學習貫徹《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》

編 者 按2019年6月4日，上海市城市規(guī)劃設計研究院和《上海城市規(guī)劃》編輯部聯(lián)合主辦專家座談會，對《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱“《意見》”）進行學習解讀。《意見》的頒布意義重大、影響深遠，9位來自本市規(guī)劃、土地領域的專家學者，從文件解讀、規(guī)劃實踐、政策實施等視角展開熱烈的討論，并就上海如何貫徹落實建言獻策?，F(xiàn)將專家發(fā)言要點摘錄如下（相關文字已經(jīng)專家本人審閱）。

毛佳上海市城市規(guī)劃行業(yè)協(xié)會 會長

一、建立國土空間規(guī)劃體系，是落實中央新發(fā)展理念和國家意志的重大決策

1. 這是空間規(guī)劃體系的歷史性重構，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，是重大體制性改革，也是“多規(guī)合一”的頂層設計。

2. 構建國土空間規(guī)劃體系，在新時代更具有“戰(zhàn)略引領”和“底線管控”的作用?？臻g規(guī)劃既是對各類規(guī)劃的指導和引領，形成全國統(tǒng)一的“一張圖”；同時又是對各類資源，包括山、水、田、林、湖、草等資源的權益保護和合理開發(fā)，確保底線管控。各級政府和管理部門要堅持目標導向，同時要強化底線思維。空間規(guī)劃不僅是規(guī)劃人的事，更是各級領導干部推進空間治理現(xiàn)代化的大事。

3. 此次中央文件是總體部署，提出構建國土空間規(guī)劃的“四梁八柱”。莊少勤總規(guī)劃師將其歸納為“五級層次、三類規(guī)劃、四個子體系”，貫穿規(guī)劃編制、審批、實施到監(jiān)督的全過程。同時，不斷完善法規(guī)政策體系和技術標準體系，軟硬并舉；總結歷年來傳統(tǒng)規(guī)劃體系的成效和不足，面對新的發(fā)展形勢、新的要求，提出系統(tǒng)性、整體性、重構性改革的目標和框架，為2020年基本建立國土空間規(guī)劃體系創(chuàng)造了條件。

4. 有利于建立全國統(tǒng)一的國土空間基礎信息平臺。這是一項創(chuàng)新性的基礎性工作，通過“雙評價”（國土空間開發(fā)適宜性評價、資源環(huán)境承載力評價），依托先進的信息技術和實地調(diào)研，把最新的基礎數(shù)據(jù)，包括經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護等相關資料，上下聯(lián)動，建立綜合性基礎數(shù)據(jù)平臺，有利于加快規(guī)劃編制。同時，也有利于通過信息平臺實施監(jiān)管。在建立健全平臺過程中，把各個管理部門之間有差異的數(shù)據(jù)，從技術標準、業(yè)務口徑、管理規(guī)范等方面逐步統(tǒng)一起來，這將為國家空間治理現(xiàn)代化奠定良好基礎。

二、上海要把實施“2035”總規(guī)和建構國土空間規(guī)劃體系兩件大事深度融合

1. 推進深入學習和貫徹落實工作。2017年底，上?？傄?guī)已獲國務院批復，提出了建設卓越全球城市的總體目標和系統(tǒng)全面的規(guī)劃內(nèi)容。目前，上海正處于市、區(qū)實施新一輪城市總規(guī)的關鍵階段，要把構建國土空間規(guī)劃體系的理念和要求，滲透到總規(guī)實施過程中。要結合實際推進“三區(qū)三線”的制定和實施，在具體操作中可能不僅僅是“三線”，還有歷史文化風貌保護的紫線、大型市政基礎設施的黃線，以利于全市大項目、大工程的統(tǒng)籌落地。

2. 堅持結合實踐，在詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃的編制過程中，既要按照已批總規(guī)層層落地，推進項目審批，同時也要立足空間規(guī)劃的理念和要求，注重生態(tài)文明、綠色發(fā)展，追求高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活，不斷改善上海營商環(huán)境，增強市民的幸福感和獲得感。特別是產(chǎn)業(yè)園區(qū)，要在存量上做足文章，盤活低效用地，根據(jù)規(guī)劃提高經(jīng)濟密度和建筑容量。各級管理部門要善于找結合點，進一步理清思路、提高效率，為今后更好更快發(fā)展打好基礎。

3. 規(guī)劃的編制和審批，重在質(zhì)量，要有操作性、確保實施，真正成為“管用” “高效”的規(guī)劃。規(guī)劃文本不能越編越厚，這次中央文件提出了一系列編制、審批程序中的改革和提效要求，有利于進一步落實“放管服”各項舉措，包括要精簡用地審批和相關行政許可，切實為第一線服務，提高行政審批效率。

