地方金融監管立法提速

◎ 文 《法制日報》記者 朱寧寧

編者按：在地方金融監管立法全面提速的同時，質疑聲也一直不斷。金融管理是否屬于國家立法專項事項？地方金融立法是否影響金融市場統一？地方金融監管立法到底越不越權?在沒有上位法的情況下到底可不可以進行地方立法？以及該如何看待地方金融監管立法的界限以及合法性問題？

進入7月，《四川省地方金融監督管理條例》《天津市地方金融監督管理條例》兩部地方金融監管法規正式實施。

但在地方金融監管立法全面提速的同時，質疑聲也一直不斷。地方金融監管立法到底越不越權?在沒有上位法的情況下到底可不可以進行地方立法?該如何看待地方金融監管立法的界限以及合法性問題？

“有關金融基本制度的事項、金融組織從事相關金融業務的條件等內容，屬于中央職權，地方性法規不宜作出規定。”全國人大常委會法工委相關負責人近日接受采訪時指出，地方依據國家金融政策法規，可以在監督職責范圍內制定具體監管辦法，但要著重把握好“地方監管職責范圍內”和“實施性”，并廣泛征求中央金融監管部門意見，確保規定內容不屬于中央事權范圍。這位負責人同時透露，目前，全國人大常委會法工委已對地方金融監管立法工作加強了審查研究，并及時跟蹤了解有關立法動態，防止出現超越立法權限和違背上位法規定的情形。

為何要對地方金融監管立法

由地方制定法律位階形式高于部門政策文件的地方性法規，是對國家金融法律的有益補充，是發揮地方立法積極性和主動性的表現。

2017年7月，第五次全國金融工作會議召開后，伴隨地方金融監管權的確立，各地陸續加快了地方金融立法進程。尤其是繼2018年10月各地方金融監管局陸續掛牌成立后，今年以來，各地方金融監督管理條例也陸續出臺。除了天津市和四川省,山東省、河北省已經先后頒布了地方金融監督管理條例。總體來看，已出臺的地方金融監管條例結構基本相同，一般包括金融發展和服務、金融監管和風險防范、法律責任等內容。重點是明確了由各省（自治區、直轄市）負責監管的各類機構場所范圍，規定了由地方負責監管的機構和場所的市場準入和經營原則，賦予了地方金融監管機構監管職權，強調了金融發展與金融監管職責并重，等等。

記者采訪中了解到，截至目前，還有一些地方也啟動了地方金融監管條例的立法工作并在加快推進。比如，2019年3月，北京市人大財經辦、法制辦赴北京市地方金融監督管理局進行調研，按照2019年北京市人大常委會立法工作計劃對制定《北京市地方金融監督管理條例》立項論證；2018年11月末，浙江省人大常委會聽取了對《浙江省地方金融條例(草案)》的意見和建議；2018年9月21日，江蘇省人大常委會首次聽取省政府做金融方面工作報告，《江蘇省地方金融條例》已被列入江蘇省人大常委會的立法計劃，草案初稿和立法依據對照表正在起草。

那么，為何要對地方金融監管立法呢?記者在采訪中了解到，各地在制定地方金融監管條例時都有自身的立法背景。

以全國最先出臺有關地方金融監管規定的山東省為例， 2014年前后，山東省內有別于傳統金融活動的新型金融業態大量涌現，如小額貸款公司、融資性擔保公司、各類交易市場等等，至2014年底,各類新型準金融組織已達2000多家，注冊資本超千億元,有效緩解了小微企業融資難。但也出現了經營不規范、監管缺失等問題,特別是在工商登記制度改革背景下，一些投資公司、P2P網絡借貸平臺在工商注冊登記后即可開展運營，游離于監管之外，嚴重影響了正常的經濟金融秩序和社會穩定。現有的商業銀行法、銀行業監督管理法、證券法等法律主要規范的是銀行和證券、保險等機構和行業行為，大量新型金融業態還屬于立法空白，地方政府對防范化解本行政區域內金融風險具有屬地責任，在實際工作中，僅依靠部門政策文件實施，效果大打折扣。

正是在這種背景下，2016年3月30日，《山東省地方金融條例》經山東省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十次會議通過，自2016年7月1日起施行，已施行近3年。

金融監管是否屬地方性事務尚不明確

記者采訪中了解到，目前，中央和地方在金融監管事權的具體劃分尚存在空白。第五次全國金融工作會議明確了地方金融監管的定位，首次賦予地方政府對7類機構和4類場所的金融監管事權，并初步明確了監管范圍和工作邊界。然而中央金融監管職權與地方金融監管職權的具體邊界并沒有明確的規定。不論是中央向地方分權還是集中統一監管，迄今都沒有任何法律或行政法規明確界定中央與地方的金融監管邊界和關系。有業內人士認為，地方金融監管職能和監管對象缺乏上位法和統一的制度安排，可能導致監管職能分散、監管邊界不清和多頭監管等問題。

那么，在上位法未做出規定的情況下,地方性法規到底可不可以做出規定呢?

