關于政府投資項目前期立項階段管理理念創新的思考
——基于世行貸款養老服務項目實例淺析

文/林鴻 張海平 奇峰 丘小鳳

眾所周知，項目前期立項階段對整個建設項目的影響達到80%以上，嚴謹、扎實、細致的前期工作是項目建設有序高效進行的基礎保障。世行作為聯合國下屬的負責長期貸款的國際金融機構，長期致力于為發展中成員國提供長期貸款和技術援助，其先進的管理理念、高素質的人才團隊和廣泛的知識基礎，能夠幫助發展中國家走一條穩定、可持續和平衡的發展之路。世行貸款項目非常重視前期工作，與國內立項階段相比，世行貸款項目程序多、周期長，需要經過多次反復的實地調研及論證，耗費大量的精力，但正是這樣扎實的前期工作為世行項目后續長達十幾年的執行期打下了堅實的基礎，眾多大型項目得以順利實施，對貸款國形成長期的積極影響。

近期頒布的《政府投資條例》是我國政府投資領域第一部行政法規，專門用于規范政府投資行為，是貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系過程中的重要立法成果。《政府投資條例》強調了政府投資項目前期工作的重要性，充分體現了國家對于依法規范政府投資行為、充分發揮政府投資作用、提高政府投資效益的決心。在此背景下，研究世行項目前期工作具有重要的現實意義。本文介紹了世行立項階段的流程、特點，并與我國立項階段的特點進行對比分析，以期為國內政府投資項目前期立項管理提供先進的經驗借鑒。

一、世行項目選項（立項）階段概述

世行項目選項（立項）階段，是指世行篩選出符合世行一貫發展戰略，同時滿足借款政府發展方向的項目，建立項目庫，進而圍繞世行在該地區的投資方向，確定項目的背景、必要性、范圍、規模、投資額與貸款額基本情況。

在立項階段，世行將派遣鑒別團到當地與相關政府部門、項目辦公室等單位一起了解項目的基本情況，確保項目能符合世行方面的要求。從借款國眾多的項目中選出可行的項目并不是一件容易的事情。所以一般情況下，項目鑒別階段耗時較長，過程較為復雜繁瑣。通常分為預鑒別階段和鑒別階段，預鑒別團參與和協助項目單位開展各個方面的經濟調研工作，初步明確貸款方向。隨著項目的進度要求，世行派出項目正式鑒定團，通過實地查看、聽取匯報等方式，與項目涉及的不同的利益相關方進行交流，了解項目發展重點與挑戰，協商項目發展目標、選擇標準、機構安排等。通過世行對擬建子項目的再次審查并形成《鑒定團備忘錄》。備忘錄中大部分問題都得到解答并取得世行認可后，選定的子項目活動為最終確定的清單，該項目清單即成為世行貸款備選項目。具體工作流程及重點見圖1。

以筆者參與的某省養老服務體系建設世行貸款項目為例，項目經歷了非常漫長的鑒別階段，通過多次實地調研，討論項目的合理性、省級優先發展戰略和國家戰略發展框架是否吻合；討論項目發展目標、重要成果和受益人、項目可能的組成部分、初步的經費估算和項目的財政級別；討論省級、市和縣級層面在制度、實施和監管評價上的安排；討論項目準備的時間框架和主要步驟等等，鑒別階段耗時約2.5年，最終確定了備選項目清單。

二、世行項目選項（立項）階段特點

筆者通過某省養老服務體系建設世行貸款項目的實際操作經驗總結，世行在選項階段的特點主要體現在以下幾方面：

（一）中心突出，緊扣目標構建養老體系

中國人口老齡化已經成為中國面臨的最嚴峻的挑戰之一，中國政府一直積極應對人口老齡化的挑戰，世行充分關注中國養老服務領域所面臨的問題，明確了選項的中心目標：加強養老服務領域合作，幫助推進中國養老服務業改革，加強養老服務的制度體系和能力建設。

選項的具體工作完全圍繞此中心目標開展，在選項階段具體采用了邏輯框架法（LFA），確定項目的范圍和任務，具體目標分解見表1及圖2。

表1 邏輯框架法目標分解表

目標層次 內容分析 客觀驗證指標 客觀驗證方法具體目標項目的直接效果，考慮為受益群體帶來的效果，是立項的重要依據具體目標驗證指標 評價及檢測手段和方法產出成果 項目的建設內容及產出，提供可計量的直接結果 產出成果衡量指標 評價及檢測手段和方法投入/活動 項目實施過程及內容，資源和時間投入投入方式及定量指標 投入活動驗證方法

圖2 項目目標分解框圖

（二）“授人以漁”，注重管理及服務能力提升

世行項目特別關注管理及機構服務能力的提升，將“項目管理、監測評估及能力建設”作為重要的建設內容之一。這種重視不是流于表面的僅體現在報告章節中，而是真正將此項工作落實到具體的責任人，制定詳細的、可落地的計劃，作為實際實施過程中的綱領性文件，在選項階段就對此項活動的投資進行估算、安排資金，構成項目總投資的重要組成部分，充分體現了“授人以魚不如授人以漁”的理念。通過項目的實施，不僅落地一個貸款項目，更能帶動相關各方的整體管理服務能力的提升，產生持久而長遠的正面影響。

以養老體系建設項目為例，項目不僅涉及完善居家養老服務站、社區康養中心、醫養結合機構、敬老院等硬件設施的建設，更注重從省級到各地市層面民政系統的整體養老服務管理能力、涉及的養老機構的管理能力的提升。