三、加快推進構建國土空間規(guī)劃體系的學習和貫徹工作

1. 加強學習，使各級相關單位充分認識和領會《意見》精神，以利于提高思想認識，形成市、區(qū)合力，推進各項工作的積極有序開展。

2. 深入調(diào)研，結合上海實際，在現(xiàn)有的規(guī)劃編制體系，實施和管理機制，以及相關的政策法規(guī)、技術標準的基礎上，根據(jù)國土空間規(guī)劃的理念和要求，積極做好各項工作的銜接和融合。

3. 加強宣傳，及時舉辦各類講座和培訓。協(xié)會可根據(jù)市規(guī)劃資源局的總體部署，結合注冊規(guī)劃師的培訓和教育，積極主動開展相關工作。

伍 江同濟大學常務副校長，教授

《意見》發(fā)布后，我學習了很多遍，有些內(nèi)容很明晰，有些內(nèi)容需要進一步領會。我談幾點學習的體會。

第一個體會是這次國土空間規(guī)劃提出的思想和原則。國土空間規(guī)劃體系的提出，是我國城市規(guī)劃事業(yè)發(fā)展到一定的階段，先前很多工作的一個集合。既希望避免以前各種規(guī)劃體系的問題，同時也對國家的空間發(fā)展提出戰(zhàn)略性的管制。其所針對的規(guī)劃問題主要有3個方面。一是“多規(guī)合一”。各個規(guī)劃各自為政的問題越來越明顯，主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的關系一直不明確。國土空間規(guī)劃體系的建立將有助于基于底線約束的導向落實到“多規(guī)合一”。二是區(qū)域之間的發(fā)展不均衡，在宏觀層面強調(diào)自上而下推行國土空間規(guī)劃，將很大程度上解決區(qū)域協(xié)調(diào)問題。三是與其他規(guī)劃的關系。這次的國土空間規(guī)劃將把土地、生態(tài)、環(huán)境等真正統(tǒng)一管控起來。

第二個體會是這次國土空間規(guī)劃體系的框架。把全國國土空間規(guī)劃、省域國土空間規(guī)劃、市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國土空間規(guī)劃分開，最大的好處就是保證了國土空間規(guī)劃在國家層面上的戰(zhàn)略性。市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃層面強調(diào)實施性，將有助于全國和省域國土空間體系的細化和落實。在省級層面強調(diào)協(xié)調(diào)性，也有利于區(qū)域之間發(fā)展不平衡問題的解決。另外，控制性詳細規(guī)劃沿襲了原來城鄉(xiāng)規(guī)劃中的定義，同時確定可以對國土空間用途管制、城鄉(xiāng)建設許可核發(fā)等提供法定依據(jù)。這對“多規(guī)合一”的真正落地和對各種專項規(guī)劃之間關系的處理提供了前提。

第三個體會是我們接下來要做什么。《意見》提出的國土空間規(guī)劃體系與現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系有較大差別，對規(guī)劃界具有一定的影響。首先，在法律法規(guī)方面需要制定統(tǒng)一的空間規(guī)劃法律體系，對地方規(guī)劃而言可能需要提前做些適應性調(diào)整。其次，對上海來說，“上海2035”于2017年底剛剛獲批，詳細規(guī)劃在前一輪也已完成全覆蓋。因此，未雨綢繆，按國土空間規(guī)劃體系的要求對在編規(guī)劃進行適當修正和調(diào)整，可能是必要的。最后，要推動鄉(xiāng)村規(guī)劃。上海的農(nóng)村地區(qū)占整個上海行政區(qū)土地的比例相對全國其他省來說都是比較小的，這是挑戰(zhàn)也是優(yōu)勢。上?？梢栽卩l(xiāng)村規(guī)劃方面先闖出去，不斷探索，給全國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施做一個示范。

耿毓修原上海市城市規(guī)劃管理局 總工程師

學習貫徹《意見》，應該與實施“上海2035”總體規(guī)劃（以下簡稱“上?？傄?guī)”）聯(lián)系起來仔細閱讀深刻領會《意見》的精神和內(nèi)涵。對此談兩點感受。

一、學習《意見》的幾點認識

《意見》分為7個部分20條意見，對建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施作出全面部署。初步學習有如下幾點粗淺認識。

1.《意見》是我國規(guī)劃制度一次系統(tǒng)性、整體性、重構性的重大改革。我們需要以改革思維方式分析、思考和落實《意見》的要求。

2.《意見》將國土空間規(guī)劃體系的地位和作用提到前所未有的高度。需要我們聯(lián)系實際，充分認識其重大意義，進一步明確規(guī)劃工作和規(guī)劃人肩負的重要責任。

