南寧市軌道交通建設規劃回顧與實施經驗探討

文 / 袁 江 陳 駿

一、建設規劃回顧

2010年7月，國家批復《南寧市城市軌道交通近期建設規劃（2009～2015）》。2015年1月，國家批復《南寧市城市軌道交通建設規劃（2015～2021）》。

（一）第一輪城市軌道交通建設規劃

第一輪建設規劃建設線路為線網規劃中的十字線網骨架1、2號線，規劃線路總長51公里，線路敷設方式以地下線為主，設車站39座，建設車輛段及綜合維修基地1座、車輛段1座、停車場1座，主變電所4座、控制中心1處[1]。

1、2號線分別于2016年12月、2017年12月先后開通。2017年1號線開通首年日均客運量達26.44萬人次，單日客流量最高達到54萬人次；自2017年底2號線開通至2018年4月，1號線日均客流增至36.21萬人次，2號線日均客流為16.85萬人次，總客運量達到23744.72萬人次，全網客流強度達0.92萬人次/公里日，客運效率位居全國前列。

（二）第二輪城市軌道交通建設規劃

圖1 南寧市軌道交通第一輪建設規劃示意圖

圖2 南寧市軌道交通第二輪建設規劃示意圖

2012年，南寧市的城市空間結構相對發生很大的變化，結合城市總體規劃的調整，南寧市開展了第二輪建設規劃研究工作，2015年1月獲得了國家批復。第二輪建設規劃包含2號線東延線、3號線一期工程、4號線一期工程、5號線一期工程，總長約85.4公里，設車站65座，新建車輛段2處、停車場2處，綜合基地一處[2]。

截至2018年，第二輪建設規劃所有線路均開工建設，其中3號線一期工程計劃于2019年6月開通試運營，2號線東延線、4號線一期工程計劃于2020年底開通試運營，5號線計劃于2021年開通試運營。

二、建設規劃實施經驗探討

（一）建設規劃緊密依托城市規劃

目前，國內許多城市都進入了快速城市化階段，城市建設速度加快，城市規模膨脹，人口激增，發展迅速，由此帶來的結果是城市規劃頻繁修編，甚至導致規劃超前性不足，無法為城市發展提供有效支撐。軌道交通建設規劃，主要是為城市近期重點建設區域或重點項目提供必要的軌道交通規劃支持，因此，建設規劃編制要服從線網規劃，更要遵循總體規劃的要求。

南寧市在編制第一輪建設規劃時，南寧東站高鐵樞紐選址正式確定，市區內鐵路樞紐規劃隨之發生了巨大變化。為了對接鐵路樞紐客流，滿足規劃變化的要求，軌道交通1號線經多方研究后決定進行路由調整，設立支線銜接南寧東站，同時線網規劃也提出了相應的調整方案[3]。

在編制第二輪建設規劃時，為適應城市總體規劃提出“提升江南，重點向南”的發展方向，更好地支撐南部五象新區的發展，完善線網結構，該輪建設規劃中的3條線路均對五象新區的發展起銜接引導作用。

2016年，南寧市政府宣布武鳴撤縣設區，南寧市吳圩機場年吞吐量超過1100萬人次，并規劃引入南崇高鐵，增設T3航站樓。2017年，南寧市開展城市總體規劃（2020～2035）編制工作，在這一系列重大規劃調整的背景下，南寧市于2018年啟動了軌道交通線網修編及第三輪軌道交通建設規劃編制工作。

（二）軌道交通管理立法保障

由于軌道交通工程建設時間周期長，涉及面廣，協調難度大，與軌道沿線及周邊物業所有權人、使用權人的權益息息相關，南寧市在吸取借鑒國內其他城市的經驗后，為進一步規范和強化城市軌道交通規劃、建設和運營等各方面的管理，統籌協調城市軌道交通規劃、建設和運營管理過程中涉及的國家、集體、個人等各方面權利義務關系，決定通過立法對軌道交通全生命周期進行保障。經自治區人大常委會批準，《南寧市城市軌道交通管理條例》（以下簡稱《條例》）于2016年2月1日起施行，《條例》明確了南寧市軌道交通的優先發展原則、管理部門職責、軌道規劃控制區、重點保護區與一般保護區制度、票價制度、軌道運營公司與乘客的權利義務等。

（三）綜合利用軌道交通沿線用地

香港地鐵以先進的“地鐵+物業”的開發模式，成為世界上少數可盈利的地鐵公司之一。南寧軌道交通充分吸收與借鑒香港地鐵的先進經驗，在軌道交通規劃階段，就對沿線用地進行了控制；在實施階段，對地下空間的商業開發建設與地鐵車站同步。

