊。共同生活的新基礎的影響造就了村莊的時代，“這種新的基礎是隨著耕作土地才有的，鄰里的基礎與血緣親戚的舊的和堅固的基礎并存;村莊的基礎和望族并存。”地域、文化、血緣等因素造就了村莊，村民在村莊中生活，但是村莊的范圍在不同的地方，由于不同的條件呈現出不同的規模。

20世紀80年代，《憲法》確認村民委員會是中國農村基層社會的群眾性自治組織，村民自治開始發展起來。全國的農村政治體制改革開始之后，各地開始進行合村并組、撤銷村小組等活動，村民自治實施的共同體持續擴大，自治單元上移。與此同時，許多問題開始暴露出來：村民自治單元過大，村民對于自治事務的關注度不集中;村民參與自治成本過高，自治積極性不足;村民代表與村民人數比例不合理，村民代表的代表性不足;村委會承擔過多上級政府下達的任務，造成過度行政化，上面千條、下面一根針，各種上級任務落地，令村干部應接不暇。

徐勇指出，利用自然村或者地域相近的村落建立起相應的、不具有行政功能的、屬于完全自治的自治組織，這種新的村民自治形式，在破解農村治理中長期存在且又十分緊迫的難題方面發揮了積極作用。這種自治形式一是激發了村民內在的動力，實現了其自我的發展;二是緩解了黨政機關與村民的矛盾;三是破解了村民自治制度難以“落地”的問題;四是維護了基層的穩定。

通過村民自治單元的下移提高村民自治實施的有效性，需要根據一定的條件。其一，選取適當的利益共同體。共同利益是村民參與自治的根本動因。不同的利益如經濟發展、公共服務等會產生不同的利益共同體。因此，選取適當形式的利益共同體對提高村民對自治事務的參與度有所增益。其二，選取恰當的地域范圍。過大的地域范圍會提高村民參與自治的時間和空間成本，過小的地域范圍會降低自治效率。就目前村民自治在建制村之下的實踐狀況來看，村民自治的單元有必要進行下沉。更小的自治單元、更緊密的共同體更有助于使村民的利益密切相關，從而激發村民參與自治的積極性。

三、村民參與：激發自治主體的內生動力

我國對人民實行民主，民主與現代化相攜而行。二者在鄉村治理層面表現為國家對農村的治理。但是，完全依靠國家的行政管理來治理農村無疑是不現實的，龐大的人口基數、遼闊的地域范圍要求中國廣大的農村基層要依靠自身的組織功能實現自我管理。為了提升農民自身民主素質、實現農村的自我管理，有效行使民主權利以及推動現代化的進程，群眾的參與就變得尤其重要。

首先，村民參與自治是提升農民民主素質的迫切要求。中國作為以農業文明為主的國家，農村人口占據了中國人口的大多數。中國社會具有鄉土性，中國鄉土社區的單位是村落。對一個村莊的公共事務來說，很多事情可以采用直接民主的辦法。但是由于歷史原因，村落中的農民民主意識長期被擠壓，農村缺乏民主傳統，農民自身民主素質不足以支撐民主制度建設。其次，村民參與自治是實現民主的要求。彭真指出，十億人民如何行使民主權利，當家作主，最基本的兩個方面體現在：人民通過選舉組成全國人大和地方各級人大，行使管理國家的權力;在基層實行群眾自治，群眾的事情群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使民主權利。村民自治能夠使人民充分行使民主權利。徐勇也認為，中國農村的村民自治是農村居民根據法律自主管理本村事務的基層民主制度，是有中國特色社會主義民主的一種重要形式，亦是在新的歷史條件下農村治理的一種有效方式。村民參與自治是民主在農村基層的重要體現，民主化的進程依靠村民自治將得到更有效的推動。最后，村民參與自治是實現現代化的要求。建設社會主義民主，是現代化建設的重要目標之一。鄧小平提出：“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化。當然，民主化和現代化一樣，也要一步一步地前進。”由此看來，群眾參與村民自治，不僅有助于社會主義民主的實現，對于現代化的進程也有所裨益。

村民參與自治需要根據一定的條件。其一，村民要自愿參與。群眾自愿是自治的主體基礎，自治離不開自愿，群眾自愿程度決定自治的有效實現程度。強迫進行外部干預只能出現強制性的聚合，村民被迫參與只會出現消極自治，無法達到村民自治的有效實現。其二，自治內容要切合村民利益。馬克思指出，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”村民對于自身利益的關切程度比其他無關緊要的事件更高，在適宜的自治單元中，村民的利益被緊密聯合，村民參與自治的積極性也會隨之提高。其三，自治結果要有利于發展。一味強調自治形式，采取體制化的自治方式，忽視村民本身意愿，不考慮本地實際，會使村民自治陷入“空轉”，出現“干部自治”“形式自治”等情況，最終結果不利于村民與村民自治的發展。在適宜的自治單元中，出于利益的考量，村民參與自治的積極性得到激發，村民自治的規則和制度也將進一步明確與落實。

