重點排污單位篩選探究

文|張君臣

自《重點排污單位名錄管理規定（試行）》于2017年11月27日發布執行以來，全國各地對重點排污單位進行篩選并向社會公布，對督促重點排污單位切實履行好社會責任、加強污染防治等具有積極作用。但由于重點排污單位篩選公布僅有兩年時間，部分企業對納入重點排污單位名錄比較抵觸，部分認識也不完全準確。對重點排污單位篩選過程進行思考，有利于促使重點排污單位篩選工作更加科學合理、更加切合實際。

一、什么是重點排污單位？

重點排污單位最早出現在“雙達標”文件中（即1998年11月國家環保總局印發的《全國2000年工業污染源達標排放和環保重點城市環境功能區達標工作方案》）。該《工作方案》要求省級環保部門應根據排污申報登記的結果，篩選重點排污單位，按主要污染物指標開列清單。

2014年4月24日修訂通過的《中華人民共和國環境保護法》明確了重點排污單位必須接受社會監督。

2014年12月環境保護部印發《企業事業單位環境信息公開辦法》（環境保護部令 第31號），第八條明確了重點排污單位名錄范圍，將被設區的市級以上人民政府環境保護主管部門確定為重點監控企業的；具有試驗、分析、檢測等功能的化學、醫藥、生物類省級重點以上實驗室、二級以上醫院、污染物集中處置單位等污染物排放行為引起社會廣泛關注的或者可能對環境敏感區造成較大影響的；三年內發生較大以上突發環境事件或者因環境污染問題造成重大社會影響的以及其他有必要列入的情形等四類企業事業單位列入重點排污單位名錄。

2016年12月公布的《最高人民法院 最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2016〕29號）第十七條明確了重點排污單位的定義：是指設區的市級以上人民政府環境保護主管部門依法確定的應當安裝、使用污染物排放自動監測設備的重點監控企業及其他單位。

2017年11月，環境保護部辦公廳印發《關于印發<重點排污單位名錄管理規定（試行）>的通知》（環辦監測〔2017〕86號），規定了重點排污單位名錄的篩選條件及原則。同時，規定了重點排污單位的確定責任部門，規定“設區的市級地方人民政府環境保護主管部門應當依據本行政區域的環境承載力、環境質量改善要求和本規定的篩選條件，每年商有關部門篩選污染物排放量較大、排放有毒有害污染物等具有較大環境風險的企業事業單位，確定下一年度本行政區域重點排污單位名錄。”

二、與重點監控企業有何區別？

重點監控企業來源于國家環保總局在2005年9月下發的《關于加強和改進環境統計工作的意見》（環發〔2005〕100號）里關于“篩選重點污染企業實行季報制度”的規定。2007年3月，國家環境保護總局依據2005年全國環境統計數據確定了重點監控的廢氣企業、重點監控的廢水企業和城鎮污水處理廠，并下發了《國家重點監控企業名單說明》，明確了國家重點監控企業是指總局需要直接掌握其排污信息的重點工業污染源和集中式污染治理設施，包括主要污染物排放量或者有毒污染物排放量較大的工業企業、集中式污水處理廠（設計處理能力10000噸/日以上）、危險廢物處置廠等。為了及時采集污染物排放信息、加強執法監督、促進污染治理、有效削減污染物排放量，確定重點監控企業。

自2007年開始，重點監控企業的管理制度逐步完善，監管措施更加嚴格，相繼出臺了《國家監控企業污染源自動監測數據有效性審核辦法》《國家重點監控企業污染源自動監測設備監督考核規程》《國家重點監控企業自行監測及信息公開辦法（試行）》《國家重點監控企業污染源監督性監測及信息公開辦法（試行）》等規章制度。每年對重點監控企業實施動態更新，并向社會公布。重點監控企業篩選因子逐步擴大，篩選量度底線為排放量占全國工業排放量65%、產生量占全國工業產生量50%。

綜上所述，重點排污單位的范圍涵蓋了重點監控企業，涉及的企業數量要遠多于重點監控企業。

三、重點排污單位的環保責任有哪些？

根據相關法律法規，重點排污單位的環保責任主要有以下兩項：一是安裝使用自動監測設備。《中華人民共和國環境保護法》第四十二條、《中華人民共和國水污染防治法》第二十三條、《中華人民共和國大氣污染防治法》第二十四條均要求，重點排污單位應當安裝污染物排放自動監測設備，與環境保護主管部門的監控設備聯網，并保證監測設備正常運行。2017年8月3日，環境保護部辦公廳下發了《關于加快重點行業重點地區的重點排污單位自動監控工作的通知》（環辦環監〔2017〕61號）。一年之后，2018年8月30日，環境保護部辦公廳下發了《關于加強重點排污單位自動監控建設工作的通知》（環辦環監〔2018〕25號），對重點排污單位自動監控工作進行了全面部署，明確了完成時限。

