淺議深化注冊會計師全國統一考試制度改革

姚冬萍

一、注冊會計師考試制度的建立和改革情況

為適應改革開放和經濟社會發展的需要，在注冊會計師行業恢復重建并不斷蓬勃發展的大背景下，1991年首次舉行了全國性的注冊會計師資格考試，標志著注冊會計師考試制度的正式確立。1993年10月31日頒布、1994年1月實施的《中華人民共和國注冊會計師法》（以下簡稱“《注冊會計師法》”）規定國家實行注冊會計師全國統一考試（以下簡稱“注冊會計師考試”）制度，奠定了注冊會計師考試的法律依據；取消注冊會計師考核審批制度，考試成為取得注冊會計師資格的必備條件；明確注冊會計師考試辦法由國務院財政部門制定，由中國注冊會計師協會（以下簡稱“中注協”）組織實施。至此，我國注冊會計師資格考試制度成形。

從1991年至今，注冊會計師考試28年的發展歷程伴隨著考試制度改革的進程，持續推進考試基本制度、考試組織管理制度和考試質量保證制度建設（見圖1），以滿足中國經濟社會全面進步和改革開放持續深化的需要。注冊會計師考試已經成為注冊會計師職業準入的關鍵環節、行業職業化建設的重要支撐、注冊會計師人才職業選拔和成長的風向標。

為不斷提高注冊會計師考試勝任能力，加快培養國際化人才，深入實施會計審計準則體系，2007年，財政部考委會決定啟動注冊會計師考試制度改革，以發揮考試對深入實施行業發展戰略的重要支持作用。2009年，中注協制定《注冊會計師考試制度改革方案》，系統提出考試制度進一步改革的指導思想、總體目標和主要內容，明確了考試基本制度改革、考試質量保證制度改革和考試組織管理制度改革任務，體現注冊會計師考試的職業化要求。其中以充分借鑒國際會計職業組織的成功做法，將中國注冊會計師考試劃分為專業階段考試和綜合階段考試，形成“6+1”考試科目體系，實現了注冊會計師考試基本制度改革任務。

2012年，注冊會計師考試實行計算機化考試，同時推進相關程序和機制改革，完成考試組織管理制度改革任務。2015年，在總結前兩項改革實踐和成果的基礎上，中注協制定《注冊會計師全國統一考試質量保證制度改革方案》，全面推進考試質量保證體系改革，明確進一步充實考試內容，優化試題結構，合理界定考試難度，健全以命題為核心的考試質量保證制度體系和管理機制，以充分體現對職業勝任能力的評價要求。2018年，明確深化考試質量保證體系改革的任務，同時要求完善考試基本制度和組織管理制度，努力實現考試制度改革的整體效應。

二、深化注冊會計師考試制度改革的必要性

2019年，中注協制定《注冊會計師行業“職業化建設年”主題活動方案》，對行業“職業化建設年”主題活動作出部署，引導行業聚焦聚力注冊會計師職業化建設。作為職業準入的關鍵環節，在鞏固注冊會計師考試基本制度和組織管理制度改革成果的基礎上，應進一步深化注冊會計師考試質量保證體系改革。

（一）注冊會計師考試制度改革是客觀形勢發展的必然要求

注冊會計師行業的恢復重建是改革開放的產物，其成長發展與我國社會主義市場經濟的發展壯大相伴而行，始終得到黨和國家的重視與關懷。40年的發展，注冊會計師行業建立起以服務經濟社會為導向的專業服務體系，始終堅持順應市場經濟規律和改革發展需要，不斷推動體制機制創新。新時代也對行業建設提出了推進高質量發展的新要求，而行業高質量發展離不開人才培養，人才培養又依托于注冊會計師考試的準入選拔標準。只有持續加強和不斷完善包括注冊會計師考試在內的相關重點工作，才能更好地助力行業建設，進而提高行業服務質量，才能滿足經濟社會發展的需要。這是客觀形勢發展的必然要求。

（二）注冊會計師考試制度是人才建設的基礎工程

隨著我國經濟與世界經濟的日益融合，我國市場經濟發展的新形勢和企業國際化發展的新需求，對注冊會計師人才選拔和培養不斷提出新要求，而經濟社會的發展也為行業帶來更大的機遇，這就要求我們從服務經濟社會發展的高度、從促進人才建設的高度看待考試，并不斷提升質量。