《條例》中規定：“經市人民政府批準，本市國有城市軌道交通建設及運營單位在規劃確定的城市軌道交通及其配套設施用地范圍內進行綜合開發的，可按作價出資方式取得土地使用權”以及“根據前款規定進行綜合開發所得的收益，專項用于城市軌道交通的建設和運營”。上述條文保證了在南寧軌道交通建設過程中，對沿線土地的控制，同時也保障了沿線地塊開發強度，對軌道交通提供客流支撐。另外，地塊的綜合開發收入也能及時反哺軌道交通的建設。

自軌道交通1號線開始，南寧軌道交通在2015-2016年間通過作價出資辦法取得部分土地，對于取得的土地，軌道公司組織成立了專業公司，以市場為導向，打造“軌道+物業”的發展模式，積極穩步地推進物業綜合開發工作。

同時，為增強軌道交通車站周邊土地開發強度，提高軌道交通運營的使用率，南寧軌道交通通過與周邊9家地產開發商合作，對車站出入口與周邊物業的連接通道進行物業開發，同時還在廣西大學站、朝陽廣場站以及萬象城站等車站同步建設了近16000㎡的地下主題商業街，按照公交社區的模式，在站點周邊實施高強度開發，使之成為集公交樞紐、住宅、商業和娛樂為一體的客流集散點。

在南寧五象新區開發過程中，軌道交通充分發揮軌道交通的TOD（以公共交通為導向）的模式效益，將城市軌道交通項目與沿線土地結合，對軌道交通沿線土地進行高強度開發，把地鐵項目與沿線土地開發項目在規劃、設計、投融資、建設、經營五個環節統籌考慮，提高地塊使用效率，充分考慮軌道與土地開發的結合，有效利用地下空間，引導城市空間布局合理延伸和發展，實現軌道交通綜合效益最大化。

由于采取了上述措施，南寧市在軌道交通沿線土地綜合開發中取得了顯著成效，在2016年度城市軌道交通經營績效分析報告中，南寧客流非票務收入貢獻指標位列全國第一。

（四）投融資模式創新

在第一輪建設規劃中，南寧市已開始進行了多種項目投融資的積極嘗試。1號線在“財政撥款+銀行貸款”的基礎上，通過軌道線路設備租賃融資等形式獲得金融租賃公司貸款；2號線在吸取國內外軌道交通建設投融資經驗的基礎上加以創新，采用“合資+項目管理+設計施工總承包”的合作建設模式。由南寧軌道交通集團通過公開招標，選定合資建設單位（投資方），并與其共同出資組建2號線項目公司作為2號線項目的籌資、建設、運營平臺。項目建成后，南寧軌道交通集團采取“協議轉讓”的方式回購投資方股權。

第二輪建設規劃充分吸收上一輪的建設經驗，采用“政府主導、投資主體多元化、多渠道、市場化融資”的原則。2號線東延工程及3號線一期工程的建設采用“資本金投資與工程總承包分離”的建設融資模式，軌道集團通過增資擴股的形式引入社會資本參股項目公司，投資方不參與項目公司的日常運營管理，合同到期后，由軌道集團負責回購項目公司股權，實現社會資本方的退出。

通過采取多種模式組合產生的合力，促進軌道交通建設運營管理模式的提升，減輕財政壓力，促進南寧市軌道交通實現可持續性發展。一是遵循“政府債務融資、政府經營”穩妥的思路，可采用“市財政撥款+銀行貸款”模式，同時爭取“多級財政投入+銀行貸款”模式的實現；二是積極利用“項目融資，特許經營”的優勢，采用合作建設的模式加快項目建設進度；三是積極探索采用“軌道+土地+銀行”的市場化的模式，實現軌道交通外部效益內部化。

三、軌道交通后續建設發展建議

（一）穩定軌道交通線網規劃

建設規劃編制的根本依據是城市總體規劃、城市綜合交通規劃、軌道交通線網規劃等上位規劃，其中線網規劃是直接的編制依據，線網規劃方案的不穩定將直接導致近期建設項目的選擇、技術標準的不穩定，系統規模和投資不可控，為后期的重大變化埋下隱患，因此，線網規劃是建設規劃審查重點之一，要求建設規劃編制階段要對線網方案進行全面梳理、論證和完善。另外，線網規劃應有長遠性研究，穩定線網構架，明確線網層次，銜接對外交通樞紐，增加研究深度，考慮可實施性以及控制落實規劃用地等。

建設規劃方案中的線路原則上要從線網規劃方案中進行選取，若建設線路在線網規劃中未進行規劃，則應先完善修改線網規劃，根據《住房城鄉建設部關于加強城市軌道交通線網規劃編制的通知》（建城〔2014〕169號 ）要求，線網規劃成果應納入城市總規，并與總規一并審批。

