美國稅改醞釀升級及我國的應對策略

(湖南省社會科學院，湖南 長沙 410003)

2018年1月1日，特朗普政府主導的《減稅與就業法案》實施，這是美國政府推出的近三十年減稅力度最大一次改革。稅收改革，是特朗普競選時就打出的宣傳口號，這擊中了美國人民多年的痛點，也助力特朗普登上總統之位。美國稅改的最終落地，迎合了美國特定的國內國際環境。

1 稅改背景

1.1 稅率過高且稅制復雜

美國個人所得稅的最高邊際稅率為 39.6%，企業所得稅的最高邊際稅率為35%，除了聯邦稅，企業還要面對州和地方征稅，綜合稅率高達40%。從橫向比較來看，經合組織成員國的平均企業稅率從1986年的49%下降到2017年的23%，同時期的美國卻幾乎沒有調整過本國的企業所得稅稅率。[1]正如特朗普在競選階段就屢次提及的那樣，“美國現在是發達國家中賦稅最高的國家之一”。另外，美國的稅制過于自慰其科學合理性而導致異常復雜，自1986年里根大規模稅改之后，美國的稅法的長度增加了2倍，由2650頁組成，還附帶7萬頁的表格、說明、法院判決和其他指導作為輔助資料。相比30年前，美國經濟規模翻了一番，跨國公司林立，電子商務崛起，新的商業業態不斷涌現，未經過系統性調整的稅法難以跟上時代的發展，盡管在不斷打補丁修正，但復雜的稅制會加重企業和個人的報稅負擔，迫切需要重塑以增加競爭力。

1.2 稅基侵蝕及利潤轉移

稅改之前美國公司須就其全球收入向美國政府納稅，由于美國的企業所得稅高達35%，遠高于很多國家和地區，海外子公司在當地納完稅后，若要將這部分利潤匯回美國，往往要按35%與當地企業所得稅稅率的差額補繳稅款，這導致跨國公司想法設法將利潤滯留海外，延緩納稅，進而美國政府的稅基受到侵蝕。美國公共利益研究組織披露的研究報告表明，2015年美國企業500強中有72.4%的企業，即362家公司在海外各種避稅天堂共建立了10366 家子公司，這部分利潤留存在當地能夠成功躲避美國高昂的企業稅收，2017 年末美國公司滯留海外的利潤就高達 2.6 萬億美元。[1]金融資本是沒有祖國的，美國資本在全球各地投資賺的錢不愿回美國引起本國實體產業和金融投資空心化。另外，中低端產業創造的就業機會比高端產業多得多，于是只掌控高端產業研發的美國就業問題、社會保障負擔越來越嚴重。

1.3 美國霸權地位受到動搖

20世紀80年代以來，美國積極推廣全球化和自由化，讓大企業輸出制造業，但有計劃地控制銷售渠道，將低成本的地方生產的產品便宜地賣到本國，美國人可以輕松地享用到全球物美價廉的好貨。同時美國憑借霸權地位用在國際市場上低利率借債、海外兼并、國際金融帶來的高回報來支撐本國的高福利，讓全世界替美國人打工。美國2017年對外貿易逆差5660億美元，是2008年以來的最高水平。國際貿易理論講比較優勢，從微觀層次看，自由競爭是“雙贏”的，但是從宏觀全局看，各國的競爭能力不同，國家的相對地位就有升有降。發展中國家制造業的崛起，帶動國家軍事和金融地位的提升，撼動了美國主導全球化的霸權地位。為了應對“德國工業 4.0”以及“中國制造 2025”等其他國家往世界先進大國邁進的挑戰，美國急需吸引資本和人才回流，增強自身創新能力，恢復實體經濟的領先地位。

2 稅改醞釀推出2.0版本

企業所得稅改革是本次減稅法案的核心，改革內容是永久有效的，也得到美國商界的普遍支持。根據稅改法案，美國聯邦企業所得稅稅率將從現在的35%降至21%；征稅體系由全球征稅向屬地征稅轉化，即未來美國企業的海外利潤將只需在利潤產生的國家交稅，而無需向美國政府交稅；對美國企業留存海外的利潤一次性征稅，其中現金利潤的稅率為15.5%。個人所得稅的最高稅率從目前的39.6%降至37%，級距擴大，7檔稅率大部分下降，同時稅前扣除標準翻番，專項扣除有所調整，但有效期僅到2025年底。