1991-2018年，已有25.37萬人通過考試取得全科合格證書。自1994年中國注冊會計師考試向港澳臺地區居民及外國籍公民開放以來，已有747名港澳臺居民及外國籍公民通過考試并取得全科合格證書。這些成果體現出中國注冊會計師考試制度與國際通行的注冊會計師考試制度的趨同，為包括注冊會計師行業在內的經濟社會建設各個領域提供了專業人才支持。

（三）注冊會計師考試制度改革是落實行業職業化建設目標的重要舉措

注冊會計師是專家職業，持續提高注冊會計師職業化水平是行業發展的內在要求。注冊會計師考試作為中國職業資格考試的一個重要品牌，其改革的核心任務就是體現職業化要求，通過提升理念、充實內容、完善方式，建立起符合終身學習理念和勝任能力評價要求的考試制度，從而促進注冊會計師勝任能力的提升和職業精神的養成，使中國注冊會計師考試制度與國際普遍認可的注冊會計師考試制度保持趨同，鞏固和發展注冊會計師行業專業服務的行業定位，契合和滿足新時代國家建設對注冊會計師職業的新要求。

2009年完成的考試基本制度改革，就是在充分借鑒國際會計職業組織成功做法的基礎上，將中國注冊會計師考試劃分為專業階段考試和綜合階段考試，形成了“6+1”考試科目體系。通過兩個階段考試的設計，體現了“入行”考試的定位，著重考查考生掌握、運用專業知識和專業理論的程度，著重對相關法律法規和遵循法規處理業務的能力的考查和評價，體現了參加考試的過程就是專業學習和職業成長的過程，促進考生在注冊會計師職業成長的起點打下職業化的底子。

圖1 注冊會計師考試制度的結構

三、當前注冊會計師考試面臨的新形勢

近年來，注冊會計師考試制度改革有序實施，考試總體平穩順利，同時也存在一些現實挑戰和命題，需要我們深入研究，全面把握，科學應對。

（一）對注冊會計師人才的需求

隨著“一帶一路”“走出去”戰略的實施、國企改革和證券市場改革深化，以及公司治理不斷完善，注冊會計師的業務范圍由傳統的審計鑒證、管理咨詢和稅務服務等業務，不斷擴大至風險管理、戰略規劃、內部控制鑒證等新領域，對注冊會計師加快更新知識，提高知識整合能力、職業判斷能力和職業道德水準等提出了更高要求。市場對注冊會計師既有“量”也有“質”的需求，這就應通過深化考試質量保證體系改革，不斷提升考試理念，將新的執業環境和新的業務對注冊會計師專業知識、專業技能、職業道德和信息技術運用等新要求不斷充實到考試內容當中，為選拔適應我國市場經濟新形勢的行業專業人才提供引導。

（二）考生人數的持續增長

近幾年，報考注冊會計師考試的人數均保持20%以上的較高增速。特別是實施機考以后，考生規模幾乎每三年就會翻一番。2019年有173.15萬人報名，其中，報名專業階段考試的有169.31萬人（同比增長21.56%），涉及科次471.54萬（同比增長23.58%）；報考綜合階段考試的有3.84萬人（同比增長37.28%）。考試報名人數增長，一方面使得考試組織管理的壓力進一步增大，即為滿足同一時間組織近百萬考生進行考試，相關考務組織、機位準備、考生服務等工作，以及人力物力的投入都需要與之相匹配。另一方面也使得考試大綱的制定、輔導教材的編寫、考試內容的確定，以及考試命題難度的平衡等面臨較大壓力。

（三）考生對考試工作高質量服務的期待

注冊會計師考試社會關注度高，已經成為社會公眾普遍認可、廣受信任的國家級職業資格考試之一。很多有志青年把報考并通過注冊會計師考試作為自身職業成長成才的重要路徑。相應的，廣大考生對考試服務也給予了越來越高的要求和期望。如何讓考生切實感受到考試的便捷化、人性化，一直是考試組織者的努力方向，需要通過持續推進考試質量保證制度改革得以實現。