3.《意見》對強化國土空間規(guī)劃嚴肅性，作出了嚴格的規(guī)定。應當從建章立制的角度認識并遵守這些規(guī)定。

4.《意見》作出的規(guī)定，提出的要求全面、深刻，對國土空間規(guī)劃的編制、實施和管理具有長遠的指導和規(guī)范意義，我們應當不折不扣全面貫徹執(zhí)行中央的《意見》。

二、貫徹《意見》的幾點建議

結合自己的工作體驗提幾點建議。

1. 制定上海市貫徹《意見》的時間表和路線圖。按照《意見》確定的2020年、2025年、2035年3個時間節(jié)點，提出上海建立國土空間規(guī)劃制度的有關事項和實施績效的要求。加強組織領導，落實工作責任，巡回檢查評估，促進《意見》主要目標的完成。

2.《意見》和“上海總規(guī)”批復都提出運用城市設計，提高規(guī)劃編制水平。實踐證明，城市設計對促進規(guī)劃管理精細化，提高歷史文化遺產(chǎn)的有效保護，城市公共設施功能的整合績效都發(fā)揮了重要作用。推進運用城市設計是順理成章的實際行動。

3. 完善法規(guī)政策和技術標準體系，要重視普適性與特殊性相結合。例如上海老城廂保護與改造，按照傳統(tǒng)模式改造的地段，雖然舊貌換新顏，但是歷史文脈缺失，急待研究其文化內(nèi)涵和更新方式，制定特殊的法規(guī)和技術標準。

4. 堅持并健全社區(qū)規(guī)劃師制度。根據(jù)社區(qū)發(fā)展或整治需要，安排規(guī)劃師與社區(qū)定向掛鉤，長期聯(lián)系，社區(qū)規(guī)劃師與社區(qū)人民群眾面對面交流。規(guī)劃師幫助社區(qū)解決某些涉及規(guī)劃的困難和問題，社區(qū)群眾也進一步了解規(guī)劃及其要求，及時反映某些違反規(guī)劃的事件。這個制度進一步密切了規(guī)劃與人民群眾的關系。規(guī)劃師出實招、辦實事，使國土空間規(guī)劃實實在在地成為《意見》提出的以人民為中心，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活，建設美好家園的重要手段。

趙 民同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院 教授

《意見》具有極其重大和深遠的意義，標志著將主體功能區(qū)、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間性規(guī)劃融合為一體的“國土空間規(guī)劃體系”整體框架已經(jīng)基本形成。這是一項重大的改革成果和具有創(chuàng)新意義的制度建構。黨中央、國務院作出這項重大部署，體現(xiàn)了新發(fā)展理念，符合新時代的發(fā)展訴求?！兑庖姟犯呶萁驳貙量臻g規(guī)劃體系的建立和監(jiān)督實施的意義和要求、總體框架和編制要求、實施與監(jiān)管、法規(guī)政策與技術保障、組織領導等做了系統(tǒng)闡述。全國的規(guī)劃工作者都要認真學習、深刻領會這個文件，并在今后的工作中認真貫徹落實。

統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系建構可謂開創(chuàng)了新的歷史。在這之前，我國先后形成了多種類型的空間性規(guī)劃，它們在服務我國改革開放以來的經(jīng)濟社會發(fā)展、支撐城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展、促進國土空間合理利用和有效保護等方面發(fā)揮了積極作用。同時，也正如《意見》所指出的，原先的空間規(guī)劃存在著規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突、朝令夕改等弊端。因而在2018年的全國人民代表大會通過國務院機構改革方案、成立自然資源部、解決空間資源管理“政出多門”的體制問題以后，建立全國統(tǒng)一、責權清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系便被提上了議事日程。

改革及新的規(guī)劃體系建構是一個“揚棄”的過程；原先的各級各類規(guī)劃的合理內(nèi)涵都應該得到保留，并融進新的體系。尤其是土地利用規(guī)劃的“保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護耕地”等作用，城鄉(xiāng)規(guī)劃對于“協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境發(fā)展”以及實施建設用地和建設工程許可管理等功能，均是不可或缺并有法律依據(jù)的工作。由于新的規(guī)劃體系的建構與既有的《土地管理法》 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關法律的立法精神和基本內(nèi)容具有一致性，所以從法理上分析，國土空間規(guī)劃體系的制定和監(jiān)督實施有其法源可循。