二是公開環境信息。《中華人民共和國環境保護法》第五十五條規定：重點排污單位應當如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況，以及防治污染設施的建設和運行情況，接受社會監督。《企業事業單位環境信息公開辦法》第九條、第十條和第十一條規定了重點排污單位環境信息公開的內容、方式、時限。

四、篩選中存在什么問題？

重點排污單位依據的部分篩選數據滯后。從重點監控企業和重點排污單位的名單看，環境統計年報數據是篩選的依據之一，但篩選出的企業名單是利用了前年的環境統計年報數據，如：2019年重點排污單位的部分篩選數據是2017年環境統計年報數據。《環境統計報表制度（2017年度）》規定，環境統計年報報表報送時間為次年的4月10日前。而《企業事業單位環境信息公開辦法》第七條要求，設區的市級人民政府環境保護主管部門應當于每年3月底前確定本行政區域內重點排污單位名錄。重點排污單位名錄的公布時間要早于環境統計年報報表完成時間，致使重點排污單位只能使用前年的環境統計年報數據。

部分重點排污單位篩選條件過于嚴格。如《重點排污單位名錄管理規定（試行）》規定：年產生危險廢物100噸以上的企業事業單位應納入土壤環境污染重點監管單位名錄。但由于目前對危險廢物的監管相對嚴格，并可能涉及刑事責任，危險廢物產生單位對此管理比較規范，對土壤環境污染的可能性非常小。按照危險廢物年產生量納入重點排污單位名錄有不合理之處，特別是對上市企業，根據證監會的要求，如果上市公司屬于環保部門公布的重點排污單位，應當披露過往一年環保執行情況。如果僅僅因為對土壤環境污染可能性較小的危險廢物產生量而納入了重點排污單位名錄，對企業顯失公平，企業抵觸情緒較大。

部分重點排污單位篩選條件有沖突。如：《排污許可管理辦法（試行）》第五條規定，設區的市級以上地方環境保護主管部門，應當將實行排污許可重點管理的排污單位確定為重點排污單位。而《重點排污單位名錄管理規定（試行）》第五條和第六條分別規定：實行排污許可重點管理的已發放排污許可證的產生廢水（或排放廢氣）污染物的單位，應納入水或大氣環境重點排污單位名錄。根據《排污許可管理辦法（試行）》的規定，即使當年停產的排污許可重點管理的排污單位也應被確定為重點排污單位，而《重點排污單位名錄管理規定（試行）》則要求須有污染物排放，即當年停產的排污許可重點管理的排污單位不需被確定為重點排污單位。

五、建議

建議修改環境統計年報報送時間或重點排污單位名錄的確定時間。為使重點排污單位能夠使用上一年度的環境統計數據，體現時效性，重點排污單位名錄的確定時間應晚于環境統計年報報送時間。如：可將重點排污單位名錄的確定時間修改在5月底前，每年的“六·五”環境日向社會公布。一方面，重點排污單位可以使用上一年度的環境統計年報數據，同時，給環境統計年報留足時間，保證環境統計年報數據質量，對多年形成的環境統計工作慣例不造成影響。另一方面，在“六·五”環境日公布重點排污單位名錄，可以督促重點排污單位更好地履行社會責任。

建議及時修改完善《重點排污單位名錄管理規定（試行）》等法規、規范性文件。建議進一步整合充實重點排污單位名錄管理的相關內容，將《企業事業單位環境信息公開辦法》《國家重點監控企業自行監測及信息公開辦法（試行）》等有關內容整合到重點排污單位名錄管理規定中。建議盡快制定出臺《排污許可管理條例》，將《排污許可管理辦法（試行）》重點排污單位的規定予以完善。同時，結合近兩年的實施情況對篩選條件進一步修改完善，建議將“當年有事實排污、排污量較大且需加強監管”作為篩選原則，使重點排污單位“名副其實”。另外，根據全國多數地區的文件規定，冠以“暫行”“試行”的規范性文件有效期不超過3年，因此，對已試行兩年的《重點排污單位名錄管理規定（試行）》進行修改符合相關規定要求。

明確重點排污單位與重點監控企業的關系。鑒于國家自2017年開始，沒有公布國家重點監控企業名單，一般認為重點排污單位將替代重點監控企業。建議在頂層設計方面，理順重點排污單位與重點監控企業的關系。同時，將《國家重點監控企業自行監測及信息公開辦法（試行）》《國家重點監控企業污染源監督性監測及信息公開辦法（試行）》以及《環境統計報表制度（2017年度）》“季報制度的實施范圍為國家重點監控工業企業和污水處理廠”等涉及重點監控企業的文件進行同步修改完善。