四、深化注冊會計師考試制度改革的措施

為實現《注冊會計師考試制度改革方案》確定的總體目標和《注冊會計師考試質量保證制度改革方案》明確的主要任務，應做好以下幾方面工作：

一是圍繞考試大綱的功能定位，做好與輔導教材的銜接。考試大綱體現的是注冊會計師準入應當具備的職業勝任能力的基本要求，是考試命題的依據，是考試輔導教材編寫、考生復習和備考的指南，也是評價考生能力的標尺。因此考試大綱應按照相關學科理論框架和知識結構進行模塊化表述，強調知識的內在邏輯，簡明扼要，層次清晰。

需要強調的是，考試大綱不是輔導教材的目錄，后者應以前者為指導，但也不是對前者的一一解讀。為滿足考生學習、復習和備考的需要，輔導教材可以通過用理論解釋制度和實務的方式，引導考生對所學知識進行再學習、再提高、再整合，切實發揮注冊會計師考試對財經領域專業人才成長成才的“風向標”作用。

二是完善試題命制工作，提高考試命題的科學性規范性。進一步落實兩個階段考試的目標定位，即，專業階段考試應側重對考生是否具備注冊會計師執業所需的專業知識，是否掌握基本職業技能和職業道德要求的考察；綜合階段考試則應側重對考生是否具備在注冊會計師執業環境中，堅守職業價值觀、遵循職業道德、堅持職業態度，運用專業知識有效解決實務問題能力的考量。同時，試題命制在內容上應兼顧與考生整體水平的適應性，體現職業化和準入要求，保持難易程度的穩定、試題描述的規范和測試區分的明晰。

三是結合行業職業化建設的要求，注重對考生職業精神的培養和考查。職業知識是注冊會計師職業化的基礎，職業技能是注冊會計師運用職業知識的能力，職業精神是注冊會計師職業化的靈魂。要想成為合格的注冊會計師，就應接受過職業教育，能夠運用掌握的職業知識和職業技能做出符合職業價值和道德的職業判斷，完成職業工作。注冊會計師考試的目的就是選拔德才兼備的符合執業需要的人才，據此，應在兩個階段考試中切實體現和加強對考生職業價值觀、職業道德、職業態度的考查，引導考生在學習知識、弄懂原理、提升能力，學用相促，樹立終身學習的理念。

四是充分借鑒國際經驗，穩步推進國際趨同，打造中國注冊會計師考試走向國際的“通行證”。注冊會計師考試堅持對外開放和國際趨同。1994年，允許港澳臺地區居民及外國籍公民報名參加中國注冊會計師考試。從1999年起，中注協先后在中國香港、中國澳門和比利時布魯塞爾設立考場；還分別于2004年、2008年同香港會計師公會（HKICPA）和英格蘭及威爾士特許會計師協會(ICAEW)簽訂部分考試科目相互豁免協議。與國際上普遍認可的會計職業組織大多采取培養培訓方式推進吸收會員不同，中國注冊會計師考試是選拔型考試，即依據《中國注冊會計師勝任能力指南》和《職業會計師國際教育準則》，通過考試選拔出真正符合行業乃至國家經濟建設所需的專業人才。相應地，還應繼續借鑒有關國家和地區會計職業組織的成功做法，在對考生專業基礎知識進行考查的同時，注重對考生實務操作能力和職業精神的培養和考查。

五是總結考試實踐成果，加強統計分析，做好前瞻性研究。28年的考試工作實踐積累了大量的考試數據，通過對考試實施情況、考試成績、考試試題質量等各方面分析，有利于對考試結果做出客觀評價，也有利于改進考試命題側重和難易平衡、提升試題與考生整體水平適應性、提高考試組織管理水平等。同時，基于考試分析，可以深入研究提高考試報名門檻的可行性；建立“多階段、考培結合”的選拔模式或引入開放式實務場景的考察評價方式的可能性；探索改進試題命制機制，引入更多與注冊會計師執業相關領域的專業人才參與考試工作；深入了解和分析行業人才隊伍結構，促進考試選拔與人才隊伍建設更加契合等。