另一方面，為了更好地落實依法治國精神，法制建設也必須要與重大改革相銜接，及時將改革創(chuàng)新的成果制度化，并提供準確和系統(tǒng)的法律規(guī)范。但也要認識到，新的立法需要一定的時間，諸如《國土空間開發(fā)保護法》 《國土空間規(guī)劃法》等新法律的制定不可能一蹴而就。但國土空間規(guī)劃的編制、審批和實施也不可能等到一切立法和技術標準都完備后再開展。因而這里存在著一個“過渡時期的法律法規(guī)銜接”的問題，需要各級人大和政府加以關注和妥善處理?！兑庖姟分袑ｉT講了“法規(guī)政策與技術保障”問題，要求“加快國土空間規(guī)劃相關法律法規(guī)建設，梳理與國土空間規(guī)劃相關的現(xiàn)行法律法規(guī)和部門規(guī)章”。同時由于融合土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等的“多規(guī)合一”改革，在操作層面必定會涉及突破現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容和條款；針對此情形，《意見》明確要求“按程序報批，取得授權后施行”。這體現(xiàn)了依法治國的精神。

新的規(guī)劃體系在主體上為“多規(guī)合一”，即將原先的主體功能區(qū)、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃融合為“國土空間總體規(guī)劃”，對應政府層級而分級編制；在市縣及以下則是編制詳細規(guī)劃，以落實總體規(guī)劃和實施國土空間用途管制。作為國土空間規(guī)劃體系組成部分的還有涉及空間利用各個領域的專項規(guī)劃，可見新的規(guī)劃體系既具有“多規(guī)合一”的融合性，又具有一定的開放性。但這兩者必須是協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的；《意見》提出要“強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導和約束作用”；此外還要求各專項規(guī)劃“不得違背總體規(guī)劃強制性內(nèi)容，其主要內(nèi)容要納入詳細規(guī)劃”。

新的規(guī)劃體系在各級國土空間總體規(guī)劃的作用設定和機制設計上突出重點和強化“上下傳導”原則。根據(jù)《意見》，全國國土空間規(guī)劃是全國國土空間保護、開發(fā)等的總綱，側(cè)重戰(zhàn)略性；省級國土空間規(guī)劃是對全國國土空間規(guī)劃的落實，并指導市縣國土空間規(guī)劃的編制，側(cè)重協(xié)調(diào)性；市縣國土規(guī)劃是本級政府對上級規(guī)劃要求的細化落實，并對本行政區(qū)域開發(fā)保護作出具體安排，側(cè)重實施性。從全局看，這樣的上下傳導和側(cè)重點無疑很有必要；同時，本次省級、市縣級自上而下編制國土空間總體規(guī)劃，以2035為年限、展望到2050年，需要在本級層面 “對空間發(fā)展作出戰(zhàn)略性系統(tǒng)性安排”，為此亦需要在政府的組織下，會同發(fā)改等部門開展面向經(jīng)濟社會和空間長遠發(fā)展的戰(zhàn)略性研究。

新的規(guī)劃體系在編制和審批上仍沿用分級分權體制，但更為重視“實施和監(jiān)管”，強調(diào)下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃、專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃服從總體規(guī)劃，以及堅持“先規(guī)劃、后實施”。《意見》明確各級政府事權劃分的原則，即“管什么就批什么”，并“按照誰審批、誰監(jiān)管的原則，分級建立國土空間規(guī)劃審查備案制度” 。

為貫徹落實中央的《意見》，自然資源部發(fā)出了《關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》，要求抓緊啟動編制全國、省級、市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，盡快形成規(guī)劃成果。這是一項極為艱巨繁重的任務，規(guī)劃工作者唯有全力以赴；但首先是要加強學習，并勇于實踐和創(chuàng)新。

唐子來同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院 教授

醞釀已久的《意見》終于公布了，大家都非常關心下一輪規(guī)劃該怎么做，我想談幾點自己的“冷思考”。

第一，正確理解“多規(guī)合一”和“多規(guī)協(xié)同”?！岸嘁?guī)合一”僅是一種手段，“多規(guī)協(xié)同”才是根本目的。《意見》發(fā)布后，我們不僅要關注多規(guī)如何合一，應該更多地去思考如何在“多規(guī)合一”中強化相關規(guī)劃之間的全面協(xié)同。

第二，國土空間規(guī)劃和國土空間規(guī)劃體系的概念內(nèi)涵，是不能等同的。國土空間規(guī)劃體系涵蓋的內(nèi)容要比國土空間規(guī)劃更多。我認為，國土空間規(guī)劃體系涉及“1+3+N”?！?”包括主體功能區(qū)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。主體功能區(qū)規(guī)劃提出城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)的重要概念，土地利用規(guī)劃作為全域規(guī)劃，應當突出主體功能區(qū)的空間落地，包括生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。首先是劃定生態(tài)保護紅線，然后是劃定永久基本農(nóng)田，最后才是劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。按照這樣的先后規(guī)則，國土空間的基本格局就不會發(fā)生重大問題?！?”就是3個主體功能區(qū)本身的規(guī)劃，包括生態(tài)保護區(qū)規(guī)劃、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)規(guī)劃、城市化地區(qū)的城鎮(zhèn)規(guī)劃?！癗”就是各類專項規(guī)劃，比如全國高速公路系統(tǒng)、全國航空系統(tǒng)規(guī)劃、全國天然氣網(wǎng)絡規(guī)劃等，這些專項規(guī)劃顯然具有空間屬性，并與3個主體功能區(qū)是密切相關的，既要為城鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)提供有效服務，又要避免對生態(tài)保護區(qū)和永久基本農(nóng)田產(chǎn)生不利影響。