我國立法法第八條規定： “下列事項只能制定法律：（一）國家主權的事項；（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；（三）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（六）稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；（七）對非國有財產的征收、征用；（八）民事基本制度；（九）基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度；（十）訴訟和仲裁制度；（十一）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。”

“這就意味著，金融基本制度屬于法律保留范圍，基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度只能制定法律。但問題是,金融基本制度與金融監管并不相同。”北京航天航空大學法學院教授、憲法與行政法研究中心主任王鍇說。

他分析指出，金融基本制度是指對金融本身的界定，相當于金融制度的頂層設計，包括金融的組成，比如哪些屬于金融，包括銀行、證券、保險等組成；每個組成部分的業務范圍，比如銀行的業務、保險的險種；每個組成部分的產生方式和形式，比如采用公司制還是合伙制、金融公司的設立；等等。金融基本制度相當于金融制度的頂層設計。而金融監管是指對已有金融活動的管理，它的側重在監管部分，包括行政機關中誰來管理金融、金融監管機關的組成、職權范圍等等，并不涉及對金融本身的界定。

“因此,不應當認為地方性法規規定金融監管違反了法律保留。” 王鍇說。

P2P等未列入地方金融監管范圍

“可以說，地方金融監管立法主要涉及到的還有一個重要內容，就是立法法第七十三條。”王鍇說。

立法法第七十三條規定：“地方性法規可以就下列事項作出規定：（一）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；（二）屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。 除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。設區的市、自治州根據本條第一款、第二款制定地方性法規，限于本法第七十二條第二款規定的事項。 制定地方性法規，對上位法已經明確規定的內容，一般不作重復性規定。”

王鍇分析指出, 立法法規定了地方性法規的三個內容：一是執行性立法，即地方性法規執行法律、行政法規的規定，并且根據本地方的實際情況進行具體化。目前中央對于金融監管沒有統一的立法，只有個別的立法，比如商業銀行法、證券法、保險法等等。二是自主性立法，即屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。三是先行立法，即在法律保留的事項之外，如果國家尚未制定法律或者行政法規的，地方可以根據本地方的具體情況和實際需要，先制定地方性法規。

“也就是說，如果地方性法規只是對這些分散的中央立法中的內容進行具體化，并且將其整合為一部立法，并不違法。如果后來國家制定了法律或者行政法規，先行制定的地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效。立法法雖然授權地方性法規進行先行先試，但前提必須是不屬于法律保留的事項。”王鍇說。

王鍇進一步指出，從目前情況來看，地方金融監管法規可能涉及到的情況是第一種和第三種，有些是中央立法已經有規定的，比如典當有《典當管理辦法》，融資租賃有《融資租賃企業監督管理辦法》，此時地方性法規所能做的就是具體化。有些是中央立法尚未規定的，比如小額貸款公司、地方資產管理公司，那么根據立法法第七十三條的授權，地方性法規可以先行立法。

值得一提的是，目前已經出臺的地方金融監管法規中，都沒有對P2P網貸等新金融業態的相關規定。對此，王鍇特意強調指出，由于P2P、股權眾籌等與互聯網金融有關的新興行業因為其是否屬于金融，性質尚不明確，地方性法規不列入監管范圍反而是穩妥的。“一旦列入,就等于承認了其屬于金融活動。”王鍇說。

立法要嚴格遵循不與上位法抵觸原則

伴隨地方金融監管立法不斷推進，一些問題也隨之產生。立法的出臺始終伴隨著對其合法性、有效性的質疑。據了解，由于缺少上位法，國務院也并未制定相關行政法規，我國地方金融監管職權長期處于不明確狀態，地方金融監管職能和監管對象還缺乏上位法和統一的制度安排，導致目前地方金融監管執法依據只有部門規章和規范性文件，立法層次和法律效力偏低，很多領域屬于立法空白。比如,最關鍵的如何界定地方金融組織，就一直沒有統一的說法。尤其是已出臺的地方金融監管條例普遍都存在立法依據不足的現象。如，《河北省地方金融監督管理條例》第一條規定，為了加強地方金融監督管理，防范和化解金融風險，維護金融穩定，促進地方金融健康發展，根據有關法律、行政法規的規定，結合本省實際，制定本條例。然而目前并沒有法律可以作為地方金融監管條例的依據。

對于地方金融監管是否突破上位法的質疑，山東省人大常委會相關負責人曾回應稱，《山東省地方金融條例》條文中指稱的金融組織、金融業態名稱，都是中央有關政策文件中提出過的組織核心業態，條文規定有關監管的內容，實際上是對中央政策要求的具體落實，是政策落地性質的規范，沒有新設立行政許可。

針對當前的這種發展態勢，有業內人士則建議，應逐步地、有針對性地完善地方金融監管立法。包括為地方金融監管提供充分的法律保障，合理監管資源配置、合理劃分中央和地方金融監管的職權范圍、明確地方金融監管范圍、防止金融監管泛化、優化地方金融監管的措施和方法等措施。

對此，全國人大常委會法工委相關負責人則強調說，在立法過程中，地方要嚴格遵循不與上位法抵觸的原則，自覺維護國家法治統一、市場統一、政令統一。在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。

而已經出臺地方金融監管法規的一些，地方人大常委會表示，隨著中央對金融發展和管理提出新要求和國家層面也在研究出臺有關金融法律法規，將繼續結合地方金融工作做好論證研究，必要時對條例進行補充完善。