美國稅改1.0版本雖然動作很大，但改革并不徹底，這是一個主要聚焦在公司的減稅方案，關于個稅改革的措施將于2025年12月31日到期。特朗普自己也清楚稅改1.0版本的局限性，因此他2月份就在公開場合放出風來，可能存在2.0版本的稅改方案。自2018年6月以來，媒體頻頻報道關于稅改2.0版本方案的各種討論。2018年7月24日，美國眾議院籌款委員會正式在其官網上公布了這份只有兩頁報告的《美國稅制改革2.0版方案政策框架》。

稅改2.0版框架強調，美國稅改應創建一種每年持續修訂、不斷推進的改革文化，以確保美國稅制持續保持競爭力和創新性。提案內容集中在以下三個部分：(1)將個人所得稅稅率降低永久化，并新增了一部分減輕家庭和小企業稅負的具體舉措；(2)鼓勵美國家庭儲蓄養老，靈活運用儲蓄工具為退休生活做準備；(3)通過相關稅收傾斜幫助初創企業成長，以提高生產力、創造就業機會和實現更好的創新。

有民主黨人士抨擊稱，稅改2.0版是共和黨為了贏得國會中期選舉的宣傳工具，并沒有像預告那樣實現11月中期選舉之前拿到參眾兩院審議通過。稅改1.0版最終順利通過，是共和黨憑借自己在參議院掌控的52票，啟動了特殊的“預算協調”程序，即只需要在法案投票時占得簡單多數，即51票支持，就能使法案在參議院快速通過得以立法，但不足就是導致與個人和小企業相關的減稅細則從2026年起自動失效。在剛剛落下帷幕的中期選舉中，特朗普所在的共和黨同時控制國會兩院的局面演變成共和黨控制參議院，民主黨控制眾議院。鑒于美國立法程序的復雜性，黨派斗爭的激烈性，以及稅改可能給財政收支帶了的巨大沖擊，目標瞄準在占總稅收收入超過40%的個稅的稅改2.0版的落地定是比稅改1.0版更加曲折和漫長。

3 我國的應對之策

美國這次大幅度減稅，實質是在全球領域進行長時間的“招商引資”，這是特朗普政府“美國優先”和“逆全球化”思維的生動體現。美國作為全球第一大經濟體，我國對其大型經濟改革行動應該“戰略上重視”，更應該結合本國國情，實事求是地在“戰術上重視”。[2]根據國家統計局數據，2016年，我國稅收收入130360.73億元，其中國內增值稅40712.08億元，占比31.23%，企業所得稅28851.36億元，占比22.13%，個人所得稅10088.98億元，占比7.74%，與美國相比，我國間接稅比重大。同時應對美國稅改，也不能被稅收這一個領域所局限，要從國家發展戰略的角度上來思考如何應對。

3.1 推出中國特色的減稅方案

美元是國際貨幣，國際債務發行空間大，國內稅收依賴度相對較低，其他國家很難具備像美國那樣不顧財政赤字而大幅減稅的國際環境和貨幣基礎。因此中國不能簡單效仿美國的降稅措施，而應該在財政平衡的框架下考慮宏觀稅負問題。中國企業宏觀稅負感偏重，問題不僅在稅收，還與非稅收入等綜合性稅費負擔有關。2017年中國稅收收入占GDP的比重為18.5%，美國為19%，但是算上各類行政性收費、罰沒收入、其他收入等廣義財政收入口徑，中國的稅費總額占GDP的比重接近35%，美國僅占26%。[3]因此我國需要做的是主動推進綜合性改革，全面降低稅費綜合負擔，提高稅收征管的科學性與公平性。我國這幾年一直在推進減稅降費工作，2016年在推行全面營改增，2017年進一步清理規范政府性基金和行政事業性收費，2018年個稅改革提高起征點的同時增加專項附加扣除，接下來我國可以在進一步下調增值稅和企業所得稅稅率，降低“水、電、氣”等要素價格，減輕企業社會保障繳費，整體性削減制度性交易成本方面有所作為。需要特別強調的是，從近期范冰冰被稅務總局罰款8.84億的新聞來看，減稅降費一定要與提高稅務機關征管水平相結合，這樣才能夯實稅收征管基礎，增進國家財力保障。