第三，在國土空間規(guī)劃中應當特別關注上級政府和下級政府之間的事權劃分。作為公共政策的規(guī)劃改革，除了“多規(guī)合一”，事權劃分是特別重要的，也是傳統(tǒng)規(guī)劃體系中始終存在的大問題。在新的國土空間規(guī)劃體系中，上級政府將更為關注規(guī)劃中的“合法性”議題，而規(guī)劃中的“合理性”議題更多是地方政府事務。比如，針對需報國務院審批的城市國土空間總體規(guī)劃，中央政府必須關注的是國家利益和跨界協(xié)調(diào)問題，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要議題之一就是跨界協(xié)調(diào)問題，而城市內(nèi)部的軌道交通網(wǎng)絡則是典型的地方內(nèi)部事務，中央政府應當注重的是制定城市基礎設施建設的融資規(guī)則等。

葉貴勛上海市城市規(guī)劃學會 原常務副理事長

《意見》是我從事規(guī)劃工作以來所見的第一次從這么高層面談城市建設、規(guī)劃空間，意義重大。

第一，城市規(guī)劃的基礎是經(jīng)濟。有了這個基礎，我們城市規(guī)劃才能找到春天?！兑庖姟返某雠_是對改革開放40年的總結和反思。我們原先的發(fā)展是粗放型的，以犧牲環(huán)境為代價的，包括水、土地和空氣等。盡管在城市化和經(jīng)濟發(fā)展過程中我們采取了許多相應的措施，包括土地的底線、環(huán)保的邊界、要求“多規(guī)合一”，以及相應的立法等等。但都是片斷式的、碎片化的，總體來看仍存在不少問題。黨的十八大召開后，中央提出科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展等一系列要求，指出“綠水青山就是金山銀山”，強調(diào)生態(tài)文明建設。因此，可以說《意見》的出臺是發(fā)展的必然，是規(guī)劃的創(chuàng)新，也是全新的挑戰(zhàn)。從國土空間規(guī)劃層面，高屋建瓴地調(diào)控整個國家的國土資源，調(diào)控建設的節(jié)奏，包括環(huán)境、生態(tài)、GDP、土地財政等一攬子內(nèi)容。這對于規(guī)劃的編制和管理而言，是新的歷史要求，也是振興中華的歷史責任。

第二，實施“上海2035” 總體規(guī)劃，應與貫徹《意見》緊密結合，體現(xiàn)新要求。在上?！?035”總體規(guī)劃獲批之后，尤其是近兩年，中央對上海的建設又提出很多更高更新的要求。例如，如何在3省1市大范圍內(nèi)對長三角的一體化高質(zhì)量發(fā)展進行調(diào)控，如何編制好長三角地區(qū)的國土空間規(guī)劃等。最近上海市委常委會審議通過的《關于支持浦東新區(qū)改革開放再出發(fā)實現(xiàn)新時代高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》，指出浦東新區(qū)應當作為“標桿”，要謀劃出一批影響大、帶動性強的重大戰(zhàn)略舉措，奮力掀起新一輪發(fā)展高潮。這就提出了新要求，如是否對浦東新區(qū)現(xiàn)有城市功能進行拓展，是否還要走過去的發(fā)展道路。再如，關于科創(chuàng)中心的建設，中央對我們提出很高的要求，上海市委市政府十分重視，我們應如何著重規(guī)劃好，等等。這些新的要求如何與“上海2035”總體規(guī)劃實施、深化進行銜接，是我們面臨的新課題。

第三，國土空間規(guī)劃是戰(zhàn)略性的總體框架，也是建立在現(xiàn)實基礎上的新框架。它不是把過去的做法全盤否定，而是繼往開來。在這個框架下，我們?nèi)绾伟压ぷ髯龊茫克械囊?guī)劃人員，無論從事的是規(guī)劃編制、管理、實施還是監(jiān)督，都應深入學習、認真落實。

