農(nóng)村水權(quán)改革的“冷”與“熱”

李廣彥

我國(guó)水權(quán)改革自2000年起步，一直在實(shí)踐探索中，起初在水資源嚴(yán)重短缺地區(qū)，后來廣度和深度不斷擴(kuò)大，各地水權(quán)確權(quán)做法和經(jīng)驗(yàn)各有不同，各具特色，但也存在公眾認(rèn)識(shí)不足、參與度不高等不同困難。2014年，水利部在全國(guó)選擇7個(gè)地區(qū)開展水權(quán)確權(quán)和交易試點(diǎn)工作，筆者所在的湖北省宜都市名列其中。

宜都市位于長(zhǎng)江中游南岸、鄂西山區(qū)向江漢平原的過渡地帶，全市地貌“七山一水二分田”，耕地面積35.12萬(wàn)畝，其中水田12.57萬(wàn)畝，旱地22.55萬(wàn)畝。經(jīng)濟(jì)作物以柑橘、茶葉為主。宜都市年均降水量1235.4毫米，基本能滿足作物正常生長(zhǎng)需要，但部分年份和月份仍會(huì)缺水受旱，特別是山區(qū)丘陵一帶受喀斯特地質(zhì)影響，缺水問題嚴(yán)重。

宜都市在農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)登記中，首先將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的堰塘中的水資源使用權(quán)確權(quán)到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，再根據(jù)群眾意愿，在有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織把堰塘灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶。按照豐增枯減原則，在人畜飲水優(yōu)先、灌溉用水控制、保障村民日常生產(chǎn)生活和生態(tài)用水需要前提下，對(duì)堰塘數(shù)量較多且分布均勻、農(nóng)村土地家庭承包后耕地面積與人口變動(dòng)不大的村，根據(jù)群眾意愿，按照水隨田走的原則，將堰塘灌溉用水權(quán)確權(quán)到農(nóng)戶。對(duì)確權(quán)到村的，由市政府向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織頒發(fā)堰塘“水資源使用權(quán)證”;確權(quán)到戶的，由村集體向農(nóng)戶頒發(fā)堰塘“灌溉用水權(quán)證”。至2018年7月，宜都市較好地完成了水權(quán)改革試點(diǎn)工作，通過了水利部驗(yàn)收。筆者通過調(diào)查認(rèn)為，農(nóng)村水權(quán)改革要處理好“四冷四熱”的關(guān)系。

一是民熱官冷。農(nóng)村水權(quán)改革是項(xiàng)系統(tǒng)工程，改革目的是節(jié)約水資源，造福人民。分田到戶后農(nóng)民看重自己的責(zé)任田，但由于農(nóng)村堰塘歸村集體使用，用時(shí)誰(shuí)都爭(zhēng)，農(nóng)閑無人管，一些渴求水源但地處偏遠(yuǎn)的農(nóng)民迫切希望也有自己的“責(zé)任水”。通過水權(quán)確權(quán)登記，明確了各受益農(nóng)戶用水量和份額，可以規(guī)范用水秩序，減少矛盾發(fā)生，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性。但由于農(nóng)村事務(wù)繁多，在一些地方特別是豐水地區(qū)的干部還存在水權(quán)改革可搞可不搞的認(rèn)識(shí)偏差，積極性不高，或流于形式。改革試點(diǎn)工作啟動(dòng)后，湖北省水利廳多次派員到宜都市指導(dǎo)，宜都市將水權(quán)改革列入全面深化改革工作重點(diǎn)，納入黨代會(huì)、人代會(huì)和政府工作報(bào)告，強(qiáng)化檢查督導(dǎo)，切實(shí)保障試點(diǎn)工作質(zhì)量和進(jìn)度。可見水權(quán)改革離不開政府支持，需要政府先“熱”起來，上下達(dá)成共識(shí)，形成社會(huì)合力。