四、規則確立：厘清自治組織的行為關系

村民自治的發展過程就是制度化和規范化并進的過程，從村一級的村規民約、村民自治章程，到省市縣的條例規定，再到國家層面的法律文件，為村民自治提供一套正式的制度規范，體現現代法治秩序的要求。確立規則、明確制度、厘清自治組織的行為關系是村民自治組織有效運行的前提條件。確立組織規則的原因有二：其一，維護組織的穩定性。制度化是組織和程序獲取價值觀和穩定性的一種進程。村民自治的組織要想維持其穩定性必須確立其規則，明確其制度。費孝通指出，在一個變遷很快的社會，傳統的效力是無法保證的。要保證大家在規定的辦法下合作應付共同問題，就得有個力量來控制各個人了，這個力量就是“法治”。從村民自治的角度來看，這種力量也意味著規則與制度。規則是村民自治的制度基礎，維系著自治單元的穩定。但是國家制度安排不可能對所有的村莊自治規則給予具體的明確規定，而國家制度輸入到村莊的過程中，又會受到各種因素的影響，使具體規則的制定運用在不同的村落出現較大的差異。因此，在進行村民自治的探索的時候，需要因地制宜，合理建立適用于當地的規則。其二，建立組織的共同價值觀。共同價值觀有利于提高自治組織的凝聚力，使自治主體的思想觀念緊密相連，提升其對自治組織的認同感與歸屬感。由此，村民在參與自治事務的過程中，會更加設身處地、積極參與。而自治組織獲取價值觀需要規則與制度的確立。有效的規則與制度可以使村民在自治組織中保持積極的思想觀念，做出相似的行為選擇，將組織的共同利益放在自己的個人利益之前。為了維持村莊的穩定與發展，踐行社會主義民主，村民有必要在共同價值觀的引導下，遵守自治組織規則與制度。確立規則、明確制度也需要根據一定的條件。

（一）定位準確化

進行自治首先要有準確的定位，即自治主體的定位、自治組織的定位、自治制度的定位。自治主體是村民自治的參與者，在村民自治的過程中，發揮著組織、管理、教育、監督等作用，村民在參與自治事務的過程中，可能扮演著不同的角色。因此，每個自治參與者都應當明確自己的角色定位，有效發揮自己的作用，積極參與村民自治事務。自治組織是村民自治的實施載體。作為自治主體的村民只有在自治組織中才能有效發揮自己的作用，從而推動自身乃至村莊的發展。而自治組織是由于村民的加入才能實現自身存在的價值，因此自治組織應當準確定位自身，為村民的自治服務，合理選擇自治規模，避免過度行政化。自治制度的存在就是為了使村民更好、更方便地參與自治、發揚民主。因此，自治制度應當發揮其作為村民自治運行規則與方式的作用，以期村民自治能夠更有效實踐。

（二）規則明確化

村民自治的規則應當明確，不論是白紙黑字，或是約定俗成，都應當使村民對其有明確的認知。規則不明確、制度不落實、程序不規范，就會模糊村民對自身擁有的權利、應當履行的職責等的認知，不利于村民參與積極性的提高，形式上出現“干部自治”“威權自治”，最終導致村民自治陷入“制度空轉”。

（三）適度程序化

程序化在村民自治的實踐中有其存在的必要性。但是片面強調正規化和程序化，村級治理的效能就可能降低，活力就會下降，制度實踐就可能效果不佳。因此，在村民自治的實踐中，各自治組織應當根據當地的實際情況，選擇合理的自治單元，建立相應的自治制度，增加或減少相關程序，以期最大限度保障村民自治權利、推動村民自治事務實施。

通過選擇適當治理單元、激發村民自治參與動力、厘清自治組織的行為關系、明確組織規則，可以因地制宜建立制度化的自治體系，促進村民自治的有效實現。

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責任編輯：秦利民

[收稿日期]2019-03-20

[作者簡介]葉清（1998—），女，四川樂山人，山東青年政治學院政治與公共管理學院2016級政治學與行政學專業學生，主要研究方向：基層政治。

[基金項目]2016年山東青年政治學院大學生創新創業訓練資助項目《“條件—形式”視閾下探索村民自治不同實現形式的研究——基于四川都江堰的院落自治的調查與研究》。