關于“中介超市”建設運營的現狀分析及思考

文/孔大星 王群 高軍

一、引言

近年來，隨著《國務院辦公廳關于印發精簡審批事項規范中介服務實行企業投資項目網上并聯核準制度工作方案的通知》（國辦發〔2014〕59號）《國務院辦公廳關于清理規范國務院部門行政審批中介服務的通知》（國辦發〔2015〕31號）以及各地為改善營商環境的一系列政策出臺以來，“中介超市”如雨后春筍般發展起來，為當地投資環境的優化和中介機構及中介服務行為的規范管理做出了重要貢獻。但是，在“中介超市”的建設和運行過程中也存在著不少值得研究的問題。本文簡要梳理了各地“中介超市”的建設現狀、建設模式、建設內容和管理方式，分析了取得的成效及存在的問題，在此基礎上對“中介超市”的建設和運營提出了幾點建議。

二、“中介超市”建設目的和概念

2014年以來，國務院出臺了一系列文件，推動我國行政審批制度的改革，其中重要的一環就是行政審批中介服務的改革。“中介超市”作為行政審批中介服務改革的一項具體措施，其建設目的主要是為了規范行政審批中介服務行為，提高服務效率，破除服務壟斷和暗箱操作，建立公開透明的中介服務市場，優化服務環境，進而提高為企業和群眾辦事的效率，減輕企業負擔。

各地在不同時期，出于不同目的建設的“中介超市”有著不同的內涵、形式和功能設置，對“中介超市”概念的理解也不盡相同。云南?。骸坝筛骷壵扇【W絡與實體相結合的方式建設，為入駐中介機構提供資質登記、信息公示、人員管理、信譽推介、服務選取、合同管理、信用評價等服務的綜合管理平臺”。山東省：“依托全省政務服務平臺，按照‘統一開發、集中部署、屬地管理、分級使用’的原則，為中介服務采購人、中介服務機構等提供網上信息發布、服務選取、結果管理、咨詢評價等服務的綜合管理系統?！?/p>

筆者通過梳理各地已建“中介超市”的情況，結合“中介超市”的建設背景，將“中介超市”定義如下：“由政府機構建設管理的，為中介服務采購人和中介服務機構提供信息公示、服務選取、過程管理、結果管理和信用評價等服務的綜合管理平臺”，一般分省、市、縣三級設置，網絡為主、實體為輔。

三、“中介超市”建設情況

1.建設規模

筆者對全國范圍內“中介超市”的建設情況做了初步摸排，全國31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）中，6個已建設運營省、市、縣三級“中介超市”平臺，分別為云南省、浙江省、山東省、湖北省、廣東省和重慶市；15個無省級“中介超市”平臺，但轄區部分地市建設運營有“中介超市”平臺；其他10個目前無省、市級網上“中介超市”相關信息。

2.建設模式

以省為單位，全省的“中介超市”體系建設模式主要分兩種類型：①自下而上型。某些省份轄區內市、縣兩級“中介超市”平臺建設起步較早，省級平臺在各市縣平臺的基礎上，進行數據貫通、信息共享，同時根據管理要求增加特定的功能模塊或建設內容；②自上而下型。全省統一開發、集中部署、屬地管理、分級使用，由上至下推進建設。

3.功能設置

目前各地建成的“中介超市”平臺主要包括管理功能、交易功能和監督評價功能。

管理功能即為中介服務采購方、中介服務機構和相關部門提供信息發布、咨詢查詢、申請入駐、登記管理、競爭選取、監督評價和信用管理等服務。

交易功能即中介服務采購方發布采購需求后，入駐的中介服務機構網上報名，通過自主選取、隨機選取、競價選取、均價比選等方式確定中介服務機構。目前，各地出臺的“中介超市”管理辦法中大都規定各級使用政府資金購買中介服務時，除法律法規規定納入政府采購管理或執行公開招標選取中介服務機構的，其他必須在“中介超市”平臺上采用公開競價形式來選取中介服務機構。

監督評價功能即對競價選取階段進行監督，服務完成后，由采購方對中介服務行為和結果進行評價，并對評價結果進行公示。

四、“中介超市”取得的成效與存在的問題

4.管理機構

各地“中介超市”主要是依托政務服務平臺進行建設，所以，管理機構主要為所在地的政務服務管理部門，如政務服務中心、政務服務管理局等。

1.取得的成效

（1）降低審批成本，提升服務效率

各地主辦的“中介超市”一般會對中介服務流程進行梳理和規范，明確時間要求，可以有效改善中介服務流程長、效率低等問題。中介機構的選擇一般通過競價方式來確定，也從一定程度上降低了服務收費。同時，“中介超市”管理方對中介機構實行聯網管理和后評價等監督手段，進一步督促其按時履約，保質保量完成中介服務，提升了服務水平。

（2）充分開放市場，改善供求關系

通過“中介超市”這一平臺，充分開放本地中介服務市場，吸收、引進一批高水平、高質量的中介機構，可以有效緩解本地中介服務機構數量、種類、資質不平衡和供求關系不對等的問題。

（3）推動脫鉤轉型，降低腐敗風險

“中介超市”最大的特點是“市場化、透明化、公開化”，通過“紅頂中介”的清理、整頓，理清了涉政中介機構與所屬部門的關系。通過市場化、透明化、公開化的操作流程，有效降低了審批部門的行業腐敗風險。