袁華寶上海市土地學會 原副會長

土地條線很重要的一點就是“怎么融入、檢視和調(diào)整”，通過對《意見》的學習，談幾點想法。

一、要在認知、話語體系、價值取向上進行適應性調(diào)整

如對土地要素的認知，常見的語境是，我們通過資源調(diào)查和儲備，得出還有土地空間可利用的結論，遵從的是量的規(guī)模判斷。按新要求，我們更需要從承載和適宜性的角度評估。對土地配置的認知，常見的語境是，土地是財富之母，關注土地的資源、資產(chǎn)屬性，常按實際使用年限，并經(jīng)貼現(xiàn)判斷“土地財政”預期收益。按新要求，我們還需要計量土地資源消耗的資產(chǎn)負債，要考量可能對自然和生態(tài)系統(tǒng)的負面影響。對土地利用方式的認知，常見的語境是“產(chǎn)出第一”，關注經(jīng)濟效益。按新要求，我們需要強調(diào)綠色、低碳和可持續(xù)利用，會引入碳匯、碳排、地耗的綜合考量。對土地利用的導向認知，常見的語境是“應保盡?！薄熬G色通道”“政策傾斜”。按新要求，我們更需要從供給端與資本、勞動力、技術創(chuàng)新等要素優(yōu)化組合，從國土空間的全域視角，實現(xiàn)資源緊約束下的動能轉(zhuǎn)換和生產(chǎn)要素的最優(yōu)配置。

二、要檢視我們正在推進的“兩規(guī)合一”為主旨的，包括9個區(qū)“總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃”和各鎮(zhèn)的“新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃”“郊野單元（村莊）規(guī)劃”的執(zhí)行情況

一方面，要將行之有效的包括提高土地資源的綜合承載力，底線思維背景下的“五量調(diào)控”，復合利用和負面清單模式的推廣，城市開發(fā)邊界外建設用地減量的規(guī)劃引導、模式創(chuàng)新、空間安排，郊野地區(qū)“土地整治+文化” “+生態(tài)”模式，引入土地全生命周期管理和提升經(jīng)濟密度的制度安排，引入產(chǎn)城融合的產(chǎn)業(yè)社區(qū)新業(yè)態(tài)，增設土壤、水環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測指標等融入新規(guī)劃體系中。另一方面，要對照自然資發(fā)〔2019〕87號，查找“不充分、不平衡”的地方。對照文件提出的“9+4”核心指標和內(nèi)容，如重點區(qū)域用水總量和強度控制等指標的分解，城市結構性綠化、水體等開放空間的控制范圍和均衡分布要求等，還需要“多規(guī)合一”要求下的相關部門在統(tǒng)籌“三生”空間、農(nóng)林水一體化等方面進一步進行融合和統(tǒng)一。

三、自然資源緊約束背景下的特大城市國土空間規(guī)劃要在規(guī)定動作的基礎上有自選動作

一要體現(xiàn)以人為本的中心城區(qū)城市功能布局和用地結構中如何以國土空間規(guī)劃的表達方式體現(xiàn)“以減定增” “流量空間” “以質(zhì)量求發(fā)展”，體現(xiàn)重結構、布局優(yōu)化，體現(xiàn)功能復合靈活，體現(xiàn)精細精準的空間治理方式創(chuàng)新。二要體現(xiàn)在自然資源緊約束背景下，在空間融合、社會經(jīng)濟融合、人文、資源環(huán)境、經(jīng)濟活力（包括引入現(xiàn)代化和多樣化指標）等方面的制度創(chuàng)新。三要基于生態(tài)優(yōu)先格局下的自然資源等要素循環(huán)、綜合、復合利用的生態(tài)邏輯，體現(xiàn)土地等空間要素在供應、結構、時序、方向上的配置。

熊魯霞上海市城市規(guī)劃設計研究院 原總規(guī)劃師

《意見》頒布后，我們面臨什么新的任務，最主要的相應工作是什么？在此，談點初步認識與理解，與大家共同討論、研究。

1979年，文化革命剛結束，重新恢復上海規(guī)劃院機構時，成立了“上海市國土規(guī)劃整治辦公室”，與規(guī)劃院合署辦公。

40年后，《意見》提出“國土空間規(guī)劃是……各類開放保護建設活動的基本依據(jù)”。

在當今新的國土空間規(guī)劃（體系）背景下，我們最根本、最基礎、最急迫的工作是什么？我想，首先要認識到，“國土空間規(guī)劃（體系）”和我們以前、現(xiàn)在正在進行的“城市規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃”“國土規(guī)劃”工作有什么共同之處？有什么不同之處？從而才能更準確地把握我們新的使命與任務。

一、首先看“國土空間規(guī)劃（體系）”

1. 在內(nèi)容上：《意見》提出，“國土空間規(guī)劃體系……綜合考慮人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護”；包含3大空間——“生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”。

這與城市規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的定義與實際工作沒有本質(zhì)區(qū)別。