二是“軟”熱“硬”冷。推進(jìn)農(nóng)村水權(quán)改革，需要做好組織管理、宣傳動(dòng)員等多項(xiàng)工作，但在抓“軟件”的同時(shí)，硬件設(shè)施必須跟上，才能調(diào)動(dòng)民眾參與的積極性。管理缺位是農(nóng)村小水利屢建屢毀、使用率不高的主要因素。水權(quán)改革順利開展的前提是水利基礎(chǔ)設(shè)施完善可靠。從某種意義上說，水權(quán)改革就是分水到戶，通過確認(rèn)水權(quán)，使農(nóng)民把“缸”里“壺”里的水當(dāng)“油”一樣來管理。宜都市出臺(tái)“先建后補(bǔ)”等多項(xiàng)政策，使農(nóng)民成為水權(quán)改革的主體，農(nóng)民只要投入很少一部分錢整治或修建堰塘，凡達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的就可得到政府的高額補(bǔ)助資金，并且直達(dá)農(nóng)戶。水利部門為堰塘統(tǒng)一安裝水位標(biāo)尺，用于觀測(cè)和測(cè)量蓄水量，這樣就調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，他們支持并參加水權(quán)改革。可見水權(quán)改革不能只確權(quán)在證書上，更要落實(shí)在田間地頭。農(nóng)戶有了用水權(quán)，但水是否能流到田里，還面臨“最后一公里”等問題，要讓農(nóng)戶真正享有用水權(quán)，前提是能用上水。皮之不存，毛將焉附？塘堰、渠道等基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)很重要。先要把“缸”和“壺”建好修好，讓農(nóng)民不為跑冒滴漏操心，水權(quán)改革才能順利推進(jìn)。

三是“水”熱“旱”冷。 調(diào)查中了解到，對(duì)水需求程度高的水稻產(chǎn)糧區(qū)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的村，農(nóng)民對(duì)水權(quán)改革積極性比較高。在宜都市萬(wàn)畝糧油基地松木坪鎮(zhèn)，絕大多數(shù)農(nóng)民以水稻耕作為主，用水需求量大，管水的積極性也最高，而以柑橘等耐旱作物為主的村，因?yàn)閷?duì)水的需要量不大，積極性有限。因此水權(quán)改革要因地制宜，循序漸進(jìn)，不能“一刀切”。

四是先熱后冷。水權(quán)改革不只是量個(gè)水、發(fā)個(gè)證，更重要的是形成一套規(guī)范合理的節(jié)水用水制度，需要善始善終，科學(xué)有序。水權(quán)改革前，宜都市科學(xué)測(cè)繪堰塘，從堰塘輪廓、地理坐標(biāo)，到堰塘占地面積、堰塘蓄水量等都建立數(shù)據(jù)庫(kù)。調(diào)查堰塘水源條件、邊界、水面面積、水深、正常蓄水量、堤身等工程特性、水資源開發(fā)利用情況及堰塘受益范圍內(nèi)的農(nóng)戶數(shù)和人口數(shù)，依據(jù)農(nóng)村土地確權(quán)登記的耕地面積以及種植結(jié)構(gòu)，為8597口堰塘建立了數(shù)據(jù)庫(kù)和檔案臺(tái)賬。水權(quán)改革中，開發(fā)“農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)登記管理系統(tǒng)”，對(duì)水資源使用權(quán)、灌溉用水權(quán)的資料統(tǒng)一電子化管理。改革后開發(fā)“宜都市水利信息綜合管理平臺(tái)”，對(duì)水普數(shù)據(jù)、高精度的基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)以及堰塘數(shù)據(jù)收集處理，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)入庫(kù)和服務(wù)信息及時(shí)發(fā)布。同時(shí)繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村小型水利工程和末級(jí)渠系管理，完善水資源計(jì)量與監(jiān)測(cè)設(shè)施，包括斗渠以下的計(jì)量與監(jiān)測(cè)。今后，應(yīng)深入總結(jié)做法與經(jīng)驗(yàn)，不斷鞏固成果。

農(nóng)村水資源使用權(quán)的確認(rèn)，對(duì)有效控制農(nóng)業(yè)用水總量、滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展意義非凡。宜都市水權(quán)確權(quán)改革不僅節(jié)約了水資源，還改善了農(nóng)村水環(huán)境，“水權(quán)”歸己后，農(nóng)民自覺愛護(hù)堰塘和周邊環(huán)境，堰塘呈現(xiàn)“水清岸綠”的生態(tài)景觀，農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)民生活品質(zhì)得到提升。其改革實(shí)踐說明，在豐水地區(qū)也有必要開展農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)，同時(shí)也號(hào)準(zhǔn)農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)改革“冷熱病”的脈搏，為同類地區(qū)開展水權(quán)改革提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)。由此也帶給我們一些啟示：進(jìn)一步推進(jìn)水權(quán)改革，當(dāng)務(wù)之急不僅需要完善頂層設(shè)計(jì)，更要打牢基礎(chǔ)工作，因地制宜推進(jìn)。