（4）落實政府購買服務機制，減輕企業負擔

“中介超市”的運行可以促進政府購買服務機制的進一步落實。依照規定應由行政機關委托中介服務為其行政審批提供的技術性服務，通過“中介超市”或者其他合法、合規方式進行選取，費用由行政機關支付并納入部門預算，有效降低了企業負擔。

2.存在的問題

（1）缺乏頂層設計

“中介超市”是各地在貫徹落實黨中央、國務院關于行政審批制度改革和中介服務改革相關要求的過程中，自發的、創新性的產物，自“出生”以來就帶有地方特色。

目前，國家層面還沒有對“中介超市”的建設和運營提出頂層設計，各地的“建設者”也是通過總結其他“先行者”的經驗并結合本地實際進行建設。因此，各地建設的“中介超市”在功能定位、功能設置上還是存在差異的。

（2）各地發展不均衡

從全國范圍內來看，各地“中介超市”建設情況不均衡。浙江、廣東、江蘇、山東等東部經濟發達地區 “中介超市”建設起步早，體系相對完整。中西部地區中，除湖北省、云南省和重慶市已經建成了省、市、縣三級的“中介超市”外，其他省份建設情況相對滯后。

（3）配套制度體系不健全

“中介超市”建設屬于改革探索工作，創新性較強，涉及的法律法規和制度體系還未做相應修改和完善，尚未與相關法律法規在體系和內容上實現對接與兼容，法律支撐基礎工作尚未取得突破。

（4）運行機制不通暢

中介服務事項涉及面廣，幾乎涵蓋了所有的行政管理部門。相應的，中介機構的行業管理部門或行業協會也數量眾多。在中介機構入庫、運營及監督評價等各個環節中容易出現信息不對稱、管理不到位的情況。

五、“中介超市”建設的幾點思考

各地“中介超市”建成運營以來，為當地投資環境的優化和中介機構及中介服務行為的規范管理作出了重要貢獻。但“中介超市”畢竟是近幾年才出現的新鮮事物，其建設和運營均處于探索階段，相關的法律法規及制度體系需要進一步修改和完善，管理機制需要進一步梳理和規范。筆者通過總結各地的“中介超市”建設運營中出現的具體問題提出幾點意見：

1.明確“中介超市”建設目的

從“中介超市”的建設背景可以看出，其主要目的是為了規范行政審批中介服務行為，提高服務效率，破除服務壟斷，優化服務環境，進而提高為企業和群眾辦事的效率，減輕企業的負擔。

“中介超市”只是行政審批制度改革眾多措施中的一個，它無法成為整個行政審批制度改革的載體。所以在“中介超市”的建設過程中，其功能定位和功能設置應圍繞便民和便企展開。

2.“中介超市”的適用范圍

“中介超市”的適用范圍從中介服務機構和管理方的角度來說即是入駐的“中介服務事項”，從采購方和管理方的角度來說即是中介服務機構的選取要求。（部分省份要求各級機關、事業單位、人民團體、國有企業等使用政府資金的部門，除法律法規規定納入政府采購管理或執行公開招標選定中介機構外，其他中介機構的選取都應在網上“中介超市”進行選取。）

“中介服務事項”種類繁多，千差萬別，超市在設置“中介服務事項”時，前期宜根據各地整理的“行政權力中介服務清單”進行設置，后期根據超市運營情況和市場需求進行補充完善。

部分省份在制定“中介超市”管理辦法時對轄區內機關、事業單位、人民團體及國有企業等使用政府資金的部門在選取中介服務機構時提出了相應的要求，希望解決所謂的中介服務的“體外循環”。這種要求一方面與現行的法律法規及制度體系有不一致的地方，另一方面也增加了采購方獲得中介服務質量的不確定性。

3.中介服務定價、服務時限的合理性

一般“中介超市”管理方或采購方均會對中介服務事項的服務時限、服務價格提出要求，但往往隨意性比較大，有些時候明顯不合理。委托方總是希望以最低的價格得到最優質的服務，而中介機構想要得到更寬裕的工作時間和更高的工作報酬。“中介超市”管理方從提高工作效率角度出發，也會希望盡量壓縮中介機構的服務時限。中介機構所提供中介服務的進度、質量受到很多外界因素的影響，包括基礎資料的齊全程度、業主配合度以及審批部門的要求等等。目前，由于缺乏行業工作時間平均水平統計資料，且不同項目之間存在著差異性，因此，衡量某一具體中介服務的效率如何，主要還是依靠委托方的主觀判斷。如果出現服務時限明顯不合理的情況，除了委托方實際需求外，也不排除有“暗箱操作”的可能。

作為“中介超市”管理方，應加強對委托方發布的服務需求的審核，盡量避免出現服務定價和服務時限明顯不合理的情況出現，這是保障入駐的中介機構合理權益，也是防止出現“暗箱操作”的現實需要。

4.中介超市無法也無須解決市場調配問題

全國各地的“中介超市”陸陸續續建成運行以來，很多入駐超市的中介機構反映存在業務量“吃不飽”的現象，于是對中介超市管理方提出諸多要求和抱怨，甚者直接退出了“中介超市”。造成“吃不飽”的原因有很多，主導因素還是市場的競爭，“中介超市”無法解決這一問題。從“中介超市”的內涵及設置的主要功能看，其沒有義務均衡各入駐中介機構的業務量，更不能違背市場原則搞“大鍋飯”，這是違背“中介超市”建設的初衷的。