2. 在深度上（《意見》表述為“分類”）：“國土空間規(guī)劃……包括總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃”（此處沒有“體系”二字）。

這與目前城鄉(xiāng)規(guī)劃的定義與實際工作沒有本質(zhì)區(qū)別。

3. 在范圍上（《意見》表述為“分級”）：“各級國土空間總體規(guī)劃”包括“全國……省級……市縣……鄉(xiāng)鎮(zhèn)……”（此處沒有“體系”二字）。

這里，與目前城鄉(xiāng)規(guī)劃的主要區(qū)別是：最上位的頂層是“全國國土空間規(guī)劃”——這也將是省域、直轄市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的上位規(guī)劃。

在與援疆專家組去新疆10年、云南3年中最深的體會是，看到中國西、南部自然資源既豐富珍貴又十分匱乏時，我一直在想，如果從全國、流域的資源利用與分配的角度出發(fā)，沿海的經(jīng)濟、人口與用地應該怎樣分布、上海的人口規(guī)模和土地利用方針應該如何思考與確立？

4. 在與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的關系上：《意見》提出，“建立國土空間規(guī)劃體系……將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃……”。

與目前城鄉(xiāng)規(guī)劃的最大區(qū)別是：城鄉(xiāng)規(guī)劃只是說“協(xié)調(diào)、銜接、統(tǒng)籌”，現(xiàn)在十分明確、十分統(tǒng)領地說要“統(tǒng)一”。

于是，為了“統(tǒng)一”，我們要思考，目前要做的最根本、最基礎、最急迫的工作是什么？

二、接下來看1980年代的“國土規(guī)劃（整治）”——研究歷史，是為了能站在前人的肩膀上，看得更遠；能傳承前人的經(jīng)驗，走得更遠

1. 在內(nèi)容上：也是綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展與布局、人口規(guī)模與分布、國土利用、生態(tài)環(huán)境。

2. 在深度上：僅是總體規(guī)劃層次；重點研究3大類土地布局，即基本農(nóng)田、自然生態(tài)、城市建設。

3. 在范圍上：注重全國、流域（區(qū)域）視角范圍。

4. 在與其他規(guī)劃的關系上：由于其范圍的寬廣、內(nèi)容的簡潔，較容易發(fā)揮統(tǒng)領作用與基礎作用。

《意見》提出全國國土空間規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性——體現(xiàn)國家意志和國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性。依據(jù)上述思路，我們需要在新的國土空間規(guī)劃框架下，探索“全國國土空間規(guī)劃”的總體層次，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略統(tǒng)領作用的具體規(guī)劃技術方法、實施監(jiān)管的法律規(guī)范和管理體制。

三、回到最初問題——為了發(fā)揮國土空間規(guī)劃在國家規(guī)劃體系中的基礎性作用，實現(xiàn)三規(guī)“統(tǒng)一”，我們要做的最根本、最基礎、最急迫的工作是什么？

我的認識是：統(tǒng)一用地標準、統(tǒng)一基礎底版，從而統(tǒng)一信息基礎系統(tǒng)，統(tǒng)一相應法規(guī)，是最首要的工作。

1. 統(tǒng)一用地分類

以前在處理與土地用地分類的差異上，強調(diào)的是“協(xié)調(diào)、銜接”。

《意見》明確提出“將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃”。所以，“協(xié)調(diào)、銜接”要向“統(tǒng)一”發(fā)展，同時也要對“統(tǒng)一”有辯證的認識與理解：由于土地部門的用地分類、規(guī)劃部門的用地分類，服務對象與管理體制既有一致之處也有不同之處，所以“統(tǒng)一”是辯證的統(tǒng)一，是統(tǒng)一下的協(xié)調(diào)和銜接。即在最高層次的目標上是統(tǒng)一的，體現(xiàn)在3大功能區(qū)、大類用地的劃分上；同時在具體落實的層次上，強調(diào)協(xié)調(diào)、銜接，體現(xiàn)在用地的中類與小類上。

具體涉及兩個關系：

（1） 上海標準與國標的關系

一是以前較多考慮上海的特殊性，現(xiàn)在從國土空間角度，從長三角流域協(xié)同發(fā)展的角度，再次研究上海用地分類與國標的關系問題。

二是從國土空間規(guī)劃的角度，需要研究原有國標的完善，如：自然生態(tài)用地類別、沿海灘涂用地類別、海洋區(qū)域用地類別的增加與細化等。

（2） 城市規(guī)劃與土地分類的關系

這里最需研究的是，規(guī)劃與土地有些用地類別從名稱甚至定義上看，似乎沒有差異，但其實各方分類的劃分依據(jù)不同：規(guī)劃以現(xiàn)狀使用為依據(jù)，土地以批文、權屬為依據(jù)（如2006年的現(xiàn)狀用地圖，松江的泰晤士小鎮(zhèn)，規(guī)劃是“居住用地”，土地是“街巷用地”）。