目前，南寧第三輪建設規劃正在編制中，其依據的線網規劃成果尚未納入新一輪總體規劃中，新一輪總規也正在編制，因此，南寧線網規劃的編制要抓住城市總體規劃編制的機遇，與總規積極互動，深入研究線網框架，理清線網層次，爭取與總規一并獲批，為新一輪建設規劃提供有力支撐。

（二）深化軌道交通沿線土地空間利用規劃

軌道交通線路對于城市的發展具有較強的引導作用，在軌道交通建設過程中，應重視軌道交通的造血功能，繼續加強軌道交通與用地的聯合開發，繼續推行“軌道+物業”的運作模式，優化提升軌道交通站點周邊土地利用，結合車站設計合理開發利用地下空間，通過聯合開發可將土地收益用于補償軌道交通建設和運營成本，同時為軌道交通提供充足而穩定的客流。作為客流疏散性骨干線路，軌道交通1號線已成功帶動了大學路沿線西鄉塘區的發展，在青秀區民族大道沿線形成了多個商業組團。但其他建設線路沿線土地開發強度仍有不足，正在建設中的2號線東延線，由于沿線土地開發方案未穩定，道路建設未完善，仍缺乏地塊商業與出入口結合項目。

因此，應研究建立一套統籌軌道交通建設與城市規劃的設計體系與技術方法，落實SOD（以社會服務設施建設為導向）開發模式與TOD（以公共交通為導向）開發模式，增強軌道交通前期規劃與沿線土地開發設計的同步互動，解決軌道交通土地利用開發強度不足的問題。

（三）強化軌道交通網絡化運營規劃

目前，南寧市已開通兩條軌道交通線路，其余項目正在建設過程中。計劃至2021年，前兩輪建設規劃線路將全部竣工開通試運營，南寧市將逐步進入實質性的網絡化運營時代，運營里程將達132.2km。龐大的軌道網絡系統必將對運營管理提出新要求，因此，必須提前對網絡化基礎設施進行規劃，尤其TCC和COCC軌道交通線網指揮中心、公安管理中心、消防中心等應盡快納入建設程序，以確保網絡化運營的有序、高效管理。除此之外，必須對運營管理體制、構架進行相應調整、減少管理幅度、接口、界面等；建立網絡應急搶險保障體系，根據線網特點，探索區域組團、綜合維護、開放協作的應急保障模式；建立人才培養機制，整合資源，成立網絡培訓中心，統一培訓標準，加快運營和管理人才的儲備，以應對網絡化運營下的人才需求。

（四）繼續落實交通一體化銜接工作

軌道交通線路運量大、速度快，是城市內部的公共交通的骨干系統，向上要承接對外客運樞紐，包括火車站及公路客運站，為樞紐乘客提供大運量的集散通道，向下要與城市其他公共交通方式相協調，利用公交車、出租車、私人小汽車以及自行車填補軌道交通覆蓋不足的地方，滿足不同地區的發展要求。通過以上的交通銜接措施，一方面使軌道交通骨干公交功能得以充分發揮；另一方面，也保證了軌道交通獲得足夠的客流支撐，降低運營的平均成本。

南寧軌道交通從1號線開始，就極其重視交通銜接研究，在線網規劃層面，已將所有的鐵路、公路客運站進行串聯，實現了向上的承接功能。在線路實施層面，對在建線路先后組織編制了交通銜接規劃，針對軌道交通沿線地區的發展特點，明確各站點的交通功能，優化軌道交通走廊的道路網和公交網，完善和合理配置交通銜接設施，根據不同地區的發展要求制定相應的規劃重點，實現向下的銜接補充。

南寧軌道交通的一體化銜接工作富有成效，已運營的1號線與2號線的客運強度，就是其成果的直接體現。未來的軌道交通建設，在繼承既有線路經驗的基礎上，要總結不足，比如“P+R”（停車+換乘）停車場的落地困難等問題，爭取早日建成以軌道交通為系統骨干、多種交通方式相結合的城市公共交通客運體系。

四、結束語

南寧市通過前兩輪軌道交通建設規劃，實現了軌道交通從無到有的突破，在建設過程中通過與城市規劃緊密互動，保證了與上位規劃銜接；通過地方性立法授予了軌道交通管理主體行政約束力，大力開展沿線土地綜合開發，實現了綜合效益最大化；積極引入創新的投融資措施，為軌道交通的可持續性發展提供保障。南寧市在軌道交通建設過程中積累了豐富經驗，同時也暴露了一些問題。在后續建設發展中，筆者建議繼續深化沿線土地利用規劃，研究網絡化運營，落實交通一體化銜接，以謀求南寧市軌道交通穩健、快速、可持續發展。