首先，為了提升項目管理能力，對項目管理辦公室、項目實施機構、運營機構在選項階段就予以明確和落實，細化到具體責任人，項目管理機構設置詳見圖3。

圖3 項目管理機構設置圖

其次，通過引入咨詢管理公司、專家組、組織管理培訓等措施系統化提升管理能力。考慮到世行項目的復雜性及特殊性，一般都建議項目辦聘請專業的咨詢管理公司協助各項目辦和實施機構對整個項目的進程進行管理把控；同時，聘請專家組對項目實施過程中的問題進行專業技術指導；通過項目管理培訓更好地推動對世行貸款政策的研究，提升管理綜合水平，保證項目順利實施。機構能力建設構成詳見圖4。

（三）重視運營，實施期持續監測評估

圖4 機構能力建設構成圖

世行項目在選項階段就明確了項目成果監測評價體系、具體評價指標、驗證方法及標準。同時安排了持續監測的相應資金，能夠充分保障監測的落地與持續實施。另外，除了對項目成果的監測外，世行項目同時關注環境監測保障體系、移民監測保障體系的建設。

1.成果監測體系

項目辦及各實施機構建立項目成果監測機制。由項目辦在項目準備期間就成立由當地相關政府部門共同組成的監測評估小組。監測評估小組應確定項目相應的成果監測指標、基線數據和項目實施期間每年的目標值。并通過技術援助，引進咨詢團隊，建立第三方監測機制。

2.成果監測指標

成果監測指標由項目發展終期指標和中間結果指標構成，監測指標一定是可量化統計的指標，以提高后續實際操作的可行性。部分成果監測指標見表2。

3.驗證標準及方法

（1）驗證標準

驗證標準包括接受公眾監督及滿意度調查結果兩個維度。一方面，項目實施機構執行監測計劃要求的實施任務，將監測的信息公開，向公眾披露項目實施情況，同時接受公眾監督，項目實施機構可以通過地方網站及建立專門項目網站，發布項目實施情況及相關信息、項目監測信息，同時進行相關信息收集工作。另一方面，選聘專業市場調查機構進行滿意度調查，滿意度調查分為非常滿意、滿意、基本滿意、不滿意四項。如果公眾監督出現投訴、滿意度調查出現不滿意的情況，需將存在的問題進行整理并加以改進，形成PDCA即制定指標-執行-監測-改進的閉環。

（2）驗證方法

在分析項目成果監測指標時，建立項目信息獲取、信息分析、信息描述的完整測評工作程序。采用定性、定量相結合的方式。

定性分析：通過問卷調查、訪談調查、社會團體訪談、直接觀測、微型調查等直接獲得信息，通過分析得到結論。

定量分析：通過正式數據的收集、分析模型的選用，分析結果的描述。

評價方式與結果描述：遵循世行的相關體系和技術要求，通過中間監測結論反饋，進行項目設計優化。

三、與我國立項階段特點對比分析

在國內，與世行選項對應的國內程序是項目立項階段，即項目建議書或項目建議書代可研審批階段。作為世行貸款項目，需要把國內程序與世行程序相結合，擬建項目需滿足國內程序，取得立項批復。同時，需要滿足世行后續的評審要求。

表2 部分成果監測指標一覽表

目前，我國政府投資項目在立項階段，是由項目建設單位結合國家和地方中長期規劃及專項規劃、相關政策及本單位實際需求，提出具體建設項目，上報發展改革部門進行審批，由發展改革部門委托第三方評估機構進行評估后確定是否立項通過。在立項階段主要呈現出以下特點：

一是項目的提出是由建設單位主導，建設單位更關注通過項目的建設解決自身困難或管轄范圍內迫切需要解決的問題，與上述世行前期流程相比，缺少從宏觀層面，如國民經濟和社會發展需求、資源規劃布局、社會與市場需求、內外部條件等方面來確定項目的意識。具體到筆者實操的養老項目，各地民政局提出的建設項目一般著眼于具體的敬老院建設、居家養老服務站建設等，而世行項目能夠系統形成“以居家養老為基礎、社會養老為依托、機構養老為補充”多元化養老服務體系的建立與管理。

二是在立項評審階段，發展改革部門及其委托的評估單位，重點關注項目對國家及行業發展規劃的響應性；規劃、國土等前置條件的完備性；建設規模與相關標準的符合性；投資與建設內容規模的匹配性。可見，評審的重點都是著眼于項目本身的建設，關注“硬件”設施建設，“重建設、輕管理”，缺少對后續項目的實施運營管理機構能力的關注。

三是缺少對項目實施效果的持續監測。如果期望項目能持續發揮效果，必須監測執行中存在的問題，不斷地反饋、調整、總結、優化，才能形成持續正向改進的機制，這就要求在立項階段對此部分予以考慮，落實監測的主體，具體到責任人，并安排相應資金。

四、結束語

本文提及的項目案例是世行在全球范圍內第一個養老服務貸款項目，其實施將帶來一系列創新及示范效應，從項目中取得的經驗對于中國其他省份以及其他國家都大有裨益，有助于政府將養老服務戰略轉化為具體的改革措施，為中國的老年人口提供有效、公平和可持續的養老服務。

本文通過對立項階段的特點分析，可以看出世行在立項階段投入大量的時間、精力，注重考察調研，結合中國及地方特點，緊緊圍繞著“實現多元化養老服務體系的構建并加強提升政府管理能力”這一系統性目標確定項目具體建設目標、產出成果。并且，與國內立項審批僅著眼于“硬件”設施建設不同，更關注將設施建設類的“硬件”項目與能力提升、成果監測類的“軟件”項目統籌考慮，在立項階段就落實到具有可操作性的層面，并給予“軟件”類項目充足的資金安排，為后續順利實施提供切實的保障，做到“雙核”驅動，全面提升相關各方的整體管理服務能力。希望這些先進的管理理念對我國現行的前期立項階段工作提供一定啟示。