3.2 加強國際稅收的協調與合作

稅收是全球經濟治理的共同關注點，稅收合作已成為促進世界經濟包容發展的新引擎。根據經合組織的不完全統計，各國政府因跨國企業的稅基侵蝕和利潤轉移行為每年稅收損失高達2500億美元。企業和個人的跨境逃稅行為嚴重損害各國的稅收權益，破壞了公平稅收秩序和國際稅收環境，此類行為無法僅靠單邊行動和雙邊協調予以約束，必須以多邊稅收合作予以解決。我國2013年8月簽署了《多邊稅收征管互助公約》，實施在協約國之間自動交換稅收情報；2017年6月加入了《實施稅收協定相關措施以防止稅基侵蝕和利潤轉移(BEPS)的多邊公約》，該公約旨在維護各國稅基安全的同時又為多邊稅收合作提供了可靠的法律框架；2018年9月，我國正式加入了《金融賬戶涉稅信息自動交換標準(CRS)》，這意味著跨國金融賬戶信息透明化，個人資產信息全球大聯網，富人避稅不再像以往那般容易。接下來，中國需要進一步深化國際合作，運用信息化手段提升稅收能力；同時將已簽訂的協議落實到位，抓緊修訂國內稅法與稅收協定，使之適應開放、透明的國際稅收規則；更要善用合作平臺提升自身參與制定國際規則的話語權，為我國及發展中國家盡力爭取合法的稅收權益。

3.3 全面提升中國產業全球競爭力

要抵御外部的稅收競爭，最根本是要提高我國企業自身實力。2018年美國制裁中興事件表明，只有硬科技才是國之重器，未來中美兩國在高端產業的競爭勢必越來越激烈，隨著人口紅利的消失，中國與其他新興發展中國家在低成本競爭上越來越心有余而力不足，因此我國必須向全球價值鏈生產的上游晉升，推動本國產業結構全面升級，這也印證了我國自2016年開始的供給側結構性改革的必要性和急迫性。

具體來說，我國首先要提倡優先發展戰略性新興產業和先進制造業，提升核心零部件的自主研發比例，加強裝備制造業的創新能力，減少對國外技術的依賴；其次，要維持民間創新活力，鼓勵民間經濟在產業升級的道路上自主探索和試錯，同時政府要舍得在未來前瞻性、基礎性的研究上加大資助力度，強化對教育的投入，提升國民的文化素質，夯實產業升級的人力基礎；最后，要重視培育一批在全球有競爭力的本土跨國公司，支持這些企業最大限度地吸收和利用全球高級生產要素，延長和優化國內價值鏈，增強對全球優質經濟資源的參與度和控制力。

3.4 營造公平透明高效的營商環境

稅收政策只是影響企業投資決策的一個因素，我國擁有世界最大、增長最快的消費市場，進一步優化國內營商環境可以緩解美國稅改對我國經濟造成的沖擊。根據世界銀行10月31日發布的2019年全球營商環境報告，中國位列營商環境改善最顯著的十個經濟體之一，綜合排名由去年的第78位上升到第46位。一個良好的營商環境，是由明晰且連貫的政策原則、強有力的產權保護、妥善解決糾紛的機制、防止權力專斷和濫用的制度約束等要素組成，中小企業要能有效率地獲取這些易于遵循和理解的規則，這樣的營商環境才能做到公平、透明和高效。

我國可以在以下六方面加強建設：一是繼續精簡審批事項，推進項目審批標準化和集成化建設；二是提升政務服務智慧化水平，深入推進“互聯網+政務服務”改革；三是加大知識產權監管力度，建立一整套知識產權行政執法信息與司法審判信息共享平臺；四是加強社會信用體系建設，構建規范有序的市場環境；五是建立“清理+問責”長效機制，以失責必問確保政令暢通；六是打造社會全面監督體制，統一搭建政府、部門、許可申請人以及公眾監督的公共平臺。

3.5 建立開放合作的國際新格局

閉關鎖國的清朝帶給我國一段受人欺凌、屈辱難堪的近代史，曾經自詡最包容開放的美國如今正一步步走向封閉和守舊。開放帶來進步，封閉必然落后。面對美國挑起的貿易爭端，我國不能走回頭路，而是要秉持開放、融通、互利、共贏的合作觀，將改革開放進行到底。2017年5月，我國舉辦的“一帶一路”國際合作高峰論壇，這是有中國特色的大國外交在實踐中創新的有益嘗試；2018年9月，中非合作論壇北京峰會召開，加強了我國和非洲國家之間在南南合作范疇內的集體對話和合作；2018年11月，中國國際進口博覽會在上海舉辦，這是我國積極共建人類命運共同體，開放的大門越開越大的最好說明。今后，我國應該順應國內消費升級的需要，繼續致力于引進更多、更好和更高質量的國外產品、服務和理念；加強國內制度體系同國際經貿規則的對接，提升經貿環境的透明度和穩定性；穩步放寬市場準入，鼓勵競爭、反對壟斷；積極在世界舞臺上發聲，由國際規則的追隨者向制定者轉變。