2. 統(tǒng)一的基礎底版

（1）地形圖：需要建立以測繪為基準的地形圖作為國土空間規(guī)劃的基礎底版。

（2）現(xiàn)狀圖：重新審核、比較、評估土地與規(guī)劃的現(xiàn)狀圖基礎底版，找出差異，并分析兩者差異的原因與某些差異共存的意義。

四、最后有3個頂層規(guī)劃的問題與大家討論

1. 省、直轄市總規(guī)的上位規(guī)劃——全國國土空間規(guī)劃，應該如何制定？在內(nèi)容、深度上如何既體現(xiàn)戰(zhàn)略性又具有統(tǒng)領性？

2. 體現(xiàn)區(qū)域特點與聯(lián)系的流域（區(qū)域）范圍的國土空間規(guī)劃如何在全國國土空間規(guī)劃中落實？

3. 作為全國范圍的國土空間規(guī)劃與下級的國土空間規(guī)劃，在內(nèi)容、深度上是否需要以及如何體現(xiàn)差異性？

顧 紅上海市地質(zhì)調(diào)查研究院 副院長

日前，《意見》正式印發(fā)，標志著國土空間規(guī)劃體系構建工作正式全面展開。《意見》是指導我國國土空間規(guī)劃編制、實施和管理的綱領性文件，在我國空間規(guī)劃發(fā)展歷程中具有里程碑式的意義。在這一輪國土空間規(guī)劃改革之前，按照國務院指示，上海市已經(jīng)先行啟動新一輪總體規(guī)劃的編制工作，并已經(jīng)獲得國務院批準。在總體規(guī)劃編制過程中，我們一直以“資源統(tǒng)籌、戰(zhàn)略協(xié)調(diào)的空間政策平臺”作為綱領，重點體現(xiàn)“多規(guī)合一”空間規(guī)劃的統(tǒng)籌作用，是指導下位規(guī)劃的戰(zhàn)略實施指引。細讀《意見》，我們可以發(fā)現(xiàn)文件中有許多“上海影子”：“多規(guī)融合”“彈性留白”“五級三類”“單元推進”等，但《意見》也以更高的站位對我市國土空間規(guī)劃工作提出了新的要求，將引領我們沿著既有的軌道“自我革新”。

第一，在體系構建方面，規(guī)劃要從“兩規(guī)融合、多規(guī)合一”走向全面、科學的國土空間規(guī)劃體系。經(jīng)過多年實踐，上海市逐步建立了覆蓋全市、層次清晰的規(guī)劃管理體系，現(xiàn)行體系賦予市、區(qū)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）“一級政府、一級規(guī)劃、一級事權”，對上海市建設發(fā)揮著指導作用。上海市規(guī)劃體系還需要自我革新，不斷完善?！兑庖姟返陌l(fā)布終結了空間規(guī)劃領域多年的體系之爭，“四梁八柱”總體架構初步建立，但改革任務尚未完成，如何提升規(guī)劃的前瞻性與延展性是需要探討的新問題。

第二，在技術方法方面，規(guī)劃的角色要從理性工具走向智力平臺?！兑庖姟分赋?，改變原來以服務開發(fā)建設為主的工程思維方式，注重生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，強調(diào)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間有機融合。這就要求我們在國土空間“山水林田湖”生命共同體運行機制研究方面做好智力儲備工作。要主動適應大數(shù)據(jù)時代趨勢，提高規(guī)劃編制的科學性和管理的精細化水平。同時，本次改革，自然資源部對原有規(guī)劃技術標準體系提出重構性改革要求，如何建立一套既符合上海市國土精細化管理實際，又銜接國家標準的技術體系是需要著手研究的問題。

第三，在規(guī)劃實施方面，要建立綜合治理協(xié)調(diào)實施政策工具包。首先，新一輪總規(guī)批復后，上海市的規(guī)劃資源工作已進入“后總規(guī)”階段，如何真正體現(xiàn)規(guī)劃參與城鄉(xiāng)社會治理的韌性？各專業(yè)規(guī)劃在技術層面上既要有科學性又要有很強的實施性。其次，《意見》要求落實國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對地方加強鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃實施管理提出更明確的要求。做好鄉(xiāng)村規(guī)劃，并把規(guī)劃實施到位，是上海實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要前提。最后，要進一步優(yōu)化國土空間用途管制引導功能、差別化管理機制，不斷提升稀缺性資源的管制剛性，加強對未來不確定性的管制彈性，實現(xiàn)管制手段因地制宜、剛?cè)岵?/p>

本刊2019年第2期（總第